财政分权——精选推荐

财政分权、晋升激励和政府卫生供给
2007级政治经济学江涛
摘要：西方主流的财政分权理论认为，财政分权通过“用手投票”和“用脚投票”机制可以提高辖区内居民的教育、卫生等社会福利水平。

本文分析了我国财政分权在不受“用手投票”和“用脚投票”机制约束的条件下，从晋升激励机制的角度，探讨了财政分权和晋升激励制度安排，对于我国的以医院病床数等为代表的政府卫生供给。

本文显示：财政分权本身并未对刻画政府卫生供给的卫生病床数起负的影响，反而显示财政分权促进了卫生供给；而通过方程组进行间接描述的以GDP增长率为考核目标的激励约束，则让我们获得增长的同时也付出了卫生供给不足的代价，并且在以GDP增长率为考核目标的约束下，政府扩大卫生供给并不符合地方政府官员的理性选择。

另外，本文还发现财政分权对经济增长的地区差异和在分税制改革中存在不利于增加卫生供给的因素以及财政分权对经济增长的作用不显著。

关键词：卫生病床数晋升激励财政分权分税制改革
一、问题的提出和文献的回顾
自分权式改革以来，一方面我国经济建设取得了巨大的成就，另一方面教育、卫生等公共服务领域暴露出的问题越来越严重。

比如在卫生方面，现在社会上由于有越来越多的人“因病致贫，因病返贫”，因而医疗卫生领域方面存在的“看病难、看病贵”问题逐渐引起了极大的关注。

围绕医疗行业或领域存在问题的文献主要从两个方面展开：一是从医疗行业或领域存在的具体问题和具体特性展开。

这方面的文献有：胡颖廉（2007）、宋言东（2006）、许敏兰(2006)、王俊（2007）、马为胜(2006) 、邹至庄（2006）、周其仁（2007）和姜燕燕、尹洁(2007）等等。

比如从医院的绩效考评机制（胡颖廉，2007），医院的内部人控制、医患关系得契约的不完全性、医患双方的信息不对称等等（宋言东，2006；许敏兰，2006；马为胜，2006）来探讨医疗卫生领域存在的问题。

这具备一定的合理性。

但是他们分析的原因在改革以前就已经存在并且存在于改革的过程中也存在于其他的国家，那为什么医疗卫生中的“看病难、看病贵”问题在近段时间中凸现呢？显然从医疗领域来解释现阶段的医疗行业中存在的“看病难、看病贵”问题缺乏解释力；另外邹至庄（2006）得出了中国医疗注意维持原有水平而没有增加供给；周其仁（2007）通过1978—2005年间的数据说明了个人医疗费用的上涨。

但是，他们只是限于医疗领域来分析医疗费用的上涨。

王俊（2007）指出卫生医疗系统的深层次问题比起卫生投入不足问题更加凸显；二是从对医疗领域可能产生影响的外围机制或激励安排或卫生医疗供给对经济增长的影响来间接探讨医疗的供给问题。

直接分析医疗供给的文献较少，但间接涉及医疗供给方面的文献则可以找到。

比如：王永钦、张晏等（2007）、付勇、张晏（2007）和乔宝云、范剑勇、冯兴元（2005）等。

他们主要从教育、医疗对经济增长短期效果不明显的角度，从不利于地方政府官员晋升竞争的角度分析政府在晋升激励下政府对医疗领域的投入可能会对经济增长产生负的影响。

其中王永钦、张晏等（2007）只是对医疗对于短期经济增长的影响作了定性的分析，并没有专门对这个问题进行实证分析，且在其他文献中也缺乏相应实证对医疗卫生与经济增长的负相关关系进行支持；付勇、张晏（2007）通过1994—2004年的省级面板进行实证检验，由于该文是研究财政分权与财政支出结构偏向的，因此只得出了地方政府公共支出结构存在“重基本建设，轻人力资本投资和公共服务”的明显扭曲，虽然并未对医疗卫生进行专门的分析，但是却让我们对在现行的晋升激励下，医疗卫生与经济增长之间存在的关系进行了思考，他们之间的关系可能是负相关关系。

乔宝云等（2005）分析了教育卫生等对于经济增长的负影响，并从实证上
分析了小学义务教育与财政分权、小学义务教育与经济增长的关系，得出了财政分权在贫困地区可能会损害义务教育，教育与经济增长存在相互替代的关系。

但是，一、该文并没有从实证上对卫生与经济增长之间的关系进行实证检验；二、虽然文中考虑到了中国存在的委任制对经济增长与教育、财政分权的关系，但该文显然是分析的财政分权与义务教育的关系，并没有强调在晋升激励或委任制安排下，政府为达到以GDP增长率为考核标准的指标，经济增长与政府教育、卫生之间的相互关系。

