国际金融组织贷款在建项目绩效评价报告

目录
项目关键信息 (1)
执行摘要 (2)
概述 (2)
评价结论和绩效分析 (2)
经验 (4)
问题 (5)
建议 (6)
1 引言 (8)
1.1背景情况 (8)
1.2绩效评价目的 (9)
2 绩效评价概述 (10)
2.1绩效评价工作准备 (10)
2.2绩效评价框架设计 (10)
2.3绩效评价实施 (10)
2.3.1证据收集 (10)
2.3.2证据分析 (12)
2.4绩效打分与评级 (12)
2.4.1 绩效打分规则 (12)
2.4.2 评级规则 (13)
2.5绩效评价的局限性 (14)
3 项目绩效分析 (15)
3.1相关性 (15)
3.1.1政策吻合度 (15)
3.1.2需求吻合度 (18)
3.2效率 (20)
3.2.1项目实施进度 (20)
3.2.2项目管理 (25)
3.2.3资金使用的合规性 (31)
3.3效果 (31)
3.3.1成果完成率 (32)
3.3.2受益分配优度 (33)
3.3.3成本有效性 (33)
3.4可持续性 (34)
3.4.1还贷能力 (34)
3.4.2政策—机构安排 (34)
3.4.3项目资产的经济性 (35)
4 需要说明的其他事项 (37)
4.1对于项目中期调整的说明 (37)
4.1.1主要调整原因 (37)
4.1.2项目企业调整 (37)
4.1.3项目区调整 (38)
4.1.4项目投资调整 (38)
4.1.5贷款支付类别调整 (38)
4.1.6项目执行延期 (38)
4.1.7中调核定目标 (39)
4.2各省项目实施过程中出现的问题 (39)
4.2.1河南省项目实施中出现的问题 (39)
4.2.2山东省项目实施中出现的问题 (40)
4.2.3甘肃省项目实施中出现的问题 (40)
5 绩效评价结论 (42)
5.1相关性 (42)
5.2效率 (42)
5.3效果 (42)
5.4可持续性 (43)
6 经验、问题与建议 (44)
6.1经验 (44)
6.2问题 (46)
6.3建议 (47)
附件 (49)
附件1：绩效评价框架 (49)
附件2：旱作项目绩效评价指标体系评分标准 (53)
附件3：绩效评价任务书 (57)
附件4：旱作项目评分结果（三分制） (62)
附件5：关键产出和成果数据表 (64)
附件6：座谈会/实地调研/面访问题清单 (66)
附件7：调研对象和方法汇总 (68)
附件8：利益相关方对评价报告的意见和建议 (69)
附件9：三分制与百分制打分结果对比分析及建议 (70)
附件10：调查问卷 (75)
项目关键信息
1根据《行长推荐报告RRP》中2008年8月1日货币汇率（$1.00 = CNY6.85）推算。

2关于印发《亚行贷款旱作可持续农业项目评估谅解备忘录》的通知-农（外经）外资二函〔2008〕47号。

执行摘要
概述
根据中共“十六大”提出的2020年全面建成小康社会的奋斗目标与2003年中央农村工作会议将“三农”问题作为“全党工作的重中之重”要求，针对我国贫困人口主要集中在农村地区、农民收入低、农业资源短缺、环境问题突出和农业灾害频发等问题，农业部探索借鉴世界范围内发展保护性农业耕作技术在研究、实验和推广等方面经验，为扩大我国保护性农业技术（主要是免耕或少耕）实践的范围，从根本上改变传统农业耕作技术所具有的缺陷和弊端，积极利用亚洲开发银行贷款，实施了《利用亚洲开发银行贷款中国旱作可持续农业项目》（简称“旱作项目”）。

项目旨在于提高河南、山东省及甘肃省天水市27个区（县）旱作农业效益，采取扶植龙头农加工企业，带动农户受益模式，主要包括基地建设、企业生产加工建设、农业服务体系建设、项目管理等四个组成部分。

旱作项目总投资15.76亿元人民币，其中利用亚行贷款8300万美元，主要用于支持项目区新增农产品加工能力50万吨，60万农民户均农业收入增加1000元。

项目于2008年11月25日获得亚行批准，2009年5月19日正式启动执行，预期完工时间为2014年6月30日，关账日期为2014年12月31日。

截至2012年12月31日3，项目完成总投资9.8亿元人民币，占计划投资目标的62.47%。

评价结论和绩效分析
根据《国际金融组织贷款项目绩效评价操作指南》（简称《指南》）要求，本项目采用三分制评价标准下的综合评价结果为“实施顺利”。

相关性：评价等级为“高度相关”
项目在设计与评价时均与中国、河南省、山东省以及甘肃省天水市的发展政策和发展重点一致，符合亚洲开发银行对中国援助战略目标。

项目完全针对我国贫困人口集中的农村地区，以利用“企业+农户”模式，提高农业产业化水平，解
3本项目绩效评价依据数据截止于该时间节点。

决农民收入低、农业资源短缺、生态环境恶化和农业灾害频发等突出问题为目的，对于有效保护农村自然生态、充分利用农村资源、提高农民收入水平和生活质量、促进河南省、山东省和甘肃省天水市的农业可持续发展具有重要的现实意义。

