公共服务市场化中的政府责任

公共服务市场化中的政府责任
作者：张顶浩
来源：《理论导刊》2012年第02期
摘要：我国正在进行以公共服务市场化为主要内容的行政体制改革。

目前的公共服务市场化改革虽然取得了一些进展，但也出现了许多问题，尤其是医疗、教育和住房的高费用引发了公众的高度关注，也引起了理论界关于公共服务市场化过程中政府责任的反思。

在公共服务市场化的过程中，必须正确定位政府应当承担的社会服务的职能，明确政府在公共服务市场化中的责任，提高市场化条件下政府的公共服务能力。

关键词：公共服务；市场化；政府责任
中图分类号:D669文献标志码:A文章编号：1002-7408（2012）02-0026-03
基金项目：江苏省哲学社会科学研究“十五”规划基金项目“区域公共管理创新：模式、机制与路径”（04ZZB014）；江苏省教育厅高校哲学社会科学研究项目“地方政府创新：实践探索与理论思考”（03SJB810003）的阶段性成果。

作者简介：张顶浩（1986-），男，江苏徐州人，苏州大学政治与公共管理学院行政管理专业2009级硕士研究生，研究方向：区域公共管理、公共政策。

一、公共服务市场化的内涵
公共服务市场化，是指通过政府与社会之间的合作，利用竞争机制、价格机制、供求机制与约束机制，调动社会资源参与政府供给公共服务的过程，从而实现政府以较少的资源与较低的成本来实现提供数量更多、质量更高的公共服务之目的。

它主要包括三个方面的内容：政府的公共服务决策与公共服务具体的供给执行过程分开；在公共服务的具体供给过程中引入竞争机制；消费者具有选择的权利与选择的机会。

公共服务市场化是一种制度的创新，它突破了政府决策、政府执行的传统模式，通过政府权威与市场交换之间的复合配置，凸现了双方各自的功能优势，从而为政府以更高效更经济的方式履行公共服务职责提供了可能。

公共服务市场化改革要求在公共部门中引入市场机制，通过市场化的运作方式向公众提供公共服务，达到降低成本、提高效率的目的。

盖伊•彼得斯认为公共服务市场化改革体现在四个方面：一是公共部门结构的变化（包括打破垄断让私营部门介入、分解大型组织使其小规模企业化、权力分散和下放等）；二是管理上的变化（包括人事管理中的绩效管理及工资制、财政管理中的将购买者与提供者分开及成本核算、引入私人竞争让市场来检验公共部门的效率
等）；三是政策制定（包括决策权力分散化、协调工作的困难且重要性加强等）；四是公共利益（包括以政府的施政成本是否低廉为评价标准、政府责任的市场化倾向、公民被看作消费者和纳税人等）。

公共服务市场化是政府职能转变和行政改革的必然趋势，它代表着一种全新的治理理念和形式。

公共服务市场化的实质就是改革公共服务供给方式，提高公共服务的供给效率。

公共服务市场化绝非只要市场不要政府，政府责任始终是公共服务市场化中不容忽视的一个重要内容。

积极推行公共服务市场化，是我国政府向服务型政府转变的一个重要标志，具有重要的现实意义。

二、当前我国公共服务市场化改革中存在的主要问题
1．公共服务市场化的标准、领域和范围不明确。

在我国公共服务市场化的过程中，部分人对公共服务市场化有误解，认为要实行公共服务的全面市场化；还有部分地方政府为了减轻政府财政负担，把一切都推给了市场。

公共服务市场化不是要推卸政府在公共服务领域中的职责，而是为了以更好的方式满足社会对公共物品及服务的需求。

在公共服务市场化改革的进程中，政府的责任主要体现在组织协调多方的力量共同办好公共服务事业，从公共服务事业的经营者转变为组织管理者和协调者上。

如果政府控制的公共服务范围过宽，则会造成市场失灵，甚至会引起某种程度的政府垄断。

公共服务市场化的限度问题异常重要，需要政府对市场化的标准进一步明确，对市场化的领域和范围进行深入分析，明确公共服务的性质，认清在哪些领域进行市场化是合适的，哪些领域进行市场化不合适，明确市场化的操作步骤和细节，分步骤、分阶段实现公共服务的市场化，而且市场化的对象必须有明确的目标和衡量标准，使易于监测和评估。

