市场监督管理局调研报告

市场监督管理局调研报告
完善市场监管执法体制是建立统一开放、竞争有序的现代市场体系的内在要求，是国家治理体系和治理能力现代化的重要任务，也是维护公平竞争市场秩序、优化营商环境，促进经济社会高质量发展的重要保障。

根据省、市相关部署要求，2019年我市市场监管系统全面启动综合执法改革。

这次，我们利用到阜宁局开展“走基层、访企业，摸需求、寻良策，强服务、促发展”专题调研机会，邀请部分执法体制改革进展较快的县（市、区）局代表，召开了综合执法改革座谈会，对当前市场监管系统综合执法体制改革情况进行了调研，并就如何发挥综合执法体制机制优势，有效提高执法办案强度，保障全市经济社会高质量发展进行了思考。

现报告如下：
一、全系统综合执法改革的基本情况
自改革启动以来，全系统牢牢把握执法重心下移，设区市和市辖区原则上只设一个执法层级的改革精神，稳步推进市场监管综合行政执法体制改革。

（一）在执法体制上，确立了以县（市、区）市场监管局执法为主的体制。

市局针对2015年县（市、区）工商、质监、食药监局实行“三合一”后，执法力量已经下沉并逐步整合，区级市场监管局拥有乡镇街道派出机构的组织、人员优势，以及贴近基层一线，贴近企业群众，贴近审批监管的实际，反复权衡“向市辖区派驻分局”还是“以市辖区市场监管局执法为主”的两种执法体制利弊，最终确立了在大市区实行以市辖区市场监管局执法为主、县市场监管局实行“局
队合一”的市场监管综合行政执法体制。

（二）在执法模式上，组建综合行政执法队伍，实行“一支队伍办案”。

在市局层面，设立了执法稽查处，为市市场监管局综合执法
办案机构，负责除反垄断案件之外依法应由市局承担的市场主体准入、生产、经营、交易中的违法案件和行政事业性收费违法案件查处工作，统一行使行政处罚权。

在县（市、区）局层面，基本按照“局队合一”改革模式，设立或者即将设立副科级建制的全额拨款事业性质的综合行政执法大队，实行“一支队伍管办案”。

目前，已经设立综合行政
执法大队的有阜宁局、东台局，人员编制分别为60人、43人，实际到位分别为24人、27人。

大丰局、建湖局、盐都局综合行政执法大队已经挂牌，但人员尚未到位，其他县（市、区）局设立综合行政执法大队方案有的刚获批，尚未实施，有的在审批阶段。

在基层分局层面，根据市政府《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施办法》（盐办发〔2020〕14号）要求，在乡镇（街道）一级组建综合行政
执法局，相对集中城市管理、市场监管、生态环境、安全生产等领域全部或部分行政处罚权以及相关行政强制措施和监督检查权，实现一支队伍管执法。

但目前除建湖县上冈镇开展试点外，其余县（市、区）仍从工作实际出发，基本保持市场监管部门基层分局管理体制机制不变、职能职责不变。

（三）在执法职责上，多部门监管职能正逐步整合到市场监管部门。

在市级层面完成了将原工商、质监、食药监、物价和知识产权的有关职责，商务部门的打击侵犯知识产权和假冒伪劣商品、经营者集
中反垄断职责整合到市场监管部门的相关工作。

在县（市、区）局层面，各地编办正陆续制订下发县（市、区）市场监管综合执法大队机构编制事项，明确由市场监管部门综合执法大队承担市场监管、物价、商标、专利、盐务等方面的具体行政执法工作，相对集中行使商务、粮食流通等方面的行政处罚权、行政强制权。

（四）在执法机制上，横向协同纵向联动的执法办案运行机制初步建立。

市局制订出台了《综合执法办案运行管理办法》，对市、县两级局执法事权进行了划分，界定监管与执法职权边界，确立了上下级和机关内设职能机构案件线索交办转办程序规则，建立了跨区案件查办组织协调、大要案件指定管辖和挂牌督办、案件统计分析及研判以及“行刑衔接”等机制制度，初步构建起职责明确、边界清晰、行为规范、保障有力、运转高效的市场监管综合行政执法运行机制。