那么本文主要是做了三个方面的工作：一是为卫生供给与经济增长的相互替代关系提供实证支持；二是指出财政分权本身并没有对政府卫生供给产生负的影响，而是以GDP增长率为考核标准的晋升激励存在着政府为了经济增长而付出卫生供给不足的代价和卫生供给的扩大会以损害经济增长为代价；三是在分税制改革中，存在着不利于扩大政府卫生供给的因素。

本文余下部分的安排如下：第二部分将对中国卫生供给不足进行简单描述；第三部分是文章的理论框架，将分析在什么样的机制影响政府卫生供给的不足，并提出假说；第四部分是将以卫生病床数为例，对上一部分提出的假说进行经验的检验，并对模型进行讨论；第五部分是结语。

二、中国卫生供给不足的描述
（一）数据的横向比较：
从公共卫生保健支出占GDP比重的国际比较中也可以看出我国卫生支出的不足，以2000年为例，这一比例的世界的平均水平为5.4%，高收入国家为6.0%，中等收入国家为3.0%，中低收入国家为2.7%，而中国仅为1.9%（世界银行，2004）1。

表一进行了各国卫生支出结构的比较，显示：中国与发达国家相比差距巨大，但是国情不一样，中国毕竟是发展中国家。

从中国在转型国家中个人负担的比重看，我国政府负担的比重远小于其它转型国家，在一定的程度上说明政府对医疗行业的投入确实存在不足。

但是国家之间是异质的，以上两种比较不能完全说明政府对卫生领域投入不足，因为政府对卫生投入的充足与不足不能简单地以比较同等类型的政府对卫生支出大小而判断，而应该以政府对卫生的投入是否满足了居民对卫生的需求为标准。

表一：各国卫生支出结构的比较（%）
，《经济研究》，2006年10期。

（二）数据的纵向比较：
从医疗行业的供给来看，周其仁从医院、诊所、医护人员、个人卫生费用、卫生总费用在1978—2005年期间各自增长的幅度来说明在医疗总费用迅速上升的期间里，中国医疗
1数据转引于中国经济增长与宏观稳定课题组，《增长失衡与政府责任—基于社会性支出角度的分析》，《经济研究》，2006年10月。

供给基本不变2。

具体数据如下：在1978—2005年间，全国医院总数增加了101.3%、门诊部所增加了119.8%、医院卫生院床位增加了43.5%（同期人口增加了35.8%，所以每千人床位只增长了21.3%），同时全国医护人员增加为：医生87.6%、医师155.2% 、护士231.9%。

卫生总费用增长77倍，个人卫生支出增长197倍，这并非是医护“劳动生产率”提高（同期全国诊疗人数增加40%）3。

这些数据说明了中国医疗卫生供给存在严重的不足。

三、理论框架
以蒂伯特（Tiebout，1956）、施蒂格勒（Stigler，1957）、马斯格雷夫（Musgrave，1959）和奥茨（Oates，1972）等为代表的西方主流财政分权理论4认为：地方政府相对于中央政府更加了解当地居民的偏好，在提供地方性公共品时，地方政府更加具有信息优势和更有效率，并借此能改善地方的社会福利。

那么财政分权是怎样激励地方政府去改善当地居民的社会福利的呢？财政分权通过“用手投票”和“用脚投票”的机制来激励地方政府提供当地的社会公共服务如教育、卫生。

那么，中国的财政分权是否可以像西方分权理论那样来激励地方政府来提供优良的公共品呢？答案应该分为两部分：生产性的公共品如基础设施等并不一定供给不足，而仅仅服务于当地居民福利的公共服务一定供给不足（傅勇、张晏，2007）。

而出现这种情形的原因则是中国是一个中央集权的国家，中央或上级政府有权决定下级政府官员的任命，即具有集中的人事权（周黎安，2007）。

因而中国的财政分权是建立在地方政府“对上负责”制度导向基础之上的，于是居民的公共需求对于公共供给的决定作用较小，并且也缺乏供需之间信息反馈的渠道与机制。

在这种制度下，由于中央政府在任免升迁地方政府官员上享有绝对的权威，因此，地方政府在制度上更倾向于“对上负责”，而不是“对下负责”。

由于居民对于当地政府官员或者政府发展战略缺乏重大影响力或决定权，于是居民对政府的支出行为并没有多大的影响力。

因此，地方政府在制度激励上并没有动力去重视当地居民的需求。

这样，蒂伯特（tiebout）等所用的通过居民“用手投票”机制来约束和激励地方政府改善社会福利的机制在中国并不适用。

另外，“用脚投票”机制在中国也不适用。

中国的人口迁移，是不可能改变迁移人口流出地户籍身份的，尽管不少城市在提高农民工待遇方面采取了措施，但是农民工的工资水平与城市同工不同酬，也享受不到城里人同等水平的公共产品（洪银兴，2007）。

