《公共管理学》全套课件(144页国家级精品课程PPT)

来自公共政策学派的政策途径（The Policy Approach，简称为P-途径）； 来自商学院并受传统行政学影响的商业途径（The Business Approach，简 称为B-途径）
两种研究途径的区别：
对公共组织与私人组织之间关系的不同认识：类似还是不同 对研究焦点的不同认识 ：战略、组织，还是项目、绩效 对公共管理过程的不同认识 ：执行研究，还是组织设计、人事管理、预 算等传统主题
第三节 公共管理学的研究内容和研究方法
公共管理学是一门综合运用各种科学知识和方法来研究公共管理 组织和公共管理过程及其规律性的学科，其目的是促使公共管理组织 尤其是政府组织公平和有效配置公共资源，满足社会公共需求。 公共管理学的研究内容 公共管理学的研究途径 公共管理学的研究方法
一、公共管理学的研究内容
20世纪七八十年代，公共管理的P-途径和B-途径逐渐汇合，经济学在 其研究途径的融合中产生了重要的影响。
公共物品理论 公共选择理论 新制度经济学
三、公共管理学的研究方法
规范与实证相结合 理论与实践相结合
案例教学法的重要性
分析与综合相结合
矛盾分析法、系统分析法、定性定量分析法、因果分析法等。
法约尔：
将行政管理活动分为计划、组织、指挥、协调和控制五种，并称之为管理的五要 素。组织是法约尔行政管理五要素的核心内容之一。 提出了以职能分工、统一指挥和14项管理原则为核心的管理理论。
泰勒和法约尔所代表的科学管理理论也恰恰迎合了政治行政二分下行政管理 科学化和技术化的要求。
1926年，美国行政学家怀特出版了《行政学导论》一书，这是全美第一本行政学 教科书，这一著作使行政管理最终成为一个单独的研究领域，并标志着行政科学 的最终形成。 威罗毕和费富勒分别于1927年、1930年出版《公共行政管理》和《行政学》，运 用理论研究方法探讨行政现象，促成了行政学理论的系统化。 古立克在其《组织理论简论》中，以 POSDCORB这一缩合词形式所概括出的行政管 理七项职责（即计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算），仍然是现代公 共管理理论体系的重要内容。
农业社会的行政管理 ：政治统治、世卿世禄、‚权治‛管理、强制管理 工业社会的行政管理 ：分工明确、层级节制、法规完备、照章办事
行政管理向公共管理演进：国家管理理念的变化
从控制导向转向公共治理 以公民本位取代政府本位 由内部封闭走向外部开放 从追求效率转变为强调责任
第二节 公共管理学的形成和发展
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公共管理的含义和特征
“公共管理‛已成为一个学科概念 概念缺乏一致性和规范性
西方学者的分歧主要在于各自研究路径不同 国内学者的界定主要在其主体、客体、目标和手段等方面存在差异
综合定义：公共管理是指以政府为核心的公共部门以增进和公平分配 公共利益为目标，通过广泛运用行政、法律和经济等方法，配置和管 理社会公共资源的活动。
公共管理学研究以政府为核心的公共管理主体结构及功能 公共管理学研究如何运用公共资源提高公共物品和公共服务 公共管理学研究公共政策的制定、执行和监控等过程和环节 公共管理学研究各相关学科知识在公共管理实际上的综合运用
框架编排
二、公共管理学的研究途径
根据波兹曼的说法，现代公共管理学的研究有两种学术途径：
政策科学的切入，标志着行政学理论开始将政治和行政重新融合，这种融合 也标志着传统行政管理理论开始向现代公共管理理论转变。
五、公共管理的发展
沃尔多：1968年发起锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议，主题是寻求公共 管理今后的发展方向，通过回顾和总结公共管理学的发展历程，讨论 这个学科的重点应该放在何处以迎接未来的挑战。 20世纪90年代以来，许多学者围绕西方国家在70年代开始的所谓‚新 公共管理运动‛展开讨论，也涌现了一批对政府改革具有指导意义的 著作
第一节学习提要
