准入制度代替户籍制度

以“准入制度”代替户籍制度——农民工身份转变的新探索摘要：随着农民大量涌入城市，充分暴露了农民工进行职业和身份转化的制度性约束和身份性困境。

如果改革进一步深入，这样的困境和约束将对我国的城镇化进程形成重要的制度性困境和现实性障碍。

本文提出农民工身份转变的新探索：以“准入制度”代替户籍制度，并论述了实施准入制度代替户籍制度的具体问题和现实意义。

关键词：农民工；城镇化；转变；准入制度；户籍制度一、问题的提出农村富余劳动力向非农产业和城镇转移是工业化和城市化的必然趋势。

①然而，在农民转变为工人、市民的过程中，我国却出现了任何现代化国家在城市化过程中都未出现的“农民工”这一特殊的身份群体。

从理论上讲，农民工是率先从农民中分化出来、与农村土地保持有一定的经济联系、从事非农业生产和经营、以工资收入为主要生活来源、并且有非城镇居民身份的非农业化从业人员。

②所以从角色上看他们已经通过职业的非农业化完成了从农民到工人的转变，但是在身份上农民工却是在农村仍然有自己的生产资料——土地，并与农村保持着紧密联系的农民。

农民工这一特殊身份群体充分暴露了农民进行职业和身份转化的制度性约束和身份性困境，随着改革进一步的深入，这样的困境和约束将对我国的城镇化进程形成重要的制度性困境和现实性障碍。

从根本上说，我国目前仍然处于一个社会转型期，既由一个计划经济体制国家转变为一个市场经济体制的国家，从一个传统的农业社会转变为一个工业化、后工业化的社会。

根据先进国家的转变历史来看，这个阶段将会是一段持续相当长的历史时期，在这个过程中农村人口将会持续的向城市转移，而且已经进入城市的农民也需要同城市市民实质性融合，不能停留在“准市民”阶段，需要通过从农民到市民的转化过程，进入真正的市民阶层。

所以说，如果我国现阶段的农民工——“准市民”长期不能融入城市社会，长期游离于城市和市民之外。

那么中国的城镇化进程必然会受到阻碍，“工业社会，农业国家”的不平衡社会结构形态将无法扭转。

因此我们认为：“实现农民工身份转变的制度化和规范化具有战略重要性和现实紧迫性”。

二、问题的解决针对农民工身份转变问题理论界近年来也有所触及，学者一般认为：农民工进程并转化为市民的主要障碍在于城市管理体制尤其是户籍管理体制的制约，这种管理体制造成了“一国两策”和城乡二元经济格局，使得农村剩余劳动力向城市大量转移，这种“井喷”式涌入加上碰到我国下岗职工剧增，这直接导致了农民工和城市原有劳动力之间的就业冲突，农民工和城市市民之间有一种敌对的情绪存在，这种对抗不但阻碍农民工身份转变的进程，而且在特定条件下很可能会被激化，威胁社会的稳定。

基于这种原因的分析学者们提出的观点一般都集中户口、户籍改革的层面上，比较有代表性的观点有：“将户口审批制度改为迁徙登记制度，实现迁徙自由、住居自由，这样才能够使农民工获得一定身份，享受一定待遇，解决一定问题”；还有学者认为：“实现农民工的身份转变需要一个过程，为此为农民工的国民待遇制定了一个‘路线图’，强调从教育、农民工的权益保护、社会保障等几个方面逐渐转变农民工的身份转变”③；胡鞍钢教授提出“以户口置换土地”的设想：如果农民工愿意留在城镇工作住居，鼓励他们于农村土地断绝联系，同时给他们城镇户口，让他们享受城镇市民同等待遇和权益。

