分税制改革_政绩考核与土地财政_基于A省的经验数据

第２５卷第５期２０１２年９月西安财经学院学报Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｘｉ’ａｎ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　ｏｆ　Ｆｉｎａｎｃｅ　ａｎｄ　ＥｃｏｎｏｍｉｃｓＶｏｌ．２５　Ｎｏ．５Ｓｅｐ．２０１２收稿日期：２０１２－０４－２０作者简介：欧阳雷（１９７０－），男，江苏南京人，中国人民银行无锡市中心支行高级会计师，研究方向为金融管理学；王浩（１９７５－），男，江苏南京人，中国人民银行南京分行营业管理部高级经济师，管理学硕士，研究方向为金融管理学；郭传辉（１９８１－），男，湖北襄阳人，中国人民银行南京分行营业管理部经济师，经济学硕士，研究方向为金融管理学。

分税制改革、政绩考核与土地财政———基于Ａ省的经验数据欧阳雷１，王　浩２，郭传辉２（１．中国人民银行无锡市中心支行，江苏无锡　２１４０３１；２．中国人民银行南京分行，江苏南京　２１０００２）摘　要：近几年来，地方政府为缓解地方财政困难倾向于选择土地财政发展模式，在中国式的财政分权体制和地方竞争体制双重背景下，这种现象愈演愈烈。

文章试图构建一个解释地方政府选择土地财政的三因素理论框架，从理论上阐述三者共同激励了地方政府实施土地财政的行为策略。

通过对Ａ省１２个地级市面板数据的实证检验发现，中国式的财政分权体制激励了地方政府追求预算外财政收益，地方竞争体制进一步驱动了地方政府采取积极的土地财政策略。

关键词：分税制改革；政绩考核；土地出让制度；土地财政中图分类号：Ｆ８１０．４２２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７２－２８１７（２０１２）０５－００６７－０６一、引　言自１９９４年实施分税制改革以来，地方财政压力日渐增加。

虽然中央政府通过采取转移支付等制度安排，试图弥补地方政府在提供公共服务等方面的资金压力，但由于各级政府间的事权与财权关系划分不清以及转移支付制度总体设计存在的缺陷，地方政府特别是基层政府财政相当困难。

为了摆脱税收征管面临的种种约束，缓解地方财政困难，地方政府被迫寻求制度外发展，其中选择土地财政无疑是最重要的方式。

１９８９年，土地收入相当于地方本级财政预算内收入（不含中央税收返还和转移支付）的比例为０．２４％，１９９４年这一比例突破２０％，２００３年达到５５％，至２０１０年达到了７７％的最高点。

土地财政这一现象的产生既有地方财力紧张，不得不实施土地财政行为的经济因素，也有以ＧＤＰ和财政收入为主的政绩考核体制，使得地方政府具有实施“土地财政”行为的内在激励的政治因素等多种原因。

本文通过对目前国内研究土地财政问题的文献进行梳理，重点讨论地方政府选择土地财政的内在逻辑，试图构建一个三因素分析框架以解释地方政府大兴土地财政的行为策略。

在此基础上，本文以Ａ省１２个地级市为例，通过对其２００２—２０１０年代表性指标的数据进行计量分析，来检验该框架的解释力，最后尝试提出破解当前土地财政困境的政策建议。

二、地方政府选择土地财政的原因解释：三因素框架（一）分税制改革导致地方财政压力剧增２０世纪８０年代开始的财政“包干”体制改革改变了计划经济时期财权高度集中于中央政府的状况，扩大了地方财权，但同时也导致了中央财政日渐拮据。

中央财政收入在财政总收入中的比重从１９７９年的４６．８％下降到１９９３年的３１．６％。

在此背景下，中央于１９９４年推出了分税制改革，此次改革呈现出两大特点：一是将税种划分为中央税、地方税和共享税三种。

在主要税种中，消费税和关税属７６于中央税，营业税以及其他小税种属于地方独享税种，企业增值税和所得税属于共享税（２００１年之前所得税归地方独享，２００２年之后由中央和地方分成）。

