0293.小城镇城乡融合的发展道路——以盐城大丰市新丰镇城乡统筹规划为例

0293.小城镇城乡融合的发展道路——以盐城大丰市新丰镇城乡统筹规划为例张琳汪军能郭凯摘要：我国60多年的城镇化发展历程表明，从城乡分离到城乡统筹、再到城乡融合，是一个较长时期的演进过程和历史发展的必然趋势。

本文首先阐述了我国城乡融合的发展历程，分析了江苏省城乡融合的创新实践，进而对新丰镇城乡融合的发展在公共设施、产业布局、经济发展、生态环境、社会文明等方面提出了规划对策。

在此基础上，探讨了小城镇的发展要更大关注广大农民的利益共享权力，实行城镇化与新农村建设的一体化运行，生产要素向小城镇集聚和城市文明向农村扩散的双向过程，从而充分体现具有包容性的城乡融合。

关键词：城乡统筹城乡融合新丰镇一体化1、背景党的“十七大”提出“走中国特色城镇化道路”，既是对城镇化发展经验的高度概括和总结，也是对中国城镇化未来发展前景的重要规划和要求。

积极稳妥地推进城镇化，是全面建设小康社会，解决中国特有的“三农”问题，发展中国特色社会主义的重要途径和主要战略之一。

2009年国务院常务会议正式将江苏沿海发展列为国家战略，使江苏沿海发展站在了新的历史起点上，根据《江苏沿海地区发展规划》，江苏沿海地区发展的定位是立足沿海、依托长三角、服务中西部、面向东北亚、建设我国重要的综合交通枢纽，沿海新型的工业基地，重要的土地后备资源开发区，生态环境优美、人民生活富足的宜居区，成为我国东部地区重要的经济增长极和辐射带动能力强的新亚欧大陆桥东方桥头堡。

做为江苏沿海地区城市之一，沿海开发战略势必会对盐城市巩固发展成果、提升发展水平、实现跨越发展具有十分重要的意义。

2、城乡融合的含义和发展历程新中国60余年的城镇化发展历程表明，从城乡分离到城乡统筹，再到城乡的融合，是一个较长时期的演进过程和历史发展的必然趋势。

中国的城镇化进程既具有世界城镇化发展的普遍性，又具有反映本国具体国情的特征，中国已经开始走出了一条具有中国特色的城镇化道路。

2.1 城乡融合的概念所谓“城乡融合”，就是“将结合城市和乡村生活方式的优点而避免两者的偏颇和缺点”。

进一步看，城乡融合应当是城乡之间相互吸收生活方式之优点基础上的社会整体发展状况，即是社会整体各子系统之间优势互补、协调统一的存在状态和发展态势，也是社会整体协调发展的理想状态。

2.2 城乡融合的发展历程2.2.1 城乡分离发展阶段20世纪50年代初开始至改革开放前，我国为快速推进工业化进程，选择了赶超型发展战略和政府主导型发展模式，建立了全面控制经济生活的计划经济体制，国家利用行政指令调整国民收入的一、二次分配，千方百计加快工业化的资本积累，把有限资源优先向工业部门配置和整合。

为有效地实现这一目标，将城市和农村分割为缺少市场联系的两个单元，最终形成了以农村为工业化提供积累为内核的城乡关系。

这种城乡关系呈现出两个方面的显著特征：1、实行统购统销和城乡二元财税体制，从制度上保障了农业的剩余向城市和工业转移。

国家通过低价向农民征购农产品，获取工农产品价格“剪刀差”，为工业提供积累。

同时，农业税作为国家财政的重要来源，也为推进工业化提供资金支持。

2、实行二元户籍管理制度和二元就业政策，从制度上阻断了农村劳动力向城市和工业的转移。

在城市，国有企业和集体企业主要面向城市居民计划招工，在农村，实行统一经营、集体劳动，农村劳动力在农村内部不能跨区域转移，更不能在城乡之间自由流动。

上述城乡二元体制虽然有效地推进了国家工业化的高速发展，快速建立了较为完整的现代工业体系，但是由于工业过度剥夺农业，城市过度剥夺乡村，城乡之间又缺乏正常的市场联系，造成了工农业发展的严重失调和城乡发展的严重失衡，导致农村发展能力的萎缩和农民生活水平的整体下降，到头来削弱了工业和城镇化发展的后劲。

2.2.2 城乡统筹发展阶段改革开放至十七大召开前后，是市场经济取向下的城镇化快速发展时期。

农村联产承包责任制普遍推行，农民收入得以迅速增加，并且旧的“城市搞工业、农村搞农业”的二元分工格局被打破。

在东部沿海地区，乡镇工业率先崛起，以上缴管理费和部分企业利润的形式“以工补农”、“以工建农”，逐步改善了农业生产条件，提升了农业劳动生产率。

与此同时，农业劳动力得到解放，顺利地向二、三产业转移，城市对周边农村的带动作用日益显现。

总体而言，此时期由于农村市场化推动了农村工业化，又由农村工业化推动了农村城镇化，中国已经进入到“以工促农，以城带乡，工业反哺农业，城市反哺农村”的城乡统筹发展阶段。