东台局等综合执法改革推进较快的县（市、区）市场监管局，也结合自身实际，制订出台《关于强化“局队合一”机制规范行政处罚工作的意见》，对执法办案职能进行梳理，明晰综合执法大队、职能科室、基层分局行政处罚权限和责任，划定各部门在承办行政处罚以及与行政处罚相关的事权。

二、综合执法改革对执法办案的影响
随着市场监管综合执法改革的稳步推进，改革对执法办案的推动促进效应已初步显现。

（一）促进了执法办案组织化水平的提高。

此次改革，不仅赋予了市、县（市、区）两级综合执法队伍统一行使行政处罚权的职责，
而且赋予了组织协调执法办案的职能。

尤其是组织协调职能的增加，为综合执法机构在面对党委政府关心的重点问题、企业群众反映强烈的热点问题时，能够有效组织协调各方力量，开展专项执法行动提供了职能支撑，有力改变了过去稽查支队（大队）、监管业务处（科）室、基层分局各自为战的局面，也改变了过去执法办案四处出击、零敲碎打的状况。

比如东台局综合执法大队统筹“条块”力量，集中专业和人员优势，对食盐、电动自行车、火锅烤肉店等8个领域进行了“百日执法攻坚”，既弥补了重点领域整治力度不足的问题，又提高
了案件发现和查处能力。

亭湖局稽查科联合相关科室、分局针对“两品一械”行业乱象，开展集中整治行动，短时间内就发现违法线索
21条，当场处罚11家、立案10起，有效震慑了违法分子，规范了
市场秩序。

盐都局稽查大队在查办一起无证加工牛肉案后，以执法促监管，推动区局出台《盐都区牛肉加工小作坊专项整治方案》，促进
了牛肉加工这一区域特色产业良性发展。

（二）促进了执法办案专业化水平的提高。

各局高度重视综合执法队伍专业化建设，阜宁、东台等综合执法改革起步较早的单位，优先将有业务专长的执法骨干配置到综合执法大队，并通过“每周学法”、“青蓝结对”等，加强专业技能培训和业务交流，不断提高执法队伍专业化水平，有力促进了大要案件数量增长和质量提升。

今年以来，全系统个案罚没50万元以上的案件达到10件，比去年同期增加了8件。

阜宁局综合执法大队依靠原物价局办案能手，连续查办了阜宁人民医院、阜宁中学违规收费案件，罚没分别达到200余万元和580余
万元。

大丰局稽查大队依靠原质监局办案骨干，查办的A公司使用未经检验的叉车案及B公司使用未经检验的叉车承揽A公司装卸货业务案（一案双查）获评全国系统优秀案卷，并入选《市场监督管理执法案卷评查优秀案例精解》。

（三）促进了执法办案规范化水平的提高。

实行“一支队伍管办案”执法模式后，综合执法大队作为执法办案的主要承担者，面对纪监委、司法检察日益严格的监督问责态势，比以往任何时候更加重视依法行政、规范执法。

阜宁局出台了《行政处罚工作规范（试行）》《规范使用执法记录仪规定》、《县市场监管综合执法大队着装规范》《市场监管综合执法大队车辆使用规范》等规章制度，对严重违反制度的人员，调查属实的，立即调离执法稽查岗位。

建湖局出台了《案源管理办法（试行）》，对案源管理工作进行规范管理，并定期进行案卷互评，规范卷宗制作。

全系统还全面推行落实执法公示、执法全过程记录和重大执法决定法制审核“三项制度”，有力规范了执法办案行为。

由于各级党委政府及改革的设计推动部门对市场监管综合执法
改革重视程度不一，市对县缺乏顶层设计和督导，使得县（市、区）市场监管综合执法改革推进不平衡，对改革要求的把握还不够精准，各种配套措施还没有完全跟上，对市场监管执法办案产生了一定的负面影响。

（一）综合执法大队性质的确定对现阶段执法队伍的稳定造成冲击。

目前，各县（市、区）编办将市场监管部门综合执法大队性质确
定为副科级的全额拨款事业单位，有的地方确定为参公，这将在三个方面对保持执法队伍的稳定产生影响。

一是副科职的大队长人选如何定。

不少县（市、区）局的综合执法大队、稽查大队的大队长是行政编制，由于不能混岗，所以面临着转任，这对长期从事执法工作且能力出色的大队长来说很难接受，也给党组选人用人提出了难题。