公共管理主体的性质和构成 政府及其在公共管理中的地位 非政府公共组织与政府职能转移 公共管理主体的多元化
第一节 公共管理主体概述
牵引案例：台风引发广东慈善热潮，志愿者绕开政府直接捐赠
2006年7月下旬，台风“碧丽斯”肆虐粤北后，一场民间捐赠的热潮在 珠三角洲兴起。绕过政府，直接把物资发送到灾民手中，成为这次救助热 潮的最大特点。两江镇委书记罗新和对记者表示，相当数量的民间团体的 “非政府”车辆满载各种物资直接开进村庄，直接给村民分配的现象。而 在2002年的水灾中，此类行为只是零星可见。 为什么会出现这种现象？广州电视台新闻频道《新闻日日睇》主持人陈 扬认为，这体现了一种对公共权力信任的弱化。《南方都市报》发表社论 也认为，之所以出现此类现象，“既是因为相信，相信纯正而高尚的慈善 行为只能由民间承担；也是因为怀疑，即对政府的公正与公信力抱有高度 的不信任。”陈扬认为，这里对政府和公权的不信任包含两层含义，既是 对半官方的慈善组织的不信任，也是对受捐地方政府的不信任。 清华大学公共管理学院NGO研究所所长邓国胜对记者表示，此种情况反 映出来的政府公信力不够和下降的现象值得反思。
公共管理学是在行政学的基础上，融合了现代经济学、政 治学、政策科学、组织行为学和管理学的相关理论而形成和发 展起来的一门新兴学科。 行政学的确立 科学管理的推动 行为科学的影响 政策科学的切入 公共管理的发展
一、行政学的确立
伍德罗· 威尔逊：美国第28、29任总统
1887年，威尔逊发表了著名论文《行政学研究》，这篇论文的问世被认 为是行政学发端的标志，威尔逊本人也因此被认为是行政学的创始人。 威尔逊提出了行政学研究的必要性及其研究的目标和任务。通过对这些 基本问题的分析，威尔逊着重阐述了政治和行政相分离的思想。
戴维· 奥斯本（David Osborne）和特德· 盖布勒（Ted Gaebler）的《改革政 府：企业家精神如何改革着公共部门》 登哈特的《新公共服务：服务而不是掌舵》和弗里德里克森的《公共管 理的精神》等。
概括20世纪70年代以来的公共管理理论发展，主要集中在以下若干方 面：
注重对政府与社会、政府与市场关系的研究 关注社会现实问题和公民的实际需求 强调公共责任和公共伦理建设
第一节知识提要
公共管理的含义和特征 公共管理与私人管理的区别 公共管理与行政管理的区别
第一节 公共管理及其相关概念
牵引案例讨论：物业管理是公共管理还是私人管理？
《物业管理条例》第二条 指出：“所称物业管理，是指业主通过选聘物 业管理企业，由业主和物业管理企业按照物业服务合同约定，对房屋及 配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的 环境卫生和秩序的活动。”这些定义都表明了物业管理的主体、物业管 理内容，但没有阐明管理性质，即管理的宗旨、管理方式、产品性质等 。 中国物业管理体制改革沿革 政府多层次多头的 开发建设单位设臵 政府指导下的业主委员会的自主 直接计划管理 房屋管理 物业管理企业管理 企业管理 管理与委托物业管理公司管理
进一步讨论的问题：一个上海社区纠纷案例
浦东清水苑小区由“畅苑物业”管理，后者的“上级行政单位”，是该小区的原开发 商“金桥房产”。居民入住以后，业主代表根据《上海市居住物业管理条例》投票选 举产生了业主委员会，由7人组成。半年以后，委员会发现 “畅苑物业” 不能令人满 意：小区违章装修，约有200-300户装修时拆了承重墙，物业公司对此“眼开眼闭”， 因为这些装修公司和物业公司“有特殊关系”，造成了安全隐患；小区治安不合格， 一年多发生了12起入室盗窃案；小区绿化问题，有大片草坪树林遭虫害而死；多收费 问题，经计算物业公司每平方米多收了6元维修基金，总数达到100万元，拒绝还给业 主。另，小区的活动中心、路边商业用房、车库、物业公司用房等公共设施的控制和 赢利被物业公司掌握，但管理和维修费用却由居民负担；清水苑的维修基金(大约120 万元)按照条例应当列入业委会帐户由业委会管理，但物业公司没有照办。在双方谈判 没有效果的情况下，业委会内部产生意见分歧，但多数委员决定另聘物业公司，“引 进市场机制，谁能服务好，价格低，就选谁”。