•效率：评价等级为“效率高”
项目按照计划开展了各项活动，实施进展较为顺利。

在项目产出方面，农业生产基地完成情况、支持企业完成情况和农民培训完成情况良好。

在项目预计产出进展上，甘肃省天水市因准备时间较长，提款报账慢，比预计产出进度推迟；河南省、山东省都能够与预计产出进度一致甚至提前。

截至评价时，除河南省尚未针对项目实施过程中形成的资产（土建、设备设施等）进行验收外，已经验收的山东省和甘肃省天水市项目资产情况良好，均能达到最初的设计要求。

在资金利用上，亚行资金和中方配套资金基本到位，资金使用过程中未发生违规情况。

在项目管理过程中，亚行项目管理经验丰富，中方也在组织、制度等各个层面提高执行效率，但是基层管理人员尤其是财务管理人员水平薄弱，影响了项目效率；在项目实施过程中出现了个别违反规定操作的情况各级政府和项目执行机构需要高度重视相关问题，严格执行相关规定，防控项目风险。

•效果：评价等级为“预期全部可以实现”
项目目前已经实现大部分计划目标，实现效果较好。

项目设计中的大部分农业生产基地、农产品加工企业、农业技术推广中心、有机肥厂和各类服务中心等已经建成并投入运行，效果较好。

项目目标中减少贫困人口、扩大建设基地面积、企业加工能力增加等已经基本完成甚至超额完成；但是，增加非农就业的目标完成效果不明显。

未完成部分预计在项目期内全部可以完成。

项目实际受益群体与目标受益群体基本相符，覆盖率较高。

由于汇率变化、劳动力和原材料成本上涨等因素，项目成本上升，但在可控范围之内，不会影响最终的项目效果。

•可持续性：评价等级为“预期高度可持续”
项目的还贷责任落实合理，各地方财政还贷资金准备较为充分，企业运行状况良好，项目企业还贷问题不大。

项目受到各省的高度重视，给予政策安排、资金安排的优先考虑，项目后期运营得以保证。

由于原材料和劳动力价格上涨，存在项目成本高于预定成本等问题。

经验
第一，项目在设计时关注了中国农村的生态环境和农民贫困问题。

旱作项目采用从农田到市场的价值链方式，从价值链的三个重要环节为农民、农业企业和消费者创造价值。

通过引入具有高价值的园艺作物、改良的作物与牲畜管理方式、农业技术及耕作技术，将实现对有机肥料和农药更加有效的利用，并由项目农业企业提供支持服务（包括土测设备、农业推广和技术转让中心、有机肥料设备、机械服务中心、种子生产中心、农业生产信息中心、产品检测中心及扩大园艺市场），促进了农业生产质量的提高。

第二，项目实施提高了管理者的能力和管理水平。

亚行对于项目产出的严格验收，对减少农村贫困人口和解决农民就业等问题的重视，体现了关注民生和人性化管理的理念，得到了国内管理者的充分肯定和普遍认可，并且影响了国内管理者的管理理念和管理方式，促进其管理理念和管理能力有所提高，管理的规范化和制度化程度大大增强。

第三，项目实施帮助项目企业强化了管理工作，体现在组织、制度和机制等多个方面，降低了项目风险。

项目企业设有专门的项目财务账户，做到专账专用，配有专门的项目管理人员和财务人员，责任具体到人，可以随时接受亚行、审计等部门的检查。

同时，各项目省（市）专门成立了省、市、县等各级项目管理机构，组织实施该项目，保证项目实施与资金管理都能够严格遵循国家及亚行的相关规定，相关经验可以在其他地区进行推广。

第四，创新了多种“企业和农户”伙伴关系模式，丰富了农业经营体系类型。

项目执行以来，在构建新型农业经营体系方面取得了重要成果并积累了丰富经验。

项目企业根据实际情况，采取了“企业+基地+中介组织（协会、合作社、村委会）+农户”、“企业+中介组织（协会、合作社）+农户”、“企业+基地+农户”等经营模式，丰富了农业经营体系，保障了农户和企业利益。