④通过这些观点的陈述，农民工身份的转变和农民工城镇化的问题似乎就集中到了户籍制度上了，也就是说通过户籍制度的改革农民工身份转变就能成功，然而事实真的如此吗？实际上，农民工的作为从农村到城市打工的农民，从称谓上可以看出是界于农民和工人（市民）之间的一个社会群体，虽然他们在城市工作几年，甚至几十年，把整个青春都献给了城市的建设，他们在价值观念、生活方式上都与市民很接近，但是他们被政府制度和社会界定为农民，从而造成了农民工身份转变与角色转换的分离。

制度安排的惯性使得改变工作场所和职业内容的农民仍然游离与城市和市民之外，从而造就了现时代中国“农民工”这一特殊身份的群体。

针对农民工身份转变和农民工城镇化进程中的制度性障碍成因，结合中国的现实国情，笔者提出：现时代的中国农民工的身份转变问题应该被提上议事日程，政府和社会应该为农民工的身份转变提供一个制度空间和现实可行的环境，但是在这个过程中我们应该防止一刀切，集体性转变。

而是应该先在一些农民工相对集中的东南沿海城市试点“以准入制度代替户籍制度”，然后逐步推行，渐进展开。

从而消除农民工身份转变过程中的制度性障碍和政策困境，推进我国的城镇化进程。

三、实施过程中应该注意的问题随着国家对于户籍制度改革的进一步深入，户籍制度的本来功能：证明身份，满足社会管理需要的功能将凸现，同时将逐渐剥离依托在户籍制度上的其他功能，具体来说政府应该改变过去一刀切式的通过户籍制度关闭城门的简单做法，转而根据经济社会发展的实际水平和现实需要，特别是要根据各个城市自身的产业、经济发展特点、农民工特点制定农民工转化为市民的不同准入方式和标准为城镇化建设和农民工身份转变着找到合适的路径，在具体实施以“准入制”代替“户籍制度”政策的过程中，我们必须注意以下问题：1、努力打破“户籍制度”这种单一的准入方式，应该根据城镇化的内在规律和农民工的自身特点制定适合的准入标准。

这些标准要体现不同的方面，确定的标准要真正做到既有利于城镇化的良性推进，又有利于农民工的自身发展。

在制定具体标准的过程中，要提前进行充分论证考察，在此基础上标准可以包括：农民工的文凭层次、是否拥有一定的农民工职业资格证书和培训合格证书、是否拥有一个相对稳定的职业工作。

这些标准一旦确定下来，就应该以制度的形式固定下来，同时政府不但要积极制定这些标准和政策，还要在这些标准和政策的具体执行过程中扮演积极角色，引导企业、农民工、城市市民一起努力创造出一个相对比较宽松的制度空间和社会氛围，使得农民工能够以这些具体标准作为自己活动和生活的方向。

这样这些标准能够真正的在农民工自身发展和城镇化过程中扮演积极角色。

2、在以准入制代替户籍制过程中，必须防止“一刀切”，应该逐步试点，渐进推行。

我们既要改变农民工这些准市民与城市市民游离现象导致城镇化进程速度和质量的局面，也要警惕在一些拉丁美国家出现的过渡城市化引发的“城市病”问题。

根据先进国家城市化进程来看，城镇化是一个渐进而漫长的过程，农民工要彻底完成城镇化，也需要不断的创造条件。

这些条件只能是根据各个城市发展的现实和农民工特点渐进安排、渐次满足。

所以在农民工身份转变过程中我们也必须防止“一刀切”，应该采取逐步试点、渐进推行。

特别应该杜绝简单的一道行政命令解决所有问题这样的计划经济体制下的处理问题、解决问题的思路。

我们政府部门应该根据经济社会发展水平，从实际出发制定农民工进城的不同准入方式和准入标准，分步协调、逐步推进，渐进的打破原有的制度障碍，促成制度本身的改革，逐步的使得部分具备条件的农民工转变为城市市民，从而推进城镇化进程。