二是行政编制的执法骨干将退出综合执法大队，补充进来的事业、参公人员短时间内又难以满足岗位要求，势必会对执法办案工作造成不利影响。

三是综合执法大队的事业性质，使得内部人员的交流使用受到限制，制约了执法办案人员的上升空间，一定程度上挫伤了执法办案的积极性。

（二）执法稽查的职责范围界定尚不够清晰，承担的工作过于宽泛。

根据“三定”方案，执法稽查机构的职能定位是组织办案和办理案件，但实际上已经成为各级市场监管部门“守底兜底”的机构，只要涉及执法，往往倾向于将任务派送给执法稽查牵头，而忽视了监管业务部门在“查”方面的法定职责。

虽然市局通过出台《综合执法办案运行管理办法》，对监管与执法职权边界进行了界定，但工作中难落实。

据统计，今年执法稽查条线牵头的专项行动达15项，参与的专项整治行动还有10余项，几乎所有的工作都涉及执法稽查，任务之重让一线执法人员难以承受。

执法稽查是市场监管链条上的最后一环，如果将执法稽查“处”的职能前移，将监管业务部门“查”的职能后置，不仅影响工作效率，更增加了履职风险，执法一线同志要求回归主职主业的呼声日益高涨。

（三）实行“一支队伍管办案”执法模式后，执法稽查与监管部门的相互衔接协同不够到位。

“一支队伍管办案”执法力量虽然相对集中，但较过去科科所所办案、全员办案时期，投入到案件查办的人员大大减少，这就需要监管业务部门在案件线索挖掘及移交、专业知识提供及专业人员辅助等方面给予稽查部门有力支持，这样才能保证执法强度不低。

实际上，实行“一支队伍管办案”后，大多数单位没有对监管业务部门发现和移交案件线索的数量质量提出明确要求和
指标考核，使得监管业务部门在日常执法检查时，对违法行为线索的深挖细纠不够，能责令整改就责令整改，没有移送执法稽查查办的意识和动力，一定程度上削弱了执法强度。

据统计，2017年全系统查处案件数为2161件、2018年为2041件，2019年改革启动后，当年查处案件为1508件，今年1-10月份查处案件1357件，案件数量较改革前下降了1/4。

另据淮安局统计，业务监管处室移送的案件仅占全系统案件的5.4%，绝大部分案件靠执法稽查部门自查。

建湖局今年以来检查特种设备使用单位313件，排查整改事故隐患291条，发出安全监察指令书15份，立案查处9件。

整改与立案比是32:1，成案率比较低。

当然，执法强度的下降，还受市、县两级局执法稽查队伍人员配备尚未完全到位、各种协同联动机制还在调整完善、指导督促以及教育培训机制仍在探索中等诸多客观因素影响。

三、关于深化综合执法改革提高执法强度的几点建议
党的十九届五中全会作出的关于推动高质量发展、加强知识产权保护、深化“放管服”改革、建设高标准市场体系等重大决策部署，
这对市场监管工作转办理念、提升水平提出了更高的要求。

执法稽查作为市场监管部门整顿规范市场秩序最强有力的力量，应以有力措施推动执法办案的科学规范、严格高效，为全市经济社会高质量发展提供坚强有力保障。

（一）要把厘清稽查与监管权责边界作为做好执法办案工作的前提，明确职责分工，让执法稽查更好地履行主职主业。

监管是业务监管职能处室依法对不特定相对人的行为进行检查、规范、指导或纠正的行政行为。

执法稽查是在有初步证据证明违法行为成立的前提下，依法对特定相对人的行为进行调查取证，予以行政处罚或移交司法机关的特定行政行为。

由此可见，业务监管职能处室的主责主业是日常检查，侧重于“查”，执法稽查的主责主业是案件办理，侧重于“处”。

因此，在承接党委政府和上级局交办任务时，要紧扣稽查部门“处”的职能与监管部门“查”的职能，来统筹分配工作任务，让稽查从纷扰繁杂的各种专项整治行动中解放出来，把更多的精力投放到研究市场动态、探索执法路径、拓宽执法领域，查办大要新案上来。

（二）要把加快构建完善执法运行机制作为做好执法办案工作的关键，强化协同联动，提增执法办案的强度。

实行“一支队伍管执法”后，如何在新体制下保证执法稽查工作有力有效开展，加快构建科学有效的运行机制是关键。

一是建立执法稽查与日常监管的横向衔接机制。

监管业务部门负责日常监管，执法稽查负责案件查处，两者是市场监管链条上的两个相互依存的重要环节，没有业务部门在日常监管、专项整治中发现违法线索，执法稽查就失去案件的主要来源；没有强
有力的执法跟进，监管工作就失去权威。

