解决城乡结合部发展问题的对策及建议

解决城乡结合部发展问题的对策及建议

聂敏王刚

随着城市化进程的不断加快，城乡结合部地区长期以来出现管理混乱、管理失位、缺位和薄弱等很多问题开始逐渐暴露出来，仅凭街道管城市、镇村管农村的组织模式，越来越难以适应推进城乡统筹发展和提高城市综合管理水平的需要，街、镇城市管理职能相衔接的“体制内”创新难以奏效，必须选择一条适合市情、区情的路径，循序渐进地推进城乡行政管理体制改革，进一步理顺城乡结合部管理体制，探索城乡结合部的有效管理模式，推动城乡结合部地区又好又快和谐发展。

一、城乡统筹中的不同利益主体及表现

城乡关系中除了城市和农村、城镇居民与农民以外，还包含城市街道与镇政府，失地农民、外出务工人员、有地农民，以及集体组织经济条件好与差等而形成的不同群体。

从管理主体来看，镇、村和街道行政管理在地域划分上是清楚的，但实际上由于各种原因的存在，街道和镇、村的管理范围仍然存在着交叉和分割问题。城市与农村两种体制并存，对农民和居民的区别管理，使得街镇两种管理体制并行成为必然的选择。在地域交叉以及界限难以明确划分的情况下实行城乡分治模式，无论是通过“街——居”还是“镇——村”组织来承担城乡结合部地区农民与居民、本地人与外地人的社会管理责任，都意味着会出现管理交叉或空白，街道办事处管不了街道内的村和农民，乡镇管不了乡镇内的居民小区和居民，同时也会引发社会不公正，即同一区域内的人群享受的公共服务和公共产品不一样。

正是由于这种复杂的利益群体结构产生了多种利益需求，要实现城乡统筹，就必须平衡各方利益关系。城乡统筹中的利益关系是城乡关系的具体体现。随着我国城市化进程的加快，城乡关系变得更加复杂起来，新的利益阶层不断涌现，利益差距不断扩大，利益多元化更加突出。其中，城乡结合部是城市化快速进程的产物，是城乡关系的集中表现，城乡结合部问题也是很多乡村将要面临的问题，其利益关系是统筹城乡发展中各种矛盾的焦点，是最适宜统筹城乡发展的空间地域和最佳切入点。

二、管理体制和内容上的交叉和空白

1.市容卫生、保洁绿化、治安管理、工商税务等领域出现多头管理或无人管理、职责不清和责任不明的现象。一方面，在街镇行政区划调整时，虽然明确了地理界线，但在综合管理分工上却没有明确职责，从而造成多头管理、重复管理，同一地段内既有镇政府负责的事宜，也有街道办事处管理的事务，且执法尺度不统一。另一方面，在一些地方形成管理空白或无人管理，如农居混杂区域内的违法建设、违章建筑、卫生死角等。

2.违法建设比较突出，违章建筑较为普遍。据调查了解，违法建设、违章建筑问题几乎覆盖我区所有镇和街道，有的地方甚至是家家户户都有违章建筑，而且大多数都是用于出租获利的。这些问题不仅影响市容市貌，同时增加地区安全隐患和综合治理的难度。

3.农转居后的社会保障相关政策不到位，配套措施不及时。一是农民与居民的社会保险差距较大，由于农民劳龄不予计算或无法合理计算，退休时所得养老保险金低；二是新型农村合作医疗制度与城镇居民医疗保险制度的衔接不畅；三是农转居后社会保险补贴、再就业等保障措施不力，一些农民不愿转居。

4.文化体育、医疗卫生等公共服务供给不足。城乡结合部地区原有公共服务基础设施不够完善，生活服务网点缺乏规划，比如我街道社区医疗站房屋比较简陋、人员设备不足，简单身体例行检查都比较困难。同时流动人口的大量涌入也加大了公共服务需求与供给的紧张矛盾。

5.流动人口与出租房管理不规范。一是流动人口的管理机制不协调，公安、综治办缺乏配合，流动人口的数据统计难统一；二是流动人口的服务机制不健全，计划生育、教育、社会保险、党建等工作难以开展和落实；三是出租屋管理缺乏有效手段，使其往往成为社会治安问题或犯罪发生的温床。

