新《民办教育促进法》的理解与适用的话题讨论

———基于文本分析的视角2016 年11 月7 日，全国人大常委会通过并公布了《民办教育促进法》的修正案，意味着新《民办教育促进法》( 以下简称新《民促法》) 获得了合法性。

新法对旧法进行了若干修改，最重要的修改体现为两点，一是从法律上正式规定了民办学校实施分类管理，二是规定义务教育阶段禁设营利性学校。

新《民促法》将从2017 年9 月1 日起正式施行，但当中的许多问题还需要进一步厘清，以免适用中出现不当行为。

一民办学校党的建设问题新《民促法》第9 条对民办学校党的建设问题予以了关注，该条规定:“民办学校中的中国共产党基层组织，按照中国共产党章程的规定开展党的活动，加强党的建设。

”这是新法增加的一条规定。

无论是《教育法》( 2015 年12 月修正) ，还是旧的《民促法》，对于民办学校党的建设问题都没有进行规定。

那么，如下问题就值得我们思考:第一，新法为什么要规定民办学校中党的建设问题? 新法之所以规定民办学校中党的建设问题，主要出于两点考虑: 一是发挥党组织的政治核心作用，二是确保民办学校始终坚持社会主义办学方向。

第二，民办学校中党的作用问题。

民办学校党组织发挥的是政治核心作用，具体职责表现为: 宣传和执行党的路线方针政策、督促民办学校依法治教和规范管理、支持民办学校改革发展、全面加强民办学校党的思想组织作风和制度建设、领导民办学校思想政治工作和德育工作、领导民办学校群团组织工作、做好民办学校统一战线工作。

第三，党的建设和民办学校运作的协调问题。

新《民促法》增加了民办学校党的建设的相关规定，对民办学校的正常运作会不会产生阻碍作用?我们认为，党的建设和民办学校运作是相辅相成的，加强党的建设有利于民办学校的健康发展。

对于民办中小学和幼儿园而言，按照新法的规定，法定代表人由理事长、董事长或校长担任，因此，党组织主要发挥的是政治核心作用，校长负责学校的教育教学和行政管理工作。

党组织不会对学校发展起阻碍作用。

对于民办高校而言，按照《高等教育法》( 2015 年12 月修正) 第39 条第二款的规定: “民办高等学校的内部管理体制按照国家有关社会力量办学的规定确定”，主要是依照新《民促法》的规定确定。

新《民促法》规定了民办学校的董事会或理事会对学校发展的重大事项行使职权。

因此，民办高校党组织主要发挥的是政治核心作用，将有利于民办高校提高教育教学质量和实行规范管理，不会阻碍民办高校的发展。

第四，民办学校中如何加强党的建设? 一是健全组织、理顺关系。

要建立健全民办学校的党组织、明确和理顺民办学校党组织的隶属关系。

民办学校党组织原则上实行属地管理。

二是加强民办学校党组织自身建设。

要加强民办学校党组织领导班子建设，选好配强民办学校党组织负责人，加强民办学校党务干部队伍建设，加强民办学校党员教育管理，积极而慎重地做好民办学校的党员发展工作。

三是加强和改进民办学校学生思想政治教育工作。

要把社会主义核心价值观融入民办学校学生思想政治教育的全过程，努力拓展民办学校学生思想政治教育的有效途径。

四是努力建设和谐校园。

要建立健全维护民办学校安全稳定的工作机制、加强民办学校安全稳定的基础工作，严格落实维护民办学校安全稳定责任追究制。

五是各级党委要切实加强对民办学校党建工作的领导。

二民办学校分类管理问题( 一) 民办学校分类管理的合法性新《民促法》第19 条正式认可了民办学校分类管理的合法性。

该条第一款第一句规定: “民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。

”此前，2010 年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》以教育政策的形式提出了要积极探索营利性学校和非营利性学校分类管理，但该纲要只是教育政策，并没有上升到法律的高度。