这种划分使得中央财政有了稳定的收入增长机制。

二是为了提高经济发达省份的积极性，照顾既得利益的分配格局，提高欠发达地区的可用财力，实行了税收返还和转移支付两种制度安排。

改革之后，中央财政有了明显改善，中央财政预算收入比重一直维持在５０％以上，但地方财政尤其是乡级财政出现明显困境，不少地方政府只有在得到中央转移支付收入的前提下才能维持正常运转。

在分税制这种制度安排背景下，一方面，１００％的消费税与关税、７５％的增值税以及６０％的所得税归中央财政所有，地方政府对这部分收入的追寻动力不足，但是营业税以及小税种等税收收入和土地出让金等非税收入１００％归地方所得的现实导致了地方政府具有极强的攫取动力。

另一方面，各级地方政府是事实上的辖区内城镇土地的最终拥有者，土地出让主要受到地方政府控制，只要实施土地财政，地方政府不仅能收取数量可观的土地出让金收入，还能收取大幅增加的与房地产行业相关的税收收入（如房产税、与房产交易有关的契税等），以弥补地方财力不足。

如图１所示，全国的土地出让金收入从２００１年的１　２９６亿元增加到２０１０年的２７　１１１亿元，十年期间增加了近２０倍。

其占地方政府预算收入的比重从１９９９年的９．１９％迅速提升至２０１０年的７６．６％，土地收入成了地方政府名副其实的“第二财政”。

用，制造业的壮大能为地方经济发展提供持续动力，吸引的外资越多，经济发展越好，就更容易吸引资金的流入，在“晋升锦标赛”中也容易取得领先地位。

因此，地方政府不惜开出优惠再优惠的条件来吸引外商直接投资，其中低价出让建设用地成为地方政府官员竞相招商引资发展辖区经济的重要“硬件”手段。

此外，地区间竞争越激烈，地方政府就越倾向于低价甚至“零地价”出让土地。

在经济考核指标的激励下，地方政府依靠“以地生财、以地引财”的双轮驱动发展模式得到大大强化。

（三）现行土地出让制度为土地财政提供制度保障近几年来，地方政府大行“土地财政”的一个重要原因是现行土地出让制度存在缺陷。

《宪法》《土地管理法》《农村土地承包法》等法律规定“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，土地承包经营权流转应遵循的原则的第二条规定“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，即不允许农民承包地转为非农用地”。

按照这些规定，土地的所有权属于国家，由国务院以及各级政府的土地管理部门行使职权，政府在出让土地上拥有以下权力：一是为了公共利益需要，国家土地可以出让；二是所有土地的出让必须要经过政府部门的批准（农用地的出让须有政府先征用转化为国有土地，再按国有土地出让方式出让）；三是政府有权决定土地的出让方式和补偿标准。

在实际操作中，上述权力的存在以及制度难以有效执行的先天不足为地方政府大兴土地财政提供了可乘之机。

为了公共利益的需要，政府可以处置属于国家的土地，在实践中，地方政府出让土地的行为得到强化。

在征地过程中，地方政府扮演着“经济人”和“行政人”的双重角色，其“行政人”的身份赋予其征地过程中的强势和非对等谈判权力，其“经济人”角色则激励其尽可能追求收益最大化，而现有的征地制度则为其提供了获得直接性非生产利润的可能，有人将这个过程视为地方政府的“制度性寻租”行为。

由于政府掌握了土地的最终供给，形成了事实上的土地出让垄断，政府可以自行确定土地投放数量、地段、投放时间以及挂拍底价。

在现行“出价高者得地”的土地出让“招、拍、挂”制度下，开发商为了拍得土地，不得不竞相高价投标，“地王”在各地不断涌现。

开发商拿地成本的上升将驱使房价不断上涨，房价的上涨又会反过来推动土地拍卖价格的上涨，而土地出让金的收入全部归地方政府所有，这更加强化了地方政府对土地供给的垄断。

地方政府从改革开放之初的“企业财政”模式走向倚重土地出让的“土地财政”模式是中国走向大国之路的政治和经济领域正式和非正式制度变迁综合作用的结果。

面对制度变迁带来的激励和约束，地方政府及其官员的理性考量左右着地方政府的行为选择，在政治激励和经济激励的“标尺竞争”的驱动下，在现行土地出让制度的“庇护”下，土地财政成为了一个必然结果（如图２所示）。