三、协调利益关系实现统筹城乡发展

从国外城市发展的阶段经验来看，城市从聚集到分散，进入郊区化是经济发展水平提高

的标志。在这个过程中，城乡结合部一带将是城市的精华地段，在产业方面将以高端产业为主；在人居城市建设中，将是环境优美、设施齐全、生活方便的高档社区集中地带。城乡结合部是重庆市今后发展潜力巨大、土地增值最快的地方。为了使这一带真正发展成为重庆市的精华，通过发挥其潜力解决城乡问题，主要应从几个方面寻找途径。

（一）体制改革对策：实行“一元化”管理体制

1.整建制地撤销行政村，改为街道或社区管理。城乡结合部的很多矛盾来源于城乡交叉管理，因此，对于农村已经没有任何耕地；农村三分之二的建设用地都被征用的“城中村”地区和农业用地占总土地面积不到一半的“三交叉”地带，即使有农民也已经不从事农业生产，无论是否有农民，都需要进行彻底的撤村改街道或社区，对这一带的基础设施、市容环境等进行统一管理。

2.对集体经济比较发达的成熟村镇，通过加快集体资产处置，促进城市化进程。在很多城乡结合部即使还有集体土地，还有农民户籍属性，但早已不从事生产，主要在集体企业就业或靠出租房屋为生。在这种情况下，保留集体经济就会继续让村集体经济承担管理农民的所有事务，无疑成为城乡统筹的障碍。因此，尽快通过集体资产处置，变集体经济为股份制经济，使之成为城市经济的组成部分，从而实现行政管理与经济管理分离。

（二）严格落实城市总体规划：坚持“一体化”规划建设

城乡结合部地区的经济发展、产业布局、人口分布、市政设施必须符合全市的总体规划，要严格执行全市的城市总体规划，以确保城市总体规划在结合部地区得以具体贯彻实施。同时，根据城乡、农居二元并存的不同情况，市、区两级政府在符合全市总体规划的前提下，适当下放给乡镇街道一定范围的执法管理权，鼓励乡镇、街道对本地区范围内的违章违法进行监督管理，促进总体规划顺利实施。还要优先安排结合部地区的供（排）水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、社区卫生站、文化站、幼儿园、福利院等公共事业服务设施的建设，保持该地区与城区建设同步发展。

（三）平衡各群体的利益需求：实现“均等化”公共服务

一是在逐步覆盖新农保和健全城镇社保的进程中，提高对不同批次转居人员的补偿，尽快解决历史遗留问题，消除城乡分治造成的义务教育、医疗卫生、社会保障、基础设施、劳动就业等方面的城乡差别。加强基础设施建设力度，延伸城市的公共服务功能，使城乡结合部的广大居民都能享受到现代城市文明和均等公共服务。二是无论乡镇出钱还是政府出钱，或者各出一部分，尽快弥补这部分人员的利益损失是解决违章建筑、社会治安、基础设施不足的根本。三是由政府征用零散的集体土地，通过土地储备，化整为零，并对所征土地进行一级开发或根据规划出让给开发商，为政府解决土地开发不规范所带来的很多管理成本和后遗症，同时为高端产业发展奠定基础。

（四）深化户籍制度改革，完善社会保障体系建设：推进“一盘棋”统筹发展

彻底取消城乡户口差别，建立统一的户籍管理制度，是深化户籍改革的必然趋势，也是解决城乡结合部城市化进程制度性约束的关键。在农转居过程中，应放低城市户籍的门槛，对凡是城市建成区范围内的农民，一律由农民转为居民，首先从身份上消除“人户分离”、“农居混杂”的现象，改变现行的人员单位管理模式，逐步建立以居住地为标准的人口治理模式。从解决农民最关心的自身利益能否得到保障现实出发，制定和完善城乡结合部地区农转居的政策，解决好农民加入社会保险问题，妥善处理农保与社保的对接。要积极研究解决城市化农转居后的农民就业问题，建立完善的再就业体系，这是解决城乡结合部问题的根本出路，也是户籍制度改革、集体经济体制改革的必要条件。在当前国家政策不到位的情况下，从试点先行的角度，结合我区实际，可以考虑在土地收益、资产收益中提取一定比例，弥补社会保障资金的不足，确保农转居后群众的生活水平和质量不低于社会平均水平，缩小与居民的“差距”。

（第一作者系沙坪坝区山洞街道办事处主任第二作者系山洞街道城管办副主任）