第五，创新了价格支持模式和生产经营模式，打破了订单农业履约低的定律。

通过精细化的供应链成本管理、企业主动承担风险建立信任以及利用熟人信任机制解决了订单农业实施过程中农民违约率高的问题。

项目实施以来，经营模
式呈现多样化态势，其中在企业农产品收购方面保护价模式、订单农业模式的效果显著，在生产方面资源互换、生产资料垫付、贷款担保等模式值得推广。

最有价值的是订单农业显著增长，履约率达到100%，打破了当前订单农业违约率高的问题。

第六，改善了农产品质量控制体系，保障了质量安全。

项目企业通过装备质量检测设备、建立严格的质量追溯体系以保证农产品质量。

依靠高质量的产品扩大销售渠道、提高销售价格，从而保证了企业和农户的收益。

第七，完善了以市场为导向的农业技术推广体系，提升了农业科技水平。

项目企业引导建立农业技术推广服务体系的成效显著。

以市场需求为导向，紧密地结合企业产品加工原材料的需求和农民农业生产的技术需求，实现了农业技术推广服务体系的市场化，有效地提升了农业科技成果的转化率和本土化水平。

问题
第一，通货膨胀导致实际使用贷款资金减少。

由于人民币持续升值（设计时美元与人民币汇率为1：7.74，现在为1：6.30），在利用亚行贷款总额不变情况下，实际折算为人民币数额下降较大，汇率影响再加上通货膨胀的影响所造成的资金缺口无形中加大了国内地方政府的配套资金压力，也在一定程度上影响了项目执行进度。

第二，市场变化和企业发展导致少数企业申请退出项目。

因项目准备时间过长，市场变化较大，有的项目企业已通过企业自筹和其他融资渠道筹得资金开工建设，不需再利用亚行贷款，提出了退出项目的申请。

针对上述企业的问题将结合项目中期调整进行相应安排。

在项目设计阶段，虽然专门针对企业进入项目设计了评估指标，但是缺乏对企业自身发展计划的了解，项目计划与企业自身发展计划不能有效结合，已经进入项目的企业出于发展计划和市场变化的考虑，亟需为企业发展筹集资金，而项目调整时间较长、资金到位程序繁琐、时效性差，导致企业出于自身发展的考虑自筹资金进行建设，因而退出旱作项目。

第三，对亚行项目管理规范的认识仍需要进一步总结与学习。

项目管理单位与执行单位对亚行项目管理规范的认识存在不到位，这也是导致项目进度缓慢
的主要原因之一。

部分地方项目办对亚行程序和资金使用规范不甚了解，对资金拨付流程也存在分歧，并想兼顾国内和亚行招标采购程序，显然这些都将延缓项目的施工和报账等进程，最终导致项目进度缓慢。

为此，需要进一步学习亚行相关相关管理规范和相关知识。

第四，项目进展不平衡。

项目各部分进度不一，农业企业建设部分进展较快，但农业基地和支持服务体系部分完成投资均较慢；部分企业已经全部建成，并完成了报账，但部分企业建设虽已基本完工，报账却较为缓慢；还有个别企业招标工作尚未完成。

第五，企业发展存在阻碍，与农户的伙伴关系不确定因素增大。

虽然旱作农业项目所选择的企业在构建新型农业经营服务体系方面积累了丰富经验，但从发展规模而言，覆盖区域和农户面积尚在起步阶段，进一步地发展还面临诸多困难，从长期来看，农业企业与农户的伙伴关系存在较大的不确定因素。

一方面，单凭企业推动订单农业经营模式发展面临土地流转的瓶颈，缺少交易平台，企业对农户的租地意愿只能通过乡（镇）政府和村委会了解，农户对土地流转认识不足，也影响了土地流转的速度和规模，同时要在农户和企业之间要达成租赁协议需要支付的交易成本较高。

另一方面，处于成长期的企业开展订单农业也面临诸多挑战，处于成长期的企业缺乏资金和稳定的市场，因此按照合同价收购所承担的风险较高；而企业违约则有可能导致企业信誉损耗的风险，影响其在当地的长期发展，因此，成长期的农业企业难以保证实施订单农业。

建议
第一，由于受到汇率变动、通货膨胀、设计变更等种种原因的影响，部分项目资金需求计划会出现变动，造成各子项目资金需求不匹配等情况出现。

因此，建议项目管理部门认真考虑各子项目所需要的资金量，在亚行规则允许的情况下，结合项目中期调整对贷款资金使用计划进行必要调整，尽量满足每个子项目对亚行贷款资金量的增减变动。

