从各地试水看“容错纠错机制”的系统建构

从各地试水看“容错纠错机制”的系统建构作者：毕宏音来源：《人民论坛》2016年第11期【摘要】基于实践意义，当前各地探索试水的“容错机制”，无疑为我们以新发展理念引领发展，提供了宝贵的经验化样本。

进一步由学理视域考量，也需要透过地方应用实践，通过探讨决策理念的树立、容错机制的系统化建构、激励机制和容错纠错机制兼顾并行的逻辑路径，为机制经试水至完善与推广提供系统化学理依据和理论助力。

【关键词】容错纠错决策理念机制建构【中图分类号】D62 【文献标识码】A近一段时间，广东、浙江和山东等地积极行动，认真贯彻落实习近平在十八大以来多次强调的，要在改革发展中坚持“三个区分开来”的治国理政方略，努力探索建立李克强在2016年政府工作报告中提出的“激励机制和容错纠错机制”，相继出台了《关于支持党员干部干事创业建立容错免责机制的实施办法（试行）》、《中国（广东）自由贸易试验区条例（草案修改稿）》、《关于建立党员干部改革创新容错免责机制的实施办法》等地方性条例措施，从而引发各界高度关注和高频热议。

从应用视角出发，基于重大实践意义，各地从不同层面试水创新“容错机制”，无疑为我们以新发展理念引领发展，扎实有效推进结构性改革，顺利完成经济社会发展目标任务，夯实全面建成小康社会决胜阶段的基础，提供了宝贵的经验化样本。

进一步看，由学理视域考量，更好地思索和回应发展这一时代性课题，也需要我们透过相关地方性应用实践，通过逻辑阐释、规律总结和系统建构，为容错机制由试水到完善推广，提供学理依据和理论助力。

谋发展需要树立容错的决策理念理念是人的大脑对客观事物的反映形式。

决策理念则是在现实活动前，首先在头脑中建立起来的关于决策的前提条件、途径、步骤等的观念模型。

①这一观念模型规定了先于决策的，对事物的客观规律、客体本质、人的主体性和需求性等所进行的综合性、再创造与再提升性认识。

正确的行动首先依然来源于正确的决策理念，即对社会本质规律和人的主体需求的客观性了解与创造性认知。

综观当前，从宏观大背景上看，我们正处于全面建成小康社会决胜阶段的开局之年、“十三五”规划的起步之年、全面推进结构性改革的攻坚之年；从中观社会运行层面分析，在前行的道路上，我们既取得了举世瞩目的经济社会发展成就，也遇到了发展不平衡、不协调、不可持续等突出问题，与此同时，人民群众则对物质生活更殷实、精神生活更丰富、人与自然更和谐充满了热切期待。

对这些发展中的规律和需求进行精准判断和清晰把握，有助于我们在尊重人性和遵循现实的思想基础上运筹帷幄，下好发展这盘棋。

也就是说，坚定发展信念，坚信发展中遇到的艰难险阻和风险挑战还是要依靠发展来解决。

创新则无疑是引领发展的第一动力。

只有从观念上认识创新、理解创新、支持创新，才能从行动上激发创新、引领创新和参与创新。

无论是科技创新、社会创新还是文化创新，不管是产品的结构、功能和表征的变革，组织的更新、突破与再造，精神内容的丰富、完善与重构，其核心就是打破定势思维，突破常规戒律，通过求“新”和求“变”，来获得国家和社会进步与腾飞的无限动能。

正由于发展离不开“创新”和“求变”，我们引领发展才亟待进行前无古人的探索，亦需要谋求改变的勇气，同时，还面临着未知的风险和巨大的挑战。

也正是基于对这一大局大势的清醒认识和清晰研判，我们党和政府将给改革创新者撑腰鼓劲的思想，始终贯彻至“牢牢抓住发展第一要务不放松”的决策部署之中，无疑也成为了各地试水建立容错机制的行动指南。