同时土地财政在大大增强了地方政府财力的基础上，既可能会促进地方工业化进程，加快经济社会进步，但也引发了社会矛盾冲突、推高房价、过度依赖房地产行业等经济社会失衡现象。

三、实证研究本文采用Ａ省１２个地级市的数据进行实证分析，以检验理论解释的合理性。

由于现行土地出让制度的缺陷难以用具体指标描述，且该制度在２００２年之后未发生明显变化，因此实证检验中不包含现行土地拍卖制度因素。

（一）模型构建及样本数据选择基于上文的理论分析，构建如下回归模型：ＬＤｉｔ＝ａ０＋ａ１ＦＤｉｔ＋ａ２ＡＧＤＰｉｔ＋ａ３ＡＶＥｉｔ＋ａ４ＡＣＥｉｔ＋εｉｔ其中ＬＤｉｔ是土地财政指标，ＦＤｉｔ是分税制改革指标，ＧＤＰｉｔ、ＡＶＥｉｔ、ＡＣＥｉｔ是地方政府官员政绩考核指标，ａ０代表常数项，ａ１、ａ２、ａ３、ａ４分别表示各解释变量的系数，εｉｔ是误差项，下标ｉ、ｔ分别表示Ａ省ｉ市和第ｔ年。

本文采用２００２—２０１０年Ａ省１２个地级市面板数据进行实证检验，在回归中有９年１２个组别观测点，为剔除人口因素影响，所有样本数据均选取人均指标，所有数据均来源于２００３—２０１１年《中国统计年鉴》、Ａ省各市《统计年鉴》及《财政年鉴》。

（二）模型变量选择及说明模型中的被解释变量是土地财政（ＬＤｉｔ）的衡量指标。

本文采用Ａ省各地级市政府人均土地出让金收入作为衡量该政府土地财政的指标。

主要是基于以下两点：一是土地出让金收入是地方土地财政收入的主体，严格意义上的土地财政收入不仅包括土地出让金基金收入，还包括了与之相关的城镇土地使用税等税收收入。

由于土地出让金绝对数额较大，城镇土地使用税等税收收入较小，占土地出让金比例不到１０％，因此，并不会影响分析结果。

二是与土地财政相关的税收受很多因素影响，其征收比较规范，土地出让金收入完全受地方土地财政行为的影响（即受制于现行土地拍卖制度和地方政府的土地拍卖行为），更能真实、直观地反映地方政府的土地财政行为。

对解释变量分税制改革（ＦＤｉｔ）的衡量。

分税制改革的核心是对税种、属性以及分成比例进行确定以重新规范中央财政和地方财政的关系，是财政分权的最重要组成部分，因此本文中分税制改革的衡量指标采用财政分权的刻度指标来表示。

财政分权的测度已经比较成熟，从国内实际来看，一般采用下级政府拥有的财政收支份额来测度。

由于我国目前的财政分权规范的是中央政府和地方政府之间的财政关系（主要是收入分配），用下级政府拥有的财政收支份额的刻度方式主要是用于刻度中央政府和省级政府之间的分权程度，对于市级以下政府的分权刻度还没有一种成熟的方法。

在本文中，依然采用某地级市人均预算内财政支出占中央人均预算内财政支出之比指标来刻度地级市政府的分权状况。

因为财政分权其核心之处是确定主要税种的属性及分成比例，省级政府与地级市政府之间的财政体制对地级市财政分权状况的影响不大。

对地方政府官员政绩考核的衡量指标。

本文中地方政府官员政绩考核指标利用各地级市的人均国内生产总值（ＡＧＤＰ）、地方人均一般预算收入（ＡＶＥ）、城市居民人均可支配收入增收率（ＡＣＥ）三个指标来代替。