当然，这一时期城乡二元结构仍明显存在，农村人口的生活质量、社会地位特别是享受公共服务的水平与城市居民仍有巨大反差。

2.2.3 城乡融合发展阶段十七大报告提出要建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。

城乡一体化发展，也就是城乡融合发展，它是建立在城乡统筹基础上的城乡关系的更高境界。

恩格斯早在1847年就提出了“城乡融合”的奋斗目标。

他在《共产主义原理》中说道：“通过消除旧的分工，进行生产教育、变换工种、共同享受大家创造出来的福利，以及通过城乡的融合，使全体成员的才能得到全面的发展”。

从马克思、恩格斯对城乡关系发展演变的趋势和规律、城乡对立的根源及弊端的分析可以看出，城乡对立是一个历史范畴，城乡融合才是未来社会的重要特征。

从城乡融合的实现来看，它是要在生产力水平较高的条件下，通过充分发挥政府的主导作用，充分利用市场高效配置资源的作用，充分调动全社会参与的积极性，以城带乡，以乡助城，互为接轨，相互渗透，实现城乡之间在经济、社会、文化、生态等诸方面的融合发展。

它是“体制统一、规划一体、资源共享、利益共得”的城乡新格局。

党的十七大以后，我国一些地区已经开始了这一进程。

3、江苏省城乡融合的创新实践江苏早在“十五”期间就将城市化列为“五大战略”之一，提出“在更高起点上推进城市化”，城镇化水平每年以超过１个百分点的速度递增。

在此发展态势下，省委、省政府因势利导，在2008年11月省委召开的十一届五次全会上适时提出了实现城乡经济社会发展一体化的新的战略思路，旨在打破城乡二元结构，改变城乡之间政治、经济、文化、社会发展的制度隔离。

同年9月，确定苏州市城乡一体化发展作为省级综合配套改革试点，要求苏州率先在城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业等方面取得突破，形成城乡一体化发展新格局。

目前苏州市在农民中大力推行换股、换保、换房的“三置换”，吸引了全市95.6%的农户参与，其中90%以上农户拥有股份，股金总额接近160亿元，2009年收益分红27.6亿元，基本实现“户户有资本、家家成股东、村村有物业、年年有分红”，为缩小城乡差距提供了坚实的经济基础。

在城乡空间融合方面，加快“三集中”步伐，33%的农户向社区集中、56%的承包耕地向规模经营集中、75%的工业企业向园区集中。

已经初步形成城乡融合发展的先行区。

在此期间，江苏密集出台、落实了一系列推动城乡一体化发展、进一步破除二元结构体制的政策措施，以苏州为示范，开始了推进城乡融合发展的创新实践。

4、新丰镇城乡融合的规划实践4.1 战略形势解读4.1.1 加强城乡统筹发展统筹城乡发展是科学发展观中五个统筹（统筹区域发展、统筹城乡发展、统筹经济社会发展、统筹人和自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放）中的一项内容。

党中央根据新世纪我国经济社会发展的时代特征和主要矛盾，致力于突破城乡二元结构，破解“三农”难题，全面建设小康社会所作出的重大战略决策。

加强城乡统筹发展，就是要求把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局之中进行通盘筹划，综合考虑，以城乡经济社会一体化发展为最终目标，统筹城乡物质文明、政治文明、精神文明和生态环境建设，统筹解决城市和农村经济社会发展中出现的各种问题，打破城乡界线，优化资源配置，把解决好“三农”问题放在优先位置，更多地关注农村，关心农民，支持农业，实现城乡共同繁荣。

城乡统筹发展，需要观念、机制和体制的诸多变革，是一个长期、艰巨而又复杂的系统工程。

4.1.2 推进城乡一体化进程我国在改革开放后，特别是在80年代末期，城乡一体化思想逐渐受到重视。

推进城乡一体化进程就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。

城乡一体化，是一项重大而深刻的社会变革。

不仅是思想观念的更新，也是政策措施的变化；不仅是发展思路和增长方式的转变，也是产业布局和利益关系的调整；不仅是体制和机制的创新，也是领导方式和工作方法的改进。

对于城乡一体化的根本应该废除原有的城乡二元体制制度。

改革户籍制度废除现行的人口流动管制。

推进城乡一体化进程的重要前提条件是，改变我国的二元户籍管理制度，为农村剩余劳动力向城镇转移创造条件。

农民向城镇转移主要靠市场的力量，但是也需要政府加强引导。

在工业化和城市化过程中，要特别保护失地农民的合法权益。

4.1.3 切实解决好三农问题所谓“三农”问题，就是指农业、农村、农民这三个问题。

研究三农问题目的是要解决农民增收、农业增长、农村稳定。

切实解决好“三农问题”，可以提高国民素质、促进经济发展，并关系到社会稳定、国家富强、民族复兴。

要切实解决好“三农问题”首先要转变观念，积极建立城市反哺农村、工业反哺农业的投入机制，并多倾听农民和民工的建议和心声；其次要注意以“三化”带“三农，”即以工业化带动农民收入提高，以城镇化带动农村劳动力转移，以农业产业化带动农业经济效益增长。

为推进农业产业化，要下大力气培育农业龙头企业，用市场牵龙头，龙头带基地，基地连农户，形成“企业＋基地＋农户”、“专业协会＋农户”等多种运行模式；再次要把统筹城乡的教育做为首要工程，城乡差别大、农民增收难的根子，集中体现在教育、医疗、养老上。

农村教育在全面建设小康社会中具有基础性、先导性、全局性作用，农村教育质量的高低，关系到农村各类人才培养和整个教育事业的发展，关系到农村经济社会的进步。

因此，抓好农村教育工作是解决“三农”问题的基础工程和希望工程。

4.2 城乡统筹规划功能定位4.2.1 沿海发展层面全球化背景下，区域成为参与全球竞争的主体，被看作是当今全球竞争体系中协调社会经济生活的一种最先进形式和竞争优势的主要来源。

在长三角激烈的竞争格局中，上海都市圈影响范围的持续扩大，沿海发展轴线方向的城镇迎来大量发展机遇。

盐城作为沿海开发的主要阵地，新丰镇是沿海开发的重要一份子，可以在大丰的沿海开发中扮演一定的角色。