且进入流入地以后，农村劳动力也不可能享受到与城市居民同等的教育、医疗、社会保险等社会服务，他们并没有被认为是“合法”的城市居民。

再加上，中国的一般劳动力是处于过剩供给状态的，而资本则相对短缺，那么政府之间财政竞争、税收竞争的目标将会是资本而不是劳动力，财政支出向有利于吸引资本的方向进行支出，比如拥有良好的生产性基础设施（张军等，2007），而不是朝有利于吸引劳动力进行有利于改善居民社会福利的方向进行财政支出。

那么，通过劳动力之间的转移来对政府财政支出方向进行影响与引导的机制作用就几乎不起作用。

因此，蒂伯特等提出的通过“用脚投票”机制可以使居民与地方政府进行双向选择进而形成以居民偏好和政府公共服务供给相匹配的地方社区状态并不可能在中国出现。

那么，据以上分析，我国的财政分权并没有受到“用手投票”机制和“用脚投票”机制的激励与约束而对我国的经济产生显著的影响。

但是，经验观察却与之不符，自分权式改
2这个结论也可以从邹至庄《中国医疗的供给与政策》中得到，具体见《管理评论》2006年10期。

3数据引自于周其仁，《这算哪门子“市场化”？》，/erking/articles/10873.html 4详见谷成，2007：《我国财政分权的特征与改革取向》，《改革》第1期。

革以来，我们经济建设取得了巨大成就，人民生活水平较之改革以前也有很大的提高。

可是为什么社会上越来越多的关注诸如教育、卫生等等的问题呢？
财政分权5只是一个中央政府赋予地方政府在一定支出范围以内的关于政府支出规模的权力，至于地方政府将支出用于什么方向、什么地方，则受到与财政分权相配套的激励机制的约束。

以受到“用手投票”和“用脚投票”机制的国家为例，如西方的发达国家和俄罗斯。

财政分权在制度设计上可能更有利于改善居民社会福利。

但在中国，财政分权更容易受到以GDP增长为考核标准的晋升激励的影响。

地方政府官员为了达到在政绩考核时的目标，便不计成本的拉动GDP的增长，而财政分权无疑在地方政府追求过高GDP增长率充当了工具，为其将社会资源投入到有利于相对快速增加GDP增长率的领域中去提供了极大的便利和空间。

而在政府财政收入和掌握资源一定的条件约束下，对于一个领域为增长的过多投入，必然以其他领域的相对投入不足为代价。

在讨论经济增长的文献中，资本与劳动力这两种要素对经济增长的正面推动作用已经被大家认同。

一方面在我国这个资本稀缺而劳动力过剩的经济体中，经济的增长主要是靠资本推动的，在地方政府没有向社会进行筹资权比如发行地方政府债券的条件下，地方政府为了在以GDP增长率为标准的考核机制下达到考核目标，只能是不顾成本地引入辖区外资本要素流入自己的辖区，这样，在实践上就导致了地方政府之间为了吸引外资如（FDI）的流入而进行财税竞争和基础设施建设竞争。

财税政策的竞争很有可能以地方财政收益的相对减少为代价，这影响了地方财政的收入，从总体上相对减少了政府的支出能力；为吸引资本要素进行的基础设施如道路、市容等等建设支出，在财政收入给定的约束下，可能会相对减少政府对于其他领域的支出如教育、卫生等等。

另一方面，由于中国的普通劳动力资源供给远远过剩，那么，辖区内政府并不需要为吸引区外劳动力进入区内而努力。

因此，地方政府对于满足劳动力要素意愿的压力和动力是相对于资本要素来说是明显不足的，据此分析，地方政府没有压力和动力来改善居民的社会福利如教育、卫生等等。

因此，从区内来看，由于“用手投票”和“用脚投票”机制的缺乏，辖区内居民是无法对政府向改善居民福利的财政支出施加影响；从劳动力要素流入辖区的角度看，在以GDP 增长率为考核标准的晋升激励和劳动力供给过剩的约束下，地方政府不会有积极性来改善地方居民的社会福利如教育、卫生等等。

