市县乡级规划土地利用分区

市县乡级规划土地利用分区摘要：国土资源部51号文对新一轮市县乡级土地利用总体规划编制提出了具体意见，明确要求通过3条界线和4类分区实现对土地利用空间管制的目标。

本文以51号文最新要求为依据，结合国发[2007]21号关于主体功能区规划的意见以及国土资源部2008年新“三定”方案中关于编制并组织实施国土规划的相关精神，以新一轮土地利用总体规划编制为核心，通过讨论土地分区相关理论，理清国土空间分区之间的关系，分析各类分区街接应用的方法和措施，并依此在市县乡这一空间尺度内，对新一轮规划编制与实施中借助土地空间分区实现空间布局引导和结构指标控制的分区目的、强化土地用途管制制度提出了初步建议。

关键词：市县乡级土地利用总体规划土地利用分区用途管制一、引言当前，国土资源管理工作矛盾突出、压力增大，发展的阶段性特征和特殊的资源国情，决定了国土资源部门要将解决保障发展和保护资源这一“两难”问题放在首位。

而土地利用总体规划在贯彻切实保护耕地、强化用途管制的国策上发挥着龙头作用，因此，为了强化国土资源政策参与宏观调控的显著作用，缓解我国长期形成的结构性矛盾，转变粗放增长力一式，降低经济增长的资源环境代价，提高国土资源对经济社会发展的保障能力，进而构建保障和促进科学发展新机制，土地利用总体规划无疑成为重要的前置环节。

随着51号文关于市县乡级新一轮土地利用总体规划修编意见的下发，其中关于空间分区管制的内容对土地利用空间规划与利用管理提出了有别于以往的要求，特别是结合2007年至今中央关于“加强国土规划”的要求，针对国土规划是高层次、综合性、战略性空间规划的定位，本文立足于51号文及土地利用总体规划编制与实施，从土地空间分区理论出发，分析讨论各类用地及空间分区，理顺它们与土地利用总体规划及土地利用分区间的关系，为落实土地用途管制和土地宏观调控制度，编制和实施土地利用总体规划奠定基础，并为以后开展国土规划、理顺空间调控关系提供一定的借鉴。

二、土地利用分区理论与应用土地利用分区以土地利用地域分异规律为理论基础，是土地利用规划的关键内容，也是实行土地用途管制的重要手段，对科学制定土地利用方向、合理确定土地利用结构、提高土地利用集约化程度、促进区域协调发展具有重要意义。

我国从20世纪60年代即开展了土地利用分区研究，并于1987年开始土地管理工作中土地利用分区实践探索，随后土地利用分区研究成为土地利用规划的重点。

同时，国内各部门与专家学者对土地利用空间分区形成了不同的认识，如土地利用地域分区和用途分区的确定，在国民经济与社会发展规划中提出主体功能区概念，在城市规划中提出中心城区等概念，交通、水利、旅游、环保等部门也都对空间分区有所涉及，具体到空间分区，主要是结合35技术，采用叠置法、聚类分析法、判别法、人工神经网络法等方法进行。

综上，根据相关研究成果，土地利用分区是一个综合的地域概念，即在一定地区内，根据不同区域发展战略、现状和潜力、资源环境承载力和土地利用适宜性，将区域划分为若干地域，并针对不同地域提出土地利用调控指标和措施，实行差别化管理。

因此，土地利用分区具有综合性、层次性和实用性的特点。

1.土地地域分区土地利用地域分区一般出现在大尺度空间中，是按照自然、社会、经济状况及土地利用状况及管理方针的一致性所划分的区域，以“个性”识别为其基本功能。

当前，土地地域分区主要有土地利用综合分区和主体功能区两种主要类型，其中综合分区中同一区域不能在空间上继续分布，一般以地理差异命名区域，同一尺度上地域分区类型较少，该分区主要出现在省级以上土地利用总体规划中，如《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》中明确将我国分为西部地区（西北区、西南区、青藏区）、东北地区、中部地区（晋豫区、湘鄂皖赣区）、东部地区（京津冀鲁区、苏浙沪区、闽粤琼区）等9个土地利用区，明确了各区域土地利用管理的重点，指导各区域土地利用调控。