同时，还应通过各种渠道要求子项目所在地的地方政府在配套资金的安排方面给予优先考虑。

同时，考虑到项目结束前可能还会有调整出现，项目管理部门应协调亚行修改项目法律文件，提升灵活性，提高项
目执行效率。

第二，在项目审批阶段，对企业进行严格把关，并告知项目周期等信息。

对项目企业的申请和退出机制规范化，做好预案，以应对突发情况。

第三，组织开展由项目区工作人员、企业项目管理人员参加的培训，邀请了解亚行项目详细规则的专业人员进行培训，尤其针对财务管理和项目管理应重点加强，提高项目区工作人员和企业项目人员的执行能力。

第四，在项目实施过程中，项目管理机构要关注项目进度，协调企业建设、农业生产基地建设和支持服务体系建设之间的关系，平衡项目实施进度。

第五，试点建设以村、乡镇、县（市）为单位建立耕地使用权流转交易信息平台，解决土地流转的信息不对称问题，降低企业的交易成本。

支持项目开展涉及新型农业经营体系的相关研究，注意项目模式与经验的提炼、推广与扩散；鼓励和支持具备较好盈利水平的农业企业开展订单农业，建立企业交流学习平台，促进企业间在实施订单农业方面的经验交换，推动订单农业模式的发展。

1 引言
1.1 背景情况
旱作项目的实施区域位于黄河中游的东北地区向中西部平原的过渡带。

项目区内农业人口占多数，且大部分为贫困人口，农户的土地面积很小，农民人均收入仅为全国平均水平的2/3，农户60%左右的收入来自农业生产，农村存在严重的失业和就业不足。

项目区的农民难以获得充分的市场信息和先进技术，导致难以改变种植，转而种植能够带来较高收益的作物。

多年以来，不良的农业生产方式加速了水土资源退化。

现有种植体制下的农业生产对包括土地在内的自然资源构成了威胁，而水资源减少、土壤肥力下降又进一步影响可持续农业发展，这些都导致土壤肥力和农业生产率下降、农业生产成本增加、农民收入减少。

土地退化与贫困之间存在明显的内在联系，实行水土保持能够显著改善土壤肥力，减轻土地退化。

因此，有必要强化可持续的农业生产方式，加强农民与当地农业企业的联系，使农民有机会从事能够带来较高收入的农业和非农业生产，从而提高农业生产率和农民收入，减轻贫困。

在国内，龙头企业模式是一种较为普遍的企业与农业合作模式，企业与大批农民签订合同，通过建立有效的价值链，使农民与市场有效连接，增加农民就业机会，提高农民收入。

项目区内，所有项目企业已经与农民建立了有效联系，既能够使农民获得稳定且相对便宜的生产资料，又能够使农民以较高的价格出售高质量农产品。

同时，采用可持续农业生产方式，包括订单农业、建立农业-市场价值链条、加强农业推广服务，不仅对推动项目区农业可持续发展有巨大帮助，还能为其他省份解决农村发展问题起到示范作用。

在此背景下，旱作项目的目标是改善甘肃、河南和山东省的旱作农业土地质量，带动约60万人受益，促使27个县的约180万亩（折合12万公顷）土地的生产能力得以改善。

项目采用从农田到市场的价值链方式，为贫困农民、当地农业企业和消费者创造价值。

通过引入具有高价值的园艺作物、改良的作物与牲畜管理方式、农业技术及耕作技术，将实现对有机肥料和农药更加有效的利用；通过由项目农业企业提供支持服务（包括土测设备、农业推广和技术转让中心、有机肥料设备、机械服务中心、种子生产中心、农业生产信息中心、产品检测中心及扩大园艺市场），促进农业生产质量的提高。

旱作项目主要从价值链的三个重要环节来为农民、当地企业和消费者创造价值。

第一，通过订单农业的形式将资助29家私营农业企业与农户建立联结机制，以提高农业生产率，增强食品生产与加工能力，从而利用持续增长的国内和国际市场。

第二，农民将对其传统的低产出、低价值的作物生产模式做出调整，转向生产多样化的、高产出、高价值的作物。

农民与有规模的、有盈利的农业企业之间建立伙伴关系，将有助于保证其产出获得较高的价格，较好的产品质量获得额外的价格奖励，并且通常能够保证收获期的销售价格。

第三，促进当地政府的支持服务体系与企业和农民共同合作，以推动环境友好型农业生产和农业加工。

在资金利用方面，截至2012年12月31日，项目完成总投资9.8亿元人民币，占计划投资目标的62.47%。

其中，项目累计利用亚行贷款3915.16万美元，折合2.47亿元人民币，占计划贷款使用目标的47.17%；国内配套资金累计到位7.38亿元人民币，占计划目标的79.06%。