2．市场化对象不明确，政府职能“缺位”和市场化“过度”。

在公共服务市场化过程中，市场化对象不明确，政府职能“缺位”和市场化“过度”的问题也很突出。

对于公共服务市场化所应采取的内容和形式目前存在着争议，有所谓全面的“市场化”，没有具体区分哪些领域能够市场化，哪些领域不能够市场化，这是对公共服务市场化的误解。

规范化的政府职能是市场化的必要条件，“掌舵而非划桨”，是公共服务市场化时代对政府职能的形象性表述。

公共服务市场化改革中，政府的职能主要是宏观方面的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，而具体的执行职能则交给市场去完成。

但这并不意味着政府放弃责任，任凭市场自发调控。

在我国公共服务市场化的实践中，存在着许多问题，首先是腐败现象的不断出现；其次是公共利益被忽视和受损；再次是公共责任的缺失。

公共部门的责任缺失，最终会损害公共利益。

在公共服务市场化中我们必须谨记，“公共服务可以民营化，但公共责任不能民营化。

所谓市场化“过度”，是指任由市场去支配。

我国的公共服务市场化必须“适度”，一些公共服务可以市场化，而另一些仍由政府提供为好。

至于如何把握“度”的问题，应具体问题具体分析，在“市场失灵”的时候，政府应加强监督和控制，在“政府失灵”的时候应引入市场机制。

3．公共服务市场化方式存在缺陷。

公共服务市场化方式目前主要有以下几种：合同外包、特许经营、用者付费、内部市场、凭单制等。

在实际运行中这些方式都存在着一定的问题。

如合同外包存在着以下问题：市场准入门槛与行业管制壁垒过高；传统观念阻碍社会大众接受新的服务方式；法律不完善容易导致合同招标过程中腐败现象的滋生；其他社会主体力量
薄弱削弱其竞争力；监控机制的缺乏易引起私人垄断问题；合同外包可以通过贿赂、串谋和索取来获得。

再如，目前实行特许经营存在的问题：企业规模小、知名度低；市场机制不健全；特许经营的期限过短；相关法律法规不健全；特许经营体系不规范。

其他公共服务市场化方式也存在着一系列的问题。

种种市场化方式的缺陷，制约了我国公共服务市场化改革的进一步发展。

4．公共服务投融资体制改革滞后。

根据公共产品与公共服务的需求弹性理论，随着公众收入水平的提高，对政府提供的公共产品与公共服务的需求随之增加；社会公共需求增加，对公共支出的需求必然增长，要求政府相应地增加公共支出。

而政府在公共服务市场化过程中资金投入不足的问题一直存在，主要原因在于公共服务投融资体制改革依然滞后。

目前我国公共服务投融资体制改革存在着以下问题：一是责权利不相匹配，责任单位投融资积极性不高。

二是融资工作效率不高，部门之间管理条块分割。

三是资金短缺，财政负担过重。

四是融资平台建设滞后，投资方式仍然单一。

五是公共服务资源未能发挥合力，浪费严重。

公共服务投融资体制改革的滞后，使得公共服务市场化的进程严重受阻。

三、公共服务市场化中政府应承担的责任
1．法治化治理责任。

公共服务市场化的顺利推行，离不开完善的配套法律制度、社会保障制度等良好的制度环境。

完善的法律制度是激励和约束政府与市场组织发展公共服务市场化的重要条件，是保证并提高公共服务质量的坚实基础，也是使市场化过程有法可依、有章可循的有力保证。

当前，我国市场化改革方案之所以缺乏有效的制度安排，主要是相关法律、制度不够健全，市场化过程中监督机制、责任机制、绩效评估、防范非法竞争问题等都有待法律来加以规范。

当前公共服务市场化进程中我国亟须制定和完善的法律制度主要包括以下几个方面：市场化的操作原则和实施步骤、市场准入条件、政府和企业双方的权利责任和义务、融资方式、合同制定、监管的体制和手段等等。

要进行法律制度的建设，关键是在法治理念和政府治理理念上要有创新，法治理念要从过去强调“管制”向维护市场平等权利转变，从“允许”性规定向“禁止”性规定转变，政府治理理念要从主要依靠行政规章和文件向依据法律授权转变，从“权力本位”向“责任本位”转变。

这是理顺市场经济体制下政府与市场关系的基础，也是避免政府过度随意干预市场的重要保证，有利于防止官员腐败和维护市场秩序。

2．公共资源支持责任。

公共资源，是用于公共服务的资源。

主要包括以下几类：公共设施、公共物品；公共信息资源；公共人力资源；公共自然资源；公共企业和公司。

无论采取什么样的生产与供给方式，现代政府所提供的公共服务都应当是充足的，只有这样，才能确保绝大多数社会成员获得政府所提供的公共服务，实现最大限度的社会公正。

一句话，就是增加政府公共服务支出。

在公共服务市场化过程中，政府不再是公共服务的直接生产者，但政府仍是公共服务责无旁贷的提供者，加大对公共服务的资金投入，保证公共服务满足人民群众日益增长的社会公共需求是政府的责任。