3、城市政府应该为这些新市民提供有效的制度管理和制度保障。

从而有效推动符合准入标准的农民工转换为真正市民、真正融入城市过程中，这种管理不仅是社会治安意义的管理，而应该具有全方位的为市民服务的职能。

城市政府和城市社会应该积极开展宣传活动，采取多种多样的方式，充分利用社会舆论力量帮助这些“新市民”克服自卑心理、走出误区、摆正位置；进一步提高“新市民”的文化水平，打破传统习俗束缚，培养他们市场经济思维活动模式，进一步提高其素质；改革不合理的就业、福利、教育等社会保障制度，使得“新市民”拥有同原有城市市民同等的工作机会和社会保障待遇。

真正做到新市民和原有市民在制度起点和社会认同上处于一个对等的水平线，这样才能够消除新市民与城市原市民之间的诸多隔阂，从而实现他们之间心灵的交流与沟通，他们的交流才能够稳定；也只有这样，农民工才能真正的从“准市民”转变为“新市民”。

农民才能真正走进城市、融入城市，实现农民工的城镇化，推动我国的城镇化进程。

现在，改革正朝着“准入制”代替户籍制度这个方向前进。

广东省已经宣布：将以准入条件取代进城人口控制指标，取消农业人口和非农业人口的的户口区别，统一称为居民户口。

经过改革，户口对劳动力的自由流动的束缚将逐步弱化，甚至消失，不仅如此，城乡一体化的制度变革正在由沿海到内地进行逐步试点，湖北省也在襄樊市进行试点。

我们的任务就是要进一步剥离户籍制度与就业、教育、住房、社会保障等制度的相关性，恢复户籍制度的本来功能——确定个人身份，不能把个人身份固定化，真正实现公民的迁徙自由和居住自由；逐步取消因户口差异而享受在就业、教育、住房、社会保障等各项公共服务的优先权；实行“准入制”，只要具备相应条件的、符合相应的标准就可以享受相应的待遇；同时我们要不断的提高我国经济和社会发展水平，加快城镇化的需要和农民工城镇化的承受能力，对农民工转变为市民准入标准和方式进行研究、制定，提高农民工的城镇化能力的同时要逐步降低农民工身份转变的制度门槛；从实际出发建立与我国经济社会发展水平和农民城镇化能力相适应的制度体系并从制度上保障我国农民身份的转变和城镇化的健康有序进行。

四、以“准入制度”代替户籍制度的意义经过20多年的改革开放，我国已经陆续建立健全了与市场经济相适应的就业、教育、社会保障、住房等制度。

我们通过以与这些制度相适应的“准入制度”代替户籍制度，引导农民工身份的转变，具有多方面的积极意义：1、有利于激励农民工积极朝着这些标准标准努力，提高农民工素质，从而为农民工更好的实现身份转变、融入城市市民生活提供保障。

准入制度并不是完全的否定传统的户籍制度，而是在剥离户籍制度其他功能、还原互济制度证明身份的本来功能的基础上，根据各个城市发展的特点和农民工特点制定全面的、更有利于城镇化的“准入标准”体系，改变过去户籍制度的“单一标准”，从而实现以“个体排他”代替“集体排他”⑤。

这种制度安排实际上是一种以“个体排他”和“激励机制”为基础的渐进放开的过程，改变了户籍制度作为对人们身份的唯一依据的传统做法和思维模式。

相反，农民工可以通过自身的不断努力，来逐一改变自身的文化素质、职业状况和经济状况，并以这些准入标准作为奋斗的目标和动力。

有了“市民”和“城市市民待遇”这样的盼头，可以激励农民工朝着这些标准努力，使农民工不断丰富自己的知识，提高自己的素质。

这从另一个方面对我们国家的国民素质的整体提高将是一个推动。

2、有利于我国城镇化的良性健康推进。

“随着农民大量涌入城市，农民作为工相对灵活的就业群体，在我国城镇化人口中的比重迅速上升。

农民工与原有城镇居民在城镇体系中共生很可能不是一种暂时、偶然的社会现象，并且在一个相对长的时间内共存”⑥，所以对于农民工的身份定位，转变应该有一个合理的制度安排。