他们以两票弃权、四票通过选聘了“ 上房物业”。但有关方面认为选聘物业的条件还不成熟，表态应以团结为重。于是， 清苑物业拒绝移交物业管理权，上房物业也在“上级管理部门来电指示”后，来信婉 言谢绝了应聘签约。业委会起诉清苑物业公司，但法院认为业委会公章未正式备案， 起诉未果。有报道说，上海这种情况“已经出过十多次了” ，小区业委会和物业公司 有矛盾情况多，关系好的少。 ——（资料来源：北京大学社会学系张磊等对该案例的访问记录） 在该案例中，物业管理的主体包括哪些？各自扮演什么角色？ 试探讨化解业委会和物业公司之间矛盾的对策思路。
将管理活动看作是以决策为中心的一系列行政行为过程，主要思想集中反映在他 的有限理性决策理论当中 组织的作用就在于营造合适的信息条件，通过权威、忠诚心、效率准则、通告、 培训等途径，向组织成员提供用于决策的事实前提和价值前提，以补偿理性的不 足。
四、政策科学的切入
对政策科学做出重大贡献的是拉斯韦尔和德热
主体的多元性 客体的公共性 目标的整体性 手段的多样性
公共管理与私人管理
“公共性‛是公共管理的本质属性
‚公共性‛是社会分工和国及其职能发展演变的产物
公共管理与私人管理的区别
公共利益与个人利益 公共权力与个人权利 多元制衡与意志自主
公共管理与行政管理
行政管理：与‚立法‛、‚司法‛相对应，且与‚政治‛相区别
韦伯的名著《社会组织与经济组织理论》（1922）将威尔逊的思想变成 了可以实施的制度方案 马克斯•韦伯在行政学发展中的贡献主要在于提出了官僚体制理论。
二、科学管理的推动（古典理论）
泰罗：科学管理之父
认为劳动生产率低下的原因在于低劣的管理，为此需要建立一套完整的工作制度 ，通过最合理最有效的组织配合，来达到提高工人工作效率的目的。 提出了一种富于技术性质的职能主义理论，强调计划与执行的分离以及专业化职 能人员在组织中的作用，从而摆脱了传统的、依靠个性进行组织管理的旧模式。
行为科学以人、人的行为和人的社会关系为研究中心，运用社会—心理的观 点和方法研究组织现象，从而将组织管理过程中的人及人际关系置于最重要 的地位。与规范性研究方法不同，行为科学是用实证性的方法研究组织管理 中人的行为以及行为过程。马斯洛的人类需求层次理论、麦克雷格的X——Y 理论、赫茨伯格的双因素论等都是这种研究方法的直接成果。 行为科学对行政学研究所产生的最大影响，是西蒙的有限理性决策理论。
三、行为科学的影响
“霍桑实验‛ ：从1927年到1932年的连续五年时间中，由梅奥和罗特利斯伯 格及怀特赫德三位美国哈佛大学教授在美国西方电气公司的霍桑工厂对组织 中人的行为进行的一项实证性研究。
在实验的基础上，他们认为组织管理过程中的决定性因素是对人格的尊重、参与 、情绪发泄、社会平衡、士气、小团体及其制约、非正式组织等，而法律、制度 、规章、纪律、精密性等则是次要的。
古德诺 ：美国政治学会的第一任主席和塔夫托总统的经济与效率委员 会顾问
于1900年出版了《政治与行政：对政府的研究》一书 进一步阐述了政治与行政二分的原则，提出了政治对行政的适度协调和 行政与政治的法外调节的思想。
马克斯•韦伯：曾任维也纳大学和慕尼黑大学教授，出任过魏玛宪法 起草委员会顾问，被誉为‚现代组织理论之父‛
一般认为，美国学者拉斯韦尔及其同事于1951年合著的《政策科学：范围和方法 的新近发展》一文被看作是现代政策科学发端的标志。 德热的《重新审查公共政策的制定过程》（1968）、《政策科学探索》（1971） 、《关于政策科学的设想》（1971）则被认为是政策科学的‚三步曲‛。
20世纪60年代，美国联邦政府率先将政策科学的研究成果直接应用于联邦政 府所面临的若干大型、复杂国策问题的研究和处理，成功解决了诸如国防、 经济计划、技术开发、空间探索、城市发展、环境污染、教育、交通、贫困 乃至种族关系、犯罪治理等领域的跨学科问题，从而引起了各国政府和世界 的普遍重视。 公共政策转向意味着从传统行政学的效率优先转向在‚公平‛的公共政策的 前提下追求效率。政策科学强调需求权衡和利益权衡，以便寻找‚公众认可 ‛的、能为不同利益集团所接受的公共政策。