然而有些地方政府在公共资源配置上，主要向经济建设项目倾斜，挤占了稀缺的政府资源，在公共服务资金投入上却舍不得花钱，使公共产品和公共服务
远远满足不了社会的公共需求，使政府在社会所需要的公共资源支持上存在着缺位。

公共服务的覆盖面太窄，成为目前中国弱势群体大量涌现的一个重要原因。

各级政府应转变观念，树立科学的以人为本的发展观，逐步降低经济性服务支出的比重，减少政府的公务支出，增加公共服务支出的比重，特别是要增加社会保障、医疗卫生、义务教育、环境保护等群众期盼的公共服务投入，而不是简单地将它们推向市场。

其中提供农村的公共物品尤其是“基本公共物品”，是政府的当务之急。

3．监管责任。

“合理的民营化需要优良的管理、有效的腐败防范机制和对特许经营者的监督。

政府的有效监管是公共服务市场化顺利开展并取得成功的关键。

这种监管除了指对相关政府主管机构及其工作人员进行监管以防止腐败外，还指要对公共服务的委托经营者进行监管。

因为在公共服务市场化进程中，政府把具体的服务事项以合同外包或者其他的方式移交给民间机构去办，必须明确的是政府移交的只是具体服务事项的经营权和管理权，改变的只是提供公共服务的方式，相应的责任并没有转移。

这种委托授权使政府与委托经营者的关系变成了委托代理关系，随之带来了典型的委托代理问题，政府作为委托人必须对其代理人也就是委托经营者进行监管。

具体来讲，政府要对以下影响到公众利益的关键环节和关键因素进行有效的监管：一方面是对政府主管机构及其工作人员的监管，监管的重点是腐败问题；另一方面是对市场主体的监管，监管的重点主要是其履约情况、提供服务的质量和价格如何、是否有损害民众利益的行为存在等等。

4．舆论环境责任。

舆论环境是指整个社会的意识状态，狭义的来说，是指社会主体达到某个目标或完成某项任务而形成的意见环境。

它是客观存在的，不以人的意志为转移。

舆论是能够反映民心向背、预示风云变幻的，它对于个人的荣辱、事业的成败、社会的进退、国家的兴衰都具有广泛的影响。

实践经验告诉我们：“舆论导向正确，是党和人民之福；舆论导向错误，是党和人民之祸。

在公共服务市场化过程中，政府担负着培育和谐舆论环境的责任。

在公共服务市场化过程中政府要注重引导，充分发挥新闻媒体舆论监督的重要作用，针对公共服务市场化过程中产生的阶段性问题，引导媒体适时适度报道，使公民对公共服务市场化有更加深入的了解，也为公共服务市场化营造良好的舆论氛围，从而有利于公共服务市场化为广大公众所接受，也有利于它的进一步推进。

四、公共服务市场化中强化政府责任的若干对策
公共服务市场化中政府责任的缺失会使政府的威信受损，会损害公共利益、破坏正常的公共服务市场化秩序。

政府责任的缺失，不仅会使公共服务市场化改革达不到预期目标，还会对社会文化、社会稳定等各方面造成深远的负面影响。

正因为政府责任的缺失会给社会带来严重后果，所以我们必须寻找政府责任回归的途径。

要强化公共服务市场化中的政府责任，笔者认为应该从以下几个方面努力：
1．明晰公共服务市场化中公共利益的价值取向。

一般情况下，公共服务市场化坚持“顾客导向”，顾客的付费能力将决定其获得服务的质量和数量，这将直接导致付费能力低者或无付费能力者得不到较好的服务。

当整个社会中一部分人被剥夺了某些选择权时，就很难说是社会
公正的表现。

这正是公共服务市场化所产生的消极的分配后果。

公共性和服务性是公共服务市场化中公共利益的主要价值取向。

所谓公共性指的是以公共利益为依据，以保障公民基本权利为前提，均衡各种利益的行为。

公共性以及公共行为是公共行政的基本理念，公共行政是以追求“公共”为最基本的要义，从而保证各种利益公正而充分地实现。

它包括三方面的涵义：其一，以权利为基础，以权利为趋向，并以权力为保障，保证社会公共利益和各方权利的实现；其二，维持公平与平衡，能够让各种利益得以适度实现；其三，提供利益表达的机会。