例如，2016年3月初，广东省人大常委会分组审议《中国（广东）自由贸易试验区条例（草案修改稿）》（二审稿），相较于第一稿，该草案修改稿为了减轻创新中所承受的不当压力，尝试建立了创新容错机制。

条例规定，为体现“法无禁止即可为”的精神，增加“对法律、行政法规未禁止的事项，鼓励公民、法人和其他组织在自贸试验区开展创新活动”的规定；同时，“在自贸试验区进行的创新未能实现预期目标，但是符合国家确定的改革方向，决策程序符合法律、法规规定，未牟取私利或者未恶意串通损害公共利益的，对有关单位和个人不作负面评价，减免相关责任”。

条例的最大亮点就是，深刻理解和切实贯彻治国理政新理念新思想新战略，结合地方建设实际，通过政策落地和措施对接，为改革者解压，为创新创业“搭桥铺路”。

全面深化结构性改革需要容错机制的系统化建构当前发展中，结构性问题突出，需要用改革的办法推进结构调整，通过突出抓好供给侧结构性改革，来不断解放和发展社会生产力。

进一步追问，如何通过全面深化改革来解放和发展社会生产力呢？一方面，绝对离不开干部群众的贡献；另一方面，更加离不开鼓励改革、包容改革、推进改革的机制化建设。

假若没有鼓励干部群众干事创业的容错机制，恐怕也难以让像小岗村这样的“大包干”精神写进改革开放的史册，同样，也很难迎接以“电子商务”、“移动网络平台建设”等为代表的新一代信息技术产业的全面崛起。

因此，加强容错机制建构，无疑是当前激发全社会发展活力，提高全要素生产力，促进全面深化改革特别是结构性改革的有力抓手。

机制一般表现为相对稳定的互动关系，或者是一种相对稳定的工作方式和运行过程。

考察容错机制，其建立与运行离不开主体、客体、渠道和保障等要素的相互配合与补台，也需要顶层设计、落地实施、反馈评估、完善推广等环节的相互协调与联动。

正因此，配合当前结构性改革所进行的容错机制建设，是一个建立多要素、多环节规范有序运行工作方式的系统化过程，而绝不仅仅表现为地方性实践这样一个个散在的“横断面”，或者说，绝不单纯局限于一些地方的试水先行，它所呈现的应该是一个从主体到客体，从设计到推广，从法律到道德，由始至终进行的系统化运行的完整“路线图”。

整个容错机制系统主要包括主体、客体、渠道与保障四大要素。

第一，国家高层管理者和中层管理者属于容错机制中的主体要素，他们是握有公权力，通过组织设置、决策执行和制度安排，承接和代表民众利益的那一群人。

其任务职责就是通过顶层设计和制定地方性法律法规，为容错机制的良性运行把关导航。

应该说，在整个容错机制的运行过程中，国家高层管理者和中层管理者始终是最重要的构成要素—主体要素。

这不单单因为它是理性决策观念持有者和决策制定者，还因为其作用发挥的如何，成为机制能否良性运行的基础。

第二，广大干部群众构成了容错机制的客体要素。

他们是容错机制良性运行的直接受益者，同时也是愿干事、敢干事、能干成事的生力军。

从特点上看，他们具有创业创新和被鼓励包容的主体性地位；同时，他们需要依赖容错机制主体来代表自身利益和鼓劲减压；当然，社会的分化和多元化也使得他们在机制中存在着地位、能力等诸多差异；而他们能否用好机制、把握机遇干事创业，既受到刚性的制度化因素影响，也受到内在的传统文化和乡规民约的影响。