国发[2007]21号文则对主体功能区规划提出了具体意见，即根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，并明确全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是各种空间开发布局的基本依据。

2.土地用途分区土地用途分区主要是作为土地利用总体规划的一项规划内容而存在，是在土地用途管制制度下派生出的分区，将区域土地资源根据用途管制需要、经济社会发展客观要求和管理目标，划分出不同空间区域，并制定各区域土地用途管制规则，通过用途变更许可制度，实现对土地用途的管制。

从分区类型来看，土地用途分区不同于地域分区，其以“共性”识别为基本功能，主要在中小尺度空间内直接实现不同类型区之间差异的识别，同类区域可在空间上重复出现，区域命名以主导用途的差异命名。

当前，我国的土地用途分区主要应用于县、乡级土地利用总体规划，一般分为基本农田保护区、耕地开垦区、一般耕地区、林业用地区、牧业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、独立工矿用地区、风景旅游用地区、自然和人文景观保护区以及其他用地区等。

3.空间管制分区我国土地利用总体规划按行政区域划分为全国、省、市（地）、县（市）和乡（镇）五级，其中地（市）级以上规划属政策弓l导性规划，县（市）级和乡（镇）规划属于布局实施性规划。

因而，对这两个层次规划来讲，土地分区是规划的主要内容，是实施规划的重要手段，体现了政府对土地利用管制作用，同时也决定r土地利用分区具有层次性，不同空间尺度上的分区目标、内容、方法等均有所差别。

本文以51号文为依据，在市县乡级空间尺度上对新一轮规划中的土地管制分区加以讨论。

51号文中对土地利用分区的要求主要体现于分用途的空间布局与管制论述，在对各类用地空间布局提出总要求后，分别针对基本农田和建设用地讨论了各自空间调整和布局要求：基本农田调整与布局方面仍将严格执行相关保护政策，划定基本农田保护区，但更突出了基本农田保护质量和补充两方面，提出了划定基本农田集中区和基本农田整备区，体现了规划对未来耕地保护．作的谋划作用；建设用地布局与管制则提出“二界”、“四区”的概念，即通过划定城乡建设用地规模边界、扩展边界和禁止建设边界，形成允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区。

根据51号文对建设用地边界与区域的划定要求，研究认为建设用地空间管制分区划定要点如下：①中心城区划入规模边界以内，作为允许建设区；②村镇集中区划人扩展边界，作为允许建设区或者有条件建设区；③各级重点开发园区划入规模边界，作为允许建设区；④城市规划划定的城区范围线可作为扩展边界确定，作为有条件建设区；⑤结合区域土地开发适宜性评价，合理划定禁止建设区，并严格执行；⑥部分风景名胜区和旅游景点，应划定为限制建设区，保证科学开发利用；⑦规划城乡建设用地增减挂钩，重点开展拆迁复垦的现状建设用地划定为限制建设区。

同时，管制分区主要发挥空间引导作用，亦为规划实施提供了弹性空间，即各类分区间布局形态可依程序调整，但用地规模不得扩大。

4.空间分区衔接应用空间分区的目的是为了更好地编制规划，统筹区域各类开发建设，因此，空间分区衔接很大程度上是各类空间规划间的衔接应用。

当前我国空间规划及彼此之间的关系参见图1，可见土地管制分区与主体功能区有所交叉，同时土地用途分区和管制分区还受到城乡规划、专项规划等对空间开发谋划的影响。

首先，在空间管制分区与主体功能区之间，禁止开发区范围应该基本相同，当然由于二者划分尺度不同可能有所差别；优化开发区和重点开发区则应划入规模边界以内，作为允许建设区确定，但同样由于尺度差异，主体功能区一般在省级以上范围划定，从而缺少对各地实际情况的弹性考虑，而空间管制分区则是对市县乡土地利用布局与规模指标的整体规划，故在建设用地指标限制下分为规模和扩展边界，从而形成了允许和有条件建设区的主体，以便于动态、弹性、有序地引导和控制区域土地利用，不断优化城乡用地结构与布局。