同时，服务性行政的构筑是我国政府管理方式转型的主导趋势。

对政府来讲，坚持以公共性和服务性作为公共利益的主要价值取向，推进公共服务市场化改革，就要求政府进一步转变政府职能，厘清政府和市场的职能界限，建立服务型政府。

在实行公共服务市场化的过程中不能改变政府的定位——公共利益的代表。

2．明确公共服务市场化的领域和范围。

在确定公共服务市场化的领域和范围时，必须要以审慎的态度作出选择。

应该根据具体国情和不同公共物品的性质来确定哪些公共服务可以完全市场化，哪些可以部分市场化，哪些不能市场化。

市场化不能解决公共服务的所有问题。

公共部门与私营部门是有差异的，公共物品和服务与私人物品和服务亦有区别，因此，政府在把公共服务推向市场的过程中，必须坚持“有限市场化”的理念，要结合我国的国情，确定公共服务市场化的范围。

具体来说，一些具有特殊意义的纯公共服务，包括维护国家机器正常运转、行政管理正常运行以及涉及全体公民共同利益的公共产品应在政府提供的范围之内；对于混合公共产品（准公共产品）政府只应承担其具有社会效益的方面，应在政府政策和税收扶助下并借助市场机制，由政府、企业和非赢利组织三方面共同参与；私人产品应主要由私人部门按照市场规则提供，政府对其监管。

政府要卓有成效地提供公共服务，就要与各种社会组织合作，充分发挥私人部门和非政府非盈利部门的作用。

3．完善公共服务市场化的法律法规，制定公平的竞争规则。

健全的法律法规体系是市场化过程规范化的重要保障，也是便于政府监督和控制，减少市场化过程中的成本和不确定因素的重要保障。

“如何有效引入竞争机制是整个公用事业市场化改革成功的关键。

应大力推进公共服务市场化的法制建设，通过一系列实体法和程序法的建构，为公共服务市场化提供制度性的保障。

首先要完善目前的法律法规体系，防止私营部门弄虚作假和公私勾结。

如健全我国的《公共事业法》、《行政许可法》等，完善对于提供公共服务的主体资格的认定；其次政府要通过立法，为公共服务市场化创造一个公平的发展环境。

如对于行政拨款、补助等生产活动中的各个环节要进行严格规范；再次要进一步推进政府审批制度改革。

同时要强调依法管制，政府违法，同样要受相应的法律制裁。

只有真正健全和落实相关法律法规制度，才能切实地为公众提供更好的公共服务。

4．完善公共服务市场化的政府监管体制。

目前公共服务效率低下的主要原因之一便是缺乏监管。

推进公共服务市场化相关的监管制度建设，形成符合国际惯例，体现中国国情，规范、严整和健全的公共服务监管体系是公共服务市场化改革的重要内容。

总的要求是提高透明度，建立多层次、多主体参与的公共服务市场化监管体系。

首先，建立多元监督机制主体。

不仅要在政府内部建立专门的监督机构，还要广泛动员社会监督力量，如公民、民间团体和新闻媒体等，形成一个制度化的监督者、经营者和消费者之间的快速良好的互动机制；其次，加强
对公共服务市场化各个环节的监督。

重点加强价格监管、质量监管、腐败监管。

为了更好地预防腐败，还要完善政府内部公共服务监管体制。

可采取以下措施：建立独立于传统行政机构之外的公共服务监管委员会，对使用财政资金和公共资源提供公共服务的机构进行监管，要求其严格遵守各项监管规则，并适时改进；政府内部公共服务监管委员直接对行政首长负责，负责审查各类公共服务提供机构的行为。

财务审计、绩效评估及各类投诉事件的处理，由相关业内专家和审计人员组成审查小组进行；加强政府内部的审计制度建设，改进基于任务和绩效的财政制度；对于公共资源和财政资金的使用以及公共政策的制定进行严格的成本—收益分析，保证有效产出和良好业绩。

五、结语
公共服务的市场化是政府治理的一个基本理念和基本战略。

从未来发展趋势来看，公共服务将在各级政府的职能体系结构中占有越来越大的比重。

而政府是因为人民而存在的，政府要对人民负责。

休斯指出：“责任机制将政府的行政部分与政治部分结合在一起，并最终关系到公众本身。

责任机制说到底是民主制度。

”因为“公民与政府的关系可以看成是一种委托—代理关系，公民同意推举某人以其名义进行治理，但是必须满足公民的利益并为公民服务”。

所以，“政府与公民之间的关系形成了责任机制。

因此，政府有责任也有义务改进和提高公共服务质量，改善政府作为服务提供者的绩效。

各级政府要明确角色定位，恪守角色规范，
履行公共服务提供者、监督者和管理者的职能，更好地推动和改进公共服务市场化改革。

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[责任编辑：孙巍]。