刍议土地整理与土地生态保护

问题提出
土地是我们人类赖以生存的最基本 的生产和生活资料， 随着世界经济的发 展和城市化进程的加剧， 耕地这一重要 的生产资料正受到了人类不断的蚕食， 在迅速的减少， 耕地保护已经成为了一 个全球性的课题。 从数量上分析， 我国 耕 地 的 总 面 积 为 １．３亿 ｈｍ２ （１９．５１亿 亩）， 人均耕地仅０．０７７ ｈｍ２， 还不及世 界平均水平的１／３。 全国２３００多个县 中， 已经有６６６个县区人均耕地低于联 合国粮农组织确定的０．０５ ｈｍ２警戒线， 其中４６３个县不足０．０３ ｈｍ２ 。 从质量上 看， 我国的耕地总体质量水平低， 大量 的耕地属于中低产田， 优质高产田只占 据了少数， 其中有灌溉设施和水源保证 的耕地只占耕地总面积的３９．８％。 从发 展的角度分析， 我国现在正处于工业化 发展的中期阶段， 城市的发展需要大量
态保护方面要广泛争取环保、 农业、 林 业和水利等相关部门的意见， 争取在规 划制定的时候能够做到经济效益、 社会 效益和生态效益的统一， 使土地利用能 够做到可持续性发展。 第三， 在我国当前社会经济条件下， 在政府资金有限、 国家投入机制尚未完 善的情况下， 可以有计划地将土地整理 推向市场，吸引企业参加土地整理，推动 土地整理产业化的发展。 比如沈阳的银 基发展股份有限公司的 “浑北土地整理 项目” 正是经过国土资源部的批准，采 取 “政府立项，企业运作” 的模式，利 用上市公司的优势， 通过增发新股筹措 资金１１．１亿元投入到土地整理项目中。 当然， 土地整理产业化发展的模式除了 上面所提到的 “政府立项， 企业运作” 以 外还有很多种， “按市场机制运作 比如 的模式” “行政指导与市场运作相结合 、 的模式” 等等。 我们可以根据实际情况 合理地选择具体操作的模式为土地整理 筹措资金。 第四， 当前对土地生态系统的定量 评价模型的研究并不多， 因此政府应当 与有关的科研机构和高等院校合作， 充 分利用科研机构和高等院校的科研力 量， 对土地生态系统的定量评价体系进 行研究， 建立科学的土地生态系统定量 评价模型， 制定相应的土地生态系统评 价规程， 使之上升为行业标准， 在土地 整理的项目立项以及竣工验收时分别进 行土地生态系统的评价， 以判断土地整 理项目是否对达到了保护土地生态系统 的要求。 比如， 联邦德国在１９５３年以法 律的形式颁布了 《土地整理法》１９７６年 ， 对此法进行了修订和重新颁布， １９９０年 又颁布了 《环境相容性评估法》将土地 ， 整理要兼顾生态环境、 自然保护和景观
由此可见， 耕地保护已经成为我国的一 项重要任务。 因此， 实行耕地总量动态 平衡制度与我国三大基本国策之一的 “十分珍惜、 合理利用土地和切实保护 耕地” 一并被写入了我国的 《土地管理 法》土地整理这一技术手段正逐渐成 。 为保障耕地总量动态平衡这一战略目标 的实现以及保障我国粮食安全的重要技 术手段之一。 土地整理在传统意义上讲或者在一 般的意义上是指： 在一定的区域内， 按 照土地利用规划或城市规划确定的目标 和用途， 采取行政、 经济、 法律和工程 技术手段， 对土地利用状况进行调整改 造、 综合整治， 提高土地利用率和产出 率， 改善生产、 生活条件和生态环境的 过程。 而现代意义上的土地整理是指景 观生态型的土地整理， 即在上述传统土 地整理内涵的基础上还要达到保证土地 的可持续发展、 保证生物的多样性以及
生态平衡的目标。 从目前的情况来看， “黑风暴”弥漫的风沙遮天蔽日， ， 受 我国各地开展的农地整理能够有效地增 到不同程度风蚀的土地到处可见， 土地 加耕地面积， 改善农业生产条件， 调整 农业生产结构， 提高耕地质量， 降低生 产成本和提高农民收入， 但在土地整理 资源遭到了严重的破坏。 据统计，黑 “ 风暴” 及美国本土２７个州， 一百多万 英亩的农田上的２到１２英寸的肥沃表土 全部丧失， 成为沙漠。 当年的冬小麦减
刍议土地整理与 土地生态保护
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董利民① 伍黎芝② 王雅鹏① 华中农业大学经贸土管学院① 国地土地整理规划设计研究院② 摘 要 ：土地整理是我国实现耕地总 量动态平衡的一项重要的技术手段， 本 文就目前在土地整理工作中我们只重视 土地整理的经济效益和社会效益而往往 忽视土地整理的生态效益这一实际问题 作了分析， 并就此问题从制度上和技术 上试探性地提出了一些解决方案。 占用城市周围的优质耕地， 而要保证我 国的粮食安全， 到２０１０年全国的耕地保 有量不能低于１．２８亿ｈｍ （１９．２亿亩） 。