项目累计完成采购金额7.72亿元人民币，占计划目标的70.73%。

在项目产出方面，截至2012年12月31日，新建生产车间15.42万平方米；引进生产设施1600台（套）；引进奶牛、兔、猪等良种19.6万头（只）；培训员工3.76万人次，其中技术人员2637人次，农民3.41万人次；企业建成基地79.43万亩；直接带动农户超过11.47万户；国内外考察145人次，其中国内考察125人次、国外考察25人次。

1.2 绩效评价目的
旱作项目在建绩效评价的主要目的：一是根据财政部《指南》和《国际金融组织贷款在建项目绩效评价工作要点》（以下简称《工作要点》）的要求，对本项目的相关性、效率、效果和可持续性以及综合绩效进行客观、公正的评价。

二是为加强国际金融组织贷款项目的自主监督和管理，改进项目执行的薄弱环节，提高在建项目及国际金融组织贷款的管理水平和执行绩效。

三是为进一步丰富和完善国际金融组织贷款项目绩效评价方法体系，推动绩效评价工作的制度建设。

四是通过绩效评价，对旱作项目的进展情况及经验教训进行阶段性总结，为旱作项目的后续实施以及同类项目的实施提供借鉴。

2 绩效评价概述
本项目评价以《国际金融组织贷款项目绩效评价操作指南》（2009年12月）为进行绩效评价工作的基本依据。

评价小组在充分理解评价任务书的基础上，细致地分析了相关文件和资料，与项目管理和实施部门进行了积极的沟通，并通过调研补充了评价证据，较为顺利地完成了方案设计、评价和报告撰写工作。

2.1 绩效评价工作准备
在项目评价前期准备阶段。

评价小组首先与项目管理和实施部门进行沟通和交流，了解项目整体情况。

其次，评价小组搜集并细致研读了文件资料，包括行长推荐报告、项目建议书、贷款协定、项目协定、可研报告、项目进度报告、环境评价报告、基线调研报告和相关批复文件影印件等案卷资料，充分了解了旱作项目的实施背景、实施过程、当前的实施情况、项目特点、所面临的问题以及绩效评价的相关要求。

2.2 绩效评价框架设计
在绩效评价指标体系设计阶段。

评价小组根据《指南》及《工作要点》的4个准则和关键评价问题的要求，充分考虑旱作项目的特点，构建了包括准则、关键问题、11个一级指标、17个二级指标、13个三级级指标、评价依据、信息来源等内容的绩效评价框架（详见附件1）。

2.3 绩效评价实施
在绩效评价实施阶段，主要完成了信息收集和分析评级。

所采用的方法及实施情况如下：
2.3.1证据收集
（1）证据收集方法
第一，案卷研究：广泛收集项目相关文件，包括亚行对华援助战略、项目评
估文件、项目实施计划、亚行检查团备忘录、施工单位工程进度报告、主管部门相关规定制度、国家或地方的发展政策和战略等。

通过细致阅读所收集的项目文件，对项目背景、项目投入、项目活动、项目产出、项目结果从定性和定量两个方面进行比较分析。

第二，座谈会：通过中央项目办组织和协调，召开由省项目办、子项目单位、行业专家和其他利益相关者参加的座谈会，了解各参与主体对项目实施情况的认识及分析意见。

第三，面访：对项目企业相关人员、生产基地农户、协会负责人等知情人进行访谈，深入听取相关利益主体的意见和观点。

第四，网络检索：搜集能作为本项目绩效评价依据的政策文件、公开文献以及项目的相关信息。

（2）问卷调查
调研中，发放调查问卷130份，有效回收农户问卷128份，有效率98.46%。

（3）证据收集过程
证据收集包括两个方面，一是开展案卷研究，参照项目相关文件，对与项目设计目标和实施过程相关的国家政策、发展规划、法律法规等进行网络检索和案卷研究，用于对项目相关性和可持续性进行评估；结合项目进度数据监测表，收集与项目有关的各项数据，针对项目的实施进度、实施效率和完成效果进行调研，用于对项目的效率效果进行绩效评估。

二是进行实地调研，评价小组于2013年7月至8月间分别前往山东、河南和甘肃天水进行实地调研以补充评价证据。

调研对象主要包括省（市）项目办工作人员以及项目区的企业、合作社、协会的相关人员与项目农户，具体调研对象和方法见表2-1。

表2-1 调研对象和方法汇总。