其次，空间管制分区、土地用途分区与土地专项规划之间是指导性关系，一般情况下土地专项规划需在管制分区与用途分区范围内进行具体设计。

第三，城乡规划与空间管制分区、用途分区由于分属不同职能部门管理，需要在多部门间协调，其中城市中心城区发展方向、范围以及村镇建设等都是土地分区的重要依据，但土地分区还需考虑用地规模指标，故土地分区在整体上需与城乡规划相统一，但规模范围相对较小，体现了保护土地资源、强化用途管制的特点。

最后，其他专项规划是空间管制分区、土地用途分区的重要参考，特别是涉及交通、水利、能源、绿地等重大基础设施和生态建设项目布局与走向的内容，是土地利用分区关注的重点，亦是统筹区域土地利用、协调生态建设的关键。

三、规划中的土地利用分区管理措施与建议土地利用分区的直接目的是强化用途管制、加强空间引导，根本目标则是统筹区域土地利用，优化城乡用地结构与布局，发挥土地资源、资产和资本“三位”一体功能，突出土地参与宏观调控的地位，在此从市县乡空间尺度与土地利用总体规划修编及实施的角度出发，分别从空间布局引导和规模指标控制两方面讨论土地利用分区管理的内容和技术方一法。

1.空间布局引导引导土地利用合理布局是土地利用分区的基础性作用，51号文明确要求市县乡级土地利用总体规划需要划定土地利用管制分区，故新一轮土地利用总体规划将在结合土地利用分区基础上，与主体功能区、城乡规划、土地适宜性分区等相衔接，开展规划编制和实施工作。

首先，在规划编制过程中需科学划定土地利用空间管制与用途分区，特别是在规模指标与土地供给有限背景下，科学的土地利用分区及用地布局是发挥指标效用、保障地方发展的重要途径，也是分区管理土地利用的前提与基础，具体包括以下方面：①做好土地利用现状分类与规划分类的双向转换衔接工作，既要为编制规划、划定分区奠定数据基础，又要为未来规划实施提供可靠逆转换依据；②市级规划通过划定城镇发展区、基本农田集中区、一般农业发展区等土地利用功能区来表达土地利用空间发展政策，在中心城区采用管制分区和划定边界相结合的方法实施用途管制；③县级规划通过划定基本农田保护区、一般农地区、林业用地区、城镇村建设用地区、独立建设用地区等用途区实施用途管制，同时与建设用地空间管制边界、分区相协调，落实弹性规划与空间管制的双重要求；④乡（镇）级规划主要是落实上级规划用途管制的相关内容，通过划定土地用途区，与土地利用结构和布局调整方案相协调，满足主要规划目标、土地利用调控指标的要求；⑤注意土地利用分区与相关空间规划的空间协调度分析，将土地利用分区图与主体功能区划、土地适宜性分区、城市规划分区、城镇体系规划、村镇规划、生态环境功能区等叠合分析，评价土地利用分区的环境协调性；⑥土地利用管制分区应尽量按照城市发展方式划定，合理划定规模与扩展边界，明确管制分区；⑦交通、水利设施等线性工程难以通过界线和分区实现用途管制，但可通过项目列表与地图标示等方式加以布局控制；⑧风景名胜区、自然保护区、森林公园等需要划入禁止建设区的复区用地，需要在明确核心保护区的基础上科学谨慎地划定相关土地分区，避免后期土地利用与保护产生冲突和矛盾。