《教育法》第26 条第四款虽然不再禁止举办营利性学校，但并没有明确规定民办学校的分类管理问题。

( 二) 营利性学校和非营利性学校的划分标准问题关于何谓营利性学校、营利性学校与非营利性学校的区别问题，学者们莫衷一是。

新《民促法》对这一问题进行了明确规定。

新《民促法》第19条第二款、第三款规定，营利性学校和非营利性学校的划分标准为民办学校的举办者是否能取得办学收益，以及办学结余的处理问题。

营利性学校的举办者可以取得办学收益，非营利性学校的举办者不得取得办学收益。

新法对营利性学校和非营利性学校划分标准的确定，对民办学校的健康发展具有重要意义。

第一，有利于激发办学者的积极性。

新法的规定避免了旧法“合理回报”的模糊性，切断了民办学校举办者的投机行为。

如果举办者取得了办学收益，那就可以认定为营利性学校，即使该学校最初选择设立为非营利性学校。

如果举办者不取得办学收益，那就是非营利性学校，即使有办学结余，也必须全部用于办学。

第二，有利于民办学校的政府规制。

对于营利性学校或非营利性学校，相关主管部门可以予以不同的规制。

这一规制可从准入、退出、价格、投资、服务质量和数量、学校安全、卫生等方面进行。

( 三) 民办学校收费问题新《民促法》第38 条规定了民办学校收费的相关事宜。

对于非营利性学校，由省级人民政府制定具体收费办法。

营利性学校的收费标准，实行市场调节，由学校自主决定。

但该法同时规定，民办学校收费的项目和标准要向社会公示，并接受有关主管部门的监督。

因此，对于非营利性学校，省级人民政府应当尽快制定具体收费办法，以便省内各地着手制定适合本地区情况的具体收费办法，并向社会公示。

收费办法可在综合考虑相关因素的前提下，从价格水平和价格结构两方面予以规制。

( 四) 民办学校扶持措施、税收优惠及用地优惠问题新《民促法》第46、47、51 条对民办学校的扶持政策、税收优惠政策和用地优惠政策做了规定。

1. 扶持措施。

按照新《民促法》第46 条的规定，对于民办学校( 包括营利性学校和非营利性学校) ，政府部门可以采取的扶持措施包括: 第一，购买服务。

即由政府部门委托民办学校为受教育者提供教育服务，所需教育费用由政府解决。

第二，助学贷款。

政府按照相关规定，为民办学校的贫困学生办理助学贷款，使他们能顺利完成学业。

第三，奖助学金。

民办学校与公办学校具有平等的法律地位。

民办学校学生享有与公办学校学生平等的获得奖学金和助学金的权利。

第四，转让闲置的国有资产。

国有资产闲置的情形很普通，如果任其闲置，将造成极大浪费。

因此，如能将闲置的国有资产转让给民办学校，对于民办学校的发展能起到很好的促进作用。

对于闲置的国有资产，包括建筑、教育教学设施设备等，县级以上各级人民政府可以采取廉价出租或转让的方式，租给或出售给民办学校，以资助民办学校的教育教学。

非营利性学校除了享受上述四项扶持措施之外，还能享受到如下三项扶持政策: 第一，政府补贴。

政府可以对符合条件的非营利性学校，给予一定的补贴。

第二，基金奖励。

政府可以设立奖励基金，对于办学效果好、教育教学质量优秀的非营利性学校，进行奖励。

第三，捐资激励。

政府可以采取一定措施，鼓励组织和个人对非营利性学校捐赠资产。

2. 税收优惠。

按照新《民促法》第47 条的规定，民办学校享受国家规定的税收优惠政策。

对本条可进行如下理解: 第一，营利性学校和非营利性学校都享受税收优惠政策; 第二，非营利性学校享受与公办学校同等的税收优惠政策，也就是说，非营利性学校享受的税收优惠政策幅度大于营利性学校。

需要探讨的是，民办学校能享受到国家规定的哪些税收优惠政策?第一，非营利性学校的税收优惠政策。

教育税收优惠的税种包括营业税、增值税、所得税、房产税、城镇土地使用税、印花税、耕地占用税和关税。

按照财政部和国家税务总局2004 年联合发布的《关于教育税收政策的通知》，对从事学历教育的非营利性学校提供教育劳务取得的收入，免征营业税; 对非营利性学校的房产、土地，免征房产税、城镇土地使用税; 对非营利性学校经批准征用的耕地，免征耕地占用税。

按照《企业所得税法》第26 条第四款的规定，非营利性学校的收入为免税收入。

按照《企业所得税法实施条例》第85 条的规定，非营利性学校的收入免税，但非营利性学校从事营利性活动取得的收入除外。

第二，营利性学校的税收优惠政策。

按照《企业所得税法》的规定，营利性学校需要缴纳企业所得税，税率为25%。

按照国务院《营业税暂行条例》第8 条的规定，营利性学校提供的教育劳务免征营业税。

3. 用地优惠。

第一，非营利性学校的用地优惠政策。

按照新《民促法》第51 条的规定，非营利性学校享受“划拨”的用地优惠政策。

新建非营利性学校和扩建非营利性学校，都享受划拨的用地优惠政策。

并且非营利性学校与公办学校同等对待。

按照《土地管理法》第54 条和《城市房地产管理法》第23 条的规定，经县级以上人民政府依法批准，某些土地使用权可以采取划拨方式。

所谓“土地使用权划拨”，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。

第二，营利性学校的用地优惠政策。

按照新《民促法》第51 条的规定，营利性学校享受“供给”的用地优惠政策。

新建营利性学校和扩建营利性学校，都享受供给的用地优惠政策。

按照《城市房地产管理法》和《土地管理法》的规定，营利性学校享有的用地优惠政策包括授权经营、转让和租赁方式。

以新《民促法》为依据，省级政府要制定民办学校的扶持和优惠政策。

要思考，对于非营利性学校和营利性学校，分别要采取哪些具体的扶持措施。

政府不能只扶持非营利性学校，而忽视营利性学校。

( 五) 民办学校剩余财产的处理问题新《民促法》第59 条第二款对民办学校终止时的剩余财产处理问题进行了规定。

第一，对于非营利性学校，在退还受教育者学费、杂费和其他费用，发放教职工的工资及缴纳社会保险费用，偿还其他债务之后，如果还有剩余财产，将继续用于其他非营利性学校办学。

也就是说，剩余财产不能分配给包括举办者在内的个人或组织。

第二，对于营利性学校，在清偿相关债务后，如果还有剩余财产，依照公司法的有关规定处理。

按照《公司法》第186 条第二款的规定，有限责任公司按照股东的出资比例分配，股份有限公司按照股东持有的股份比例分配。

也就是说，营利性学校的剩余财产应该分配给股东，前提是营利性学校的性质要予以确定。

如果营利性学校的性质是有限责任公司，则剩余财产按股东的出资比例分配; 如果营利性学校的性质是股份有限公司，则剩余财产按照股东的股份比例分配。

值得思考的是，营利性学校兼具教育机构和公司的双重身份，能否完全依照《公司法》的规定执行。

三义务教育阶段禁设营利性学校的问题关于义务教育阶段能否设立营利性学校，在《民办教育促进法》的修订过程中一直存在争议，即使是修订法案正式通过后也仍然存在争议。

有赞成者，也有反对者。

反对者以熊丙奇为代表，他主张“义务教育民办学校须坚持非营利性属性”，理由在于，如果允许义务教育阶段举办营利性学校，将会使义务教育完全商业化。