＊ 本文为 ＵＮＤＰ 项目“中国国土资源可持续利用”之子课题 “土地整理融资机制研究”阶段性成果。
产５．１亿吨。 事后， 美国的研究部门在
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专家论坛 Ｅ ｘ Ｐ Ｅ Ｒ Ｔ Ｓ Ｆ Ｏ Ｒ Ｕ Ｍ
有关地区设置了上百个观测站， 通过 调查研究， 发现了 “黑风暴” 是由于在 土地的开发中改变了土地生态系统的 结构和功能， 使生态平衡遭到破坏所 诱发的。 事实告诉我们： 如果不遵循自然规 律， 对土地进行盲目的开发和整理， 在 若干年以后， 我们可能为了今天的这种 忽视土地生态保护的土地整理和开发行 为付出更大的代价。 如果通过土地整 理， 我们不但增加了耕地面积并且改善 了区域的生态环境， 那么将可以全面地 提高农地的质量、 增加产出率并保证我 国农业的可持续性发展。 因此， 在土地 整理和开发的过程中对工程可能造成的 对于生态环境方面的影响的分析这一问 题就显得非常重要。 在开展土地整理项 目的过程中， 我们都要进行项目效益的 评价， 而严格地按照国土资源部的 《土 地开发整理规划编制规程》 《土地开发 、 整理项目规划设计规范》 《土地开 以及 发整理项目验收规程》 这三个行业标准 的内容分析， 项目的效益应该是包括了 经济效益、 社会效益和生态效益。 但在 实际的工作中， 我们往往非常重视项目 的经济效益和社会效益， 而忽视对项目 的生态效益进行评价。 当然， 造成这一 现象的原因是多方面的， 也是相当复杂 的， 大致分析有以下的几点原因。 工程需要大量的资金并且都以政府投资 为主， 在土地整理的工程中加强生态保 护的要求必定要追加大量的投资， 所以 现阶段在土地整理资金的供给上存在一 定的困难。 第三， 从学科发展的角度分析， 我 们国家对于保护生态环境这一学科的研 究时间相对而言比较短， 土地整理又是 一个新的课题， 而将土地整理与保护生 态环境结合进行研究的课题就更少了， 特别是缺少对土地生态系统进行定量评 价模型的研究。 假如对土地生态系统没 有一个科学的定量评价系统， 在实际的 工作中我们也较难定量地评判项目在生 态方面的效益， 只能粗略地作定性评 价， 缺乏科学性。 第四， 从工程施工的技术方面看， 目 前在农村的土地整理过程中， 对路、 沟、 渠的改造往往使用混凝土作为施工的材 料， 影响了土地生态环境， 而生物生存环 境的破坏在一定程度上阻碍了农田物种 的扩散， 使嵌块体的栖息地未能连接， 造 成群体趋向不稳定， 导致生物多样性的 下降， 同时使种间多样性和种内异质性 降低， 系统的适应能力下降， 造成农业系 统过分依赖外部能源和人工控制。 最后， 从制度上看， 我国现行的法 律、 法规以及部门的规章和行业标准， 都没有要求在进行土地整理前后， 对项 目可能对当地的土地生态系统造成的影 响， 作科学的详细的环境影响因素的评 价。 土地整理作为保证我国耕地总量动 态平衡的技术手段已经在全国各地实 施， 并且也已经取得了相当大的成绩， 不但保证了耕地总量动态平衡这一政策 的落实， 同时也在提高耕地的质量、 改 善农业生产条件、 降低生产成本和提高 农民的收入、 调整农业生产结构等方面 起了重要作用。 就目前的情况看， 我国的 土地整理整体上还处于初级阶段， 大多 数地区的土地整理的目标仍主要是扩大 耕地数量， 补偿因非农建设占用的耕地， 还未全面进入主要以提高农业生态条件 和农地生产质量为主要目的的阶段。 并 且由于存在上述诸多实际问题， 在短期 内我国的土地整理也难以形成现代意义 上的土地整理， 但是， 现代意义上的土地 整理一定是我们将来土地整理工作发展
原因分析
首先， 从规划上看， 我们现阶段的 土地利用总体规划在制定的时候往往着 眼于提高土地的集约利用水平、 提高土 地的质量、 达到土地的适度规模经营、 改善生产条件以及提高农村现代化水平 等方面， 但对于土地整理的生态保护这 一要求考虑甚少， 也缺乏对土地整理规 划在生态保护方面的合理性的论证。 其次， 从投资方面考虑， 我国现在 正处于经济发展的重要阶段， 各方面的 建设都需要大量的资金， 而土地整理的