第三，因为容错机制的运行还必须通过一定的，尤其是正式的组织、机构、人际网络和信息传播等管道来承接，因此，渠道要素就构成了机制中的另一个基本要素。

其主要包括了党政渠道、社会团体渠道和传媒渠道等。

第四，保障要素。

为从根本上保证容错机制的顺利运行和协调有序，在不断变化的社会环境中，维持主体要素、客体要素和渠道要素等各要素间的长期稳定与平衡和谐，还离不开制度、法律规范、实施措施、道德风俗、文化心理和社会舆论监督等各种保障要素，保障要素作为社会控制和约束手段，无论是通过软约束还是硬约束，无论是以内在力量控制还是以外在力量强制，无论是书写在条文中还是印刻在头脑里，其在机制的运行中起到了不可替代的制衡和规范作用。

再考量容错机制的运行过程，其主要囊括了顶层设计、基层（试点）探索、反馈评估、完善推广等相互配合与交叉联动的环节。

在容错机制中，四个环节各司其职。

容错机制始于顶层设计，终于完善推广，以先试先行和操作化为重点的基层探索，以及旨在监督考察试水效果的反馈评估，成为机制良性运行不可或缺的中间环节。

如若再进行细分，顶层设计、基层探索、反馈评估这三个环节还能够构成一个相对闭合的工作环路。

即，基于宽容“推进改革”和“探索性实验”中所犯错误这一大原则，由高层统筹到基层试点，从基层实施效果评估到报送反馈高层，形成了一个从理论（决策）指导到具体实践再至理论升华（制度化）的具体过程。

而这一相对闭合环路，为最终大面积铺开推广奠定了基础。

进一步具体分析，顶层设计和基层探索是理论与实践相结合的辩证统一过程。

习近平指出，改革开放在认识和实践上的每一次突破和发展，无不来自人民群众的实践和智慧。

要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。

容错机制的运行也离不开这两个环节的良性互动和有机结合。

如果说，进行顶层设计是在最高层次上制定如何鼓励创新、包容失误的总体构想，是一项高屋建瓴、统揽全局，统筹兼顾的系统工程、理论建构和制度谋划，那么，顶层设计不是“拍脑袋”，它的制定来自于对客观事物和自然规律的理性判断，来自于对舆情民心的尊重和倾听，也来自于基层探索所提供的实际经验和宝贵创造，即来自于广大干部群众通过投身改革洪流所提供的试错经历、丰富内涵和生动脚本。

正为此，广东、山东和浙江等地所开展的基层容错机制探索，无疑是力促理论与实践有机结合，将结构性改革引向深入的一次次有益尝试和大胆突破。

其次，事物的变化与发展是长期的和复杂的，顶层设计与基层探索的良性互动和有机结合也不会一蹴而就。

上述基层实践，还只是从国家战略决策刚刚转化为地方性条例和实施办法，这期间，既需要各地根据本地实际情况，逐条落实相关配套措施，使得办法和条例更具操作性，也需要经反馈评估环节，对基层探索的效果，特别是对条例和办法的实施进度、遇到的有关法律、制度、执行等方面的突出问题，以及干部群众对实施情况的感受、要求、意见和建议等舆情反应，进行实时监督反馈和全面综合评价，以便使顶层设计更加完善，并再返回到试点进行探索性实验，如此形成动态的循环过程。

而最终，则要以点带面，全面铺开，通过完善推广环节，用不断健全的科学经验和有效方法服务于改革发展的伟大实践。

全面决胜小康需激励机制、容错纠错机制并行不悖系统论认为，大至宇宙，中到社会，小到个体乃至原子，都是系统。

同样，宏观的社会运行机制与小的局部工作机制也是系统，而从系统结构上看，大系统正是由一个个中小系统构成的。

进一步看，其一，任何系统本身也是一个有机整体，它绝不是各个部分（要素）的机械组合或简单叠加。

即，系统中各要素并非孤立存在，每个要素在系统中都有着自己的特定位置，发挥着特殊的功能。

正是要素之间的相互关联，构成了一个不可分割的系统整体。

其二，系统具有开放性，它的存在和运行离不开环境，在环境中，不同系统之间随时进行着能量、信息与物质交换。