当前，要严格落实执法稽查与监管部门的案件线索移送机制、大要案件联合响应、案件查办情况反馈等机制，强化横向衔接，尤其是要建立案件线索移送目标任务考核机制，压紧压实业务监管部门在日常监管检查中挖掘案源线索的责任，确保各司其职、配合有序、协作有力。

二是建立不同层级执法稽查机构之间的纵向联动机制。

严格落实执法办案协同合作、跨区案件指定管辖、大要案挂牌督办等机制，始终保持上下贯通，全系统形成一盘棋。

三是建立市场监管部门与其他部门单位的外部协作机制。

重点抓好与公检法之间的行刑衔接，加快建立与农业农村、工信、应急、海关、卫生、商务等部门的常态化工作联络和信息共享机制，实现强强联手。

同时，要建立起政企合作机制，加强与行业协会、重点企业的政企协作联系，发挥其专业优势、信息优势，提高执法办案精准度。

（三）要把明确执法重点创新执法方式作为做好执法办案工作的核心，不断提高执法办案的效能。

一是突出执法重点来提高执法办案效能。

要始终围绕“安全”守住底线来办案，坚决贯彻落实“四个最严”要求，对食品药品、特种设备安全违法行为实行最严厉的处罚，切实保障人民群众的生命财产安全。

要围绕“产权”规范竞争来办案，加大对知识产权领域的假冒专利、商标侵权行为的打击惩治力度，营造公平竞争的市场环境。

要围绕“维权”营造安全放心的消费环境来办案，聚焦消费者反映强烈的产品质量、消费欺诈、虚假广告、网络购物以及传销等热点问题，从严查处各类侵犯消费者合法权益的行为。

二是创新执法模式提升执法效能。

市局推行执法稽查“3+X”模式，
紧盯安全、知识产权、产品质量三大领域，指导督促各县（市、区）局每年对1-2个行业进行集中清理整顿，符合当前执法稽查的工作要求和任务需求，要作为今后一个时期全系统执法稽查的主要模式不断丰富完善。

三是坚持目标导向来提升执法效能。

要围绕高质量发展、营商环境评价等省对下考核任务，下达各县（市、区）市场监管部门案件查办的目标数和相关领域案件查办的目标数，制订考核方案细则，加强督查督导，推动各地加大执法办案力度，提高执法办案强度。

（四）要把配优建强执法稽查队伍作为做好执法办案工作的基础，以拴心留人的良好环境激发干事创业的激情。

一是配强执法稽查队伍。

市场监管执法稽查战线长、覆盖面广，对法律、电子、财务、化工、机械、电气、文秘等各类专业人才的需求迫切，没有一支有一定规模的执法队伍，执法人员没有较高的专业素质和业务能力，执法稽查工作干不好也干不了。

一定要把执法稽查这条战线上的人员配齐、配足、配强。

“好钢用在刀刃上”，尽量选拔优秀的人才配置到执法稽查岗位，把重点培养的年轻后备干部优先放到执法稽查岗位去锤炼，使之成为市场监管人才培养的“黄埔军校”。

二是研究出台激励措施。

执法稽
查任务繁重、对抗性强、履职风险大，仅仅依靠空泛的口号来鼓励、严格监督问责来鞭策难以调动执法人员工作的积极性、主动性。

各级党组要强化激励稳住人心，在评先评优、干部晋升方面，向执法稽查倾斜，树立执法出干部、办案论英雄的鲜明导向，使执法稽查成为干部建功立业、人人向往的乐土福地。

三是提高执法装备现代化水平。

无人机、案情指挥中心、标准化询问室、专用执法车辆在省内不少地
区成为了执法稽查的标配，向科技要生产力形成一致共识。

要加大执法装备的投入，迅速缩小与其他省辖市的硬件差距。

同时，建议市局党组加强与市组织部门、编办的沟通，在综合执法改革进度的督导、综合执法大队职责确定、综合执法大队人员构成及交流晋升渠道等方面形成一致意见，努力为基层执法办案工作创造良好环境。

盐城市市场监管局陈德美耿忠。