最低生活保障制度的由来及现状分析

最低生活保障制度的由来及现状分析

最低生活保障制度的由来及现状分析

最低生活保障制度是社会保障体系中社会救助制度的一个组成部分，被喻为维护社会稳定、保障人民基本生活的最后一道"防护网"。这项制度采取普遍性的全面保障原则，不需要个人承担任何的缴费义务，体现的是公民基本的生存权利、国家的当然责任和社会的文明进步。

一、最低生活保障制度的形成过程

早在建国初期，就建立了针对城乡贫困居民的社会救助制度。在城镇主要由单位来承担对贫困居民的救济责任，而在农村则主要建立了以集体经济为基础的"五保"制度。随着国有企业经济体制的转轨以及农村集体经济的解体，原有的社会救济制度基本上瓦解了。而下岗、失业、物价上涨等原因形成的新的城市贫民以及农村中的贫困人群却在不断增加。考虑到中国"二元"经济的现实状况，1993年，中国政府首先开始对城市社会救济制度进行改革，尝试建立最低生活保障制度。到1999年，全国所有城市和有建制镇的县城均建立了最低生活保障制度，同年，正式颁布了《城市居民最低生活保障条例》，为城市贫困居民提供最基本的生活保障。

城市居民最低生活保障资金由地方人民政府列入财政预算。地方政府根据当地维持居民基本生活所必需的费用来确定最低生活保障标准。家庭人均收入低于最低生活保障标准的城市居民均可申请领取最低生活保障金。城市居民领取最低生活保障金前，需接受家庭收入调查，领取的保障金为家庭人均收入与最低生活保障标准的差额部分。

我国最低生活保障制度的建立，一方面保障了公民的基本生活；另一方面也缓解了贫富差距带来的社会危机，为经济发展提供了一个稳定的社会环境。同时也有利于扩大内需，拉动经济发展。

二、乌鲁木齐市低保运行情况

乌鲁木齐市是新疆维吾尔自治区最早建立最低生活保障制度的地区之一。1997年，当中央决定在全国城镇普及低保制度时，乌鲁木齐市就着手建立覆盖城镇的统一低保制度。1997年乌鲁木齐市民政局会同其他部门组成联合调查组，在此基础上向市政府提出了乌鲁木齐市实行最低生活保障线的标准和执行办法的意见，市政府经研究颁布了《关于印发乌鲁木齐市城市居民最低生活保障实施细则（试行）的通知》，从1998年1月1日开始，乌鲁木齐除乌鲁木齐县和高新技术开发区外，城镇居民每人每月的低保金120元。当年享受城镇居民人数为3074人，投入低保资金197万元。1999年乌鲁木齐县也实施了最低生活保障制度。同年，为庆祝新中国成立50周年，中央政府决定把低保金额提高30%，乌鲁木齐市政府按规定将城镇居民的低保金从120元提高到156元。2006年底，乌鲁木齐县在农村居民实施农村居民实施最低生活制度，最低标准平均每人每月80元。2010年10月，乌鲁木齐市人民政府出台《关于提高全市城乡居民最低生活保障标准扩大保障对象覆盖面的通知》，将城市低保标准由每人每月156元提高到256元，农村居民最低生活保障标准标准由每人每月80元提高到106元，新标准从2010年6月1日起执行。

随着最低生活保障制度的发展，越来越多的乌鲁木齐低收入家庭成为低保制度的受益者，到2010年底，共有8350个家庭、15658人享受到低保福利。换言之，乌鲁木齐市低保政策的受益者占其户籍登记人数的0.72%。这些受益者包括在职人员、灵活就业人员、登记失业者、其他人员等。从1998年到2010年，

市、区（县）用于低保政策的支出总额近4亿元。

三、低保运行过程中存在的问题

（一）救助覆盖面不全。一部分生活比较困难的群众没有得到政府救助，如低保边缘户、收不抵支的中低收入人群、遭遇非自然灾害和意外事故的普通群众。这部分群众因家庭收入高于低保标准而没有进入救助范围，但实际生活水平和抵御风险能力可能比低保对象还低。目前，我市困难群众临时救助制度还处于起步阶段，尚未对低保边缘群体全面开展救助，与此同时，医疗、教育、住房、就业、司法等专项救助制度，也把他们排斥在救助范围之外，他们往往成为新的贫困群体。

（二）总体救助水平偏低。近年来，我市以最低生活保障制度为基础的社会救助总体水平逐步提高，但因人民生活综合水平提高、物价上涨等因素，与全国水平相比较，社会救助总体水平仍然偏低。一是基本生活保障水平偏低。从低保标准看，以2010年底为例，我市城乡低保标准分别为每人每月256元和106元，均低于全国平均水平。从低保补助水平看，粮油等副食品价格上涨幅度超过了低保金的提高幅度，低保户的生活水平相对下降。二是救助水平城乡差距过大。农村低保标准比城市低150元，农村困难群众受惠少于城市。三是医疗救助人均救助水平偏低。由于有封顶线限制，城乡低保重大病救助一年累计救助金额一般每人不超过18000元，普通病症每人一年一般不超过2000元。然而像白血病、肾衰竭等特殊病种，一年的医疗费要花去几万甚至几十万元。四是综合救助能力薄弱。困难群众除了基本生活难，往往还面临医疗难、子女上学难、住房条件差、打官司难等问题。虽然医疗、教育、住房、司法等专项救助制度已初步建立，也取得了一定的效果。但在实施过程中，生存性救助多、发展性救助少，输血型救助多、造血型救助少，救助内容简单，综合配套作用弱，形不成一个“组合药房”，难以满足救助对象多方面的需求。

（三）管理服务水平不高。一是城市低保动态管理力度不够。在基层实际操作中，由于工作人员数量缺乏、救助对象隐瞒收入等原因，动态管理阻力重重，导致有些月人均收入超过低保标准的家庭仍然享受低保，而新增困难群众却不能即使纳入救助范围。二是农村低保管理不规范。农村低保制度还处于初步建立阶段，救助程序、公式监督、责任追究等方面都还存在不足，尤其是有的地方存在一户保一人、未张榜公布保障情况、平均发放低保金、低保金未实行社会化发放等现象。三是医疗救助申请程序繁杂。制定详细的医疗救助申报程序能够规范操作，减少作假骗救现象，有利于把有限的资金用在确需救助的患者身上，提高资金使用效益。但由于申请程序复杂，救助工作周期较长，难以满足救助病人的应急需求。

四、对策

（一）要在政策法规上有所创新。建立健全以最低生活保障制度为基础的社会救助体系必须把建章立制放在首位，使之做到“有章理事”形成比较完整的社会救助法规体系，做到依法救助。一是要在国家、自治区的社会救助法规还未出台前，根据我市实际，尽快制定困难群众分类、分层救助的实施细则。及时修改或归并与现阶段救助工作不相适应的规定和办法，如降低“低保”家庭住院医疗费报销门槛，实行零起点救助等。二是要建立完善助医、助学、助房等专项政策，加大专项救助力度，不断拓展专项救助面，改变目前专项救助政策不配套、救助政策落实不力的问题。三是积极探索外来人口、流动人口中贫困对象的救助制度。要进一步健全完善流浪乞讨人员救助管理措施和办法，