对策建议
针对上述存在的实际问题， 结合国 外的一些成功研究和实践成果， 我们提 出以下的一些构想： 首先， 就我国现阶段国民生态保护 意识薄弱的问题， 我们应当加强基础教 育， 在基础教育中培养国民的生态保护 意识。 同时我们也要加强科普宣传工 作， 只有全体国民的共同努力才能有效 地实现保护土地生态环境这一目标。 其次， 在土地利用总体规划制定的 过程中要有整体观念、 全局观念和系统 观念， 充分考虑到土地生态系统的内部 和外部的各种相互关系， 不能只简单地 考虑增加耕地面积， 而忽视土地生态系 统的各生态因子的改变对系统的不利影 响， 不能只考虑当前局部地区的土地资 源的充分利用， 而忽视因为生态平衡被 破坏对将来所造成的负面影响。 在土地 整理工作中不但要提高土地利用的经济
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ຫໍສະໝຸດ Baidu
对区域的生态环境的改善作用方面却没 有显著的体现。 据研究， 我国目前已有１５％～２０％ 的动植物种类濒临灭绝， 严峻的生态环 境危机已经逐步呈现在我们面前。 土地 生态系统是一个由土地、 自然环境、 技 术、 政策、 人等生态因子组合而成的有 机整体。 根据土地生态学的生态平衡理 论， 土地生态系统中的任何一种因子的 变化都会使自然界原有的土地生态平衡 被打破。 土地生态系统作为一个有机的 整体， 他自身具有一定的恢复功能， 但 这个功能是有他自身的限度的， 超过了 这个限度将不能恢复。 在国外一些发达的资本主义国家， 早期进行土地开发整理的时候， 也发生 过曾经因为片面地追求土地整理在改善 农林生产条件、 促进农业大规模发展方 面的作用， 而忽视对生态环境造成的负 面影响， 最后威胁了许多物种的生存。 美国从１９世纪的下半叶开始对西部的土 地进行大规模的开发。 从１９３４年５月１１ 日起， 美国发生了震惊世界的一连串的
３４ ECOLOGICAL ECONOMY
的方向， 我们要积极地引导土地整理逐 步向现代意义上的土地整理转变。
效益和社会效益， 而且要重视土地利用 的生态效益。 在制定土地利用总体规划 的过程中要遵循部门与公众参与的原 则， 积极吸收各有关部门参与， 广泛听 取各方面的意见。 在针对土地整理的生
保护这一要求以法律的形式予以确定。 需要进行土地整理的项目都要进行环境 相容性评估， 在项目计划方案的报告中 必须有一章内容专门解释计划方案对生 态环境的影响， 特别是对动物、 植物、 土 壤和景观的影响， 并且每个公民都有权 利对公布的计划材料从生态环境的角度 提出意见和建议。 第五， 在工程施工的技术方面我们 要做到尽量少使用混凝土。 混凝土沟渠 虽然能提高输水功能， 但也降低了沟渠 内生物对耕地内施用的化肥和农药的分 解和消化的功能， 使大量的化肥和农药 随着排水系统加速进入河道， 造成水源 污染。 并且混凝土的沟、 路阻碍了 渠、 农田物种的扩散， 降低了种间多样性和 种内异质性。 在渠道的周围规划种植各 种植物， 不但可以降低由于阳光的直接 照射所造成的水温差异， 人为地创造野 生动植物栖息的条件， 而且可以利用水 中微生物的分解和降解功能减少农田内 的农药和化肥直接排入渠道所造成的污 染。 在工程施工中减少机械化的填埋， 机械化的施工改变了土壤的物理性质， 容易造成土壤板结， 使土壤的团聚体变 差， 破坏表土的熟化层， 使有机质含量 减少， 易发生结构退化。 总而言之， 土地整理是一项关系到 国计民生的系统工程， 国内外土地整理 发展的历史告诉我们， 不遵循自然的规 律， 不充分地重视土地整理给生态环境 带来的影响， 会使我们的土地整理工作 走弯路。 应当认识到目前我们的土地整 理工作还停留在以增加耕地数量去补偿 因非农建设占用耕地这一传统意义的土 地整理上， 我们不能简单地只追求农业 的发展和耕地面积的增加， 而忽略保护 生物多样性和生态平衡的原则， 应当积 极地引导土地整理向现代意义的土地整 理发展， 即在土地整理的过程中要注重 生态保护， 这样才能从根本上改善农民 的生活环境， 提高耕地的质量， 最终使土 地的利用达到可持续发展的目标。