而对于吸引稀缺的资本进行的财政税收的竞争和基础设施建设的竞争，则会减少政府整体的支出能力和相对的减少政府用于对于经济短期增长不明显的领域的支出如教育、卫生等，因为对于一个经济发展水平低的国家，资金是短缺的，
5在此，需要强调财政分权与晋升激励并非处于同等地位，我们更加倾向于中国改革取得巨大成就和付出高昂成本的动力源泉是晋升机制而非财政分权。

否则，我们难以解释在中央与地方财政收支关系几次大的调整中，为什么我们的政府推动经济增长的热情却没有因为财政收支关系的调整而减小。

比如在分税制改革之后，财税收益比重在中央与地方之间出现重大变化，中央的税收比重大幅上升，从财税收益激励地方政府进行经济增长上，财政分权是欠缺解释力的；即使在分税制改革之前的财政包干的制度安排，虽然地方拥有一定的财税剩余，但是，中央与地方之间的财税收益在事后是经常被调整的。

还有，自改革以来中央向地方下放了不少经济管理的权力，但是90年代中期又陆续收回“块管”的权力进行“条管”，如工商、税收、土地管理等等。

这从地方政府进行经济建设的激励上来看，无疑是与促使地方政府进行经济建设的激励是背道而驰的。

可是我们发现，无论是经济管理权限的下放与上收、财政包干的事后调整，抑或是分税制改革的进行，地方政府进行经济建设的热情没有受到显著的消极影响，因此，我们更加倾向是晋升机制构成了中国经济增长在制度方面的动力源泉。

当然，为增长而竞争是需要付出代价的，地方政府在晋升激励作用下，不计代价进行经济增长；另外，对于教育、卫生领域的投入可能会挤占用于经济增长的资源，这与晋升激励下的官员理性行为是背道而驰的。

用于一个领域的资金可能会相对的导致其他领域投入的相对不足。

据此，我们提出以下假说：
以GDP 增长率为考核标准的晋升机制一方面使地方政府为增长而导致了政府对于卫生领域的投入不足；另一方面，在财政收入一定的约束下，对于相对不利于引进资本要素流入区内的领域进行投入如卫生，在以GDP 增长为考核标准的晋升激励约束下，则会加大对于短期经济增长显著领域投入的机会成本，挤占用于为政治升迁而进行经济增长的经济和社会资源。

这两个方面综合起来看经济增长于卫生供给呈反向替代的关系。

四、经验检验
（一）模型设定、变量选取与说明、数据来源
1．模型设定
如上所述，在以GDP 增长为考核标准的晋升激励下，一方面对于卫生供给的扩大可能会加大地方政府的经济成本和政治成本，损害经济增长；另一方面，为了GDP 增长则又可能会以卫生供给不足为代价。

因此，本文用如下分析方程来描述经济增长与卫生供给之间的关系和说明在以GDP 增长率为考核标准的激励安排下，地方政府增加卫生供给不是地方政府的理性选择。

it 01it 2it 3it 4it it MDI GRW FD PGDP ZCYL αααααμ=+++++ （1）
it 01it 2it 3it it GRW MDI +FD M ββββη=+++ （2）
这里使用的是1979—2004年的省级面板数据。

其中下标i 和t 分别代表第i 个省份和第t 年。

这里我们基于数据的完备性，剔除了西藏、海南、福建，重庆等省市。

i α和i β是系数矩阵，it μ和it η是扰动项，M 是一组控制变量。

模型1用于考察经济增长对于医疗卫生供给的影响；模型2用于考察医疗卫生供给的扩大对于经济增长的影响。

2．变量选取与说明
FD ：地方人均预算内支出/（地方人均预算内支出+中央人均预算内支出），反映地区的财政分权程度。

对于财政分权的刻画，不同的研究根据研究的需要，所设定的分权指标是不同的，但是对于该变量的刻画基本上可以分为两种方法。

一是基于财政收入的，主要的有Ma （1997）用省级政府在预算收入中保留的平均份额来衡量分权的程度，Lin 和Liu （2000）用省级政府在预算收入的边际分成率来衡量分权的程度。

但是中央基于财政收入方面的制度调整，特别是分税制改革，使从收入方面来测算分权程度并不利于现在的研究。

并且，本文中的财政分权主要是把它作为一个支出的工具，用来反映在晋升激励的约束下，政府对于财政支出的使用方向和目的。

二是基于财政支出的。

这方面的测算方法有张晏（2005）、付勇、张晏（2007）、乔宝云、范剑勇、冯兴元（2005）、王文剑、覃成林（2008）、王文剑等（2007）等。

其中张晏（2005）和付勇等（2007）则是用预算内人均本级财政支出/中央人均财政支出；而乔宝云等（2005）则用地方人均预算内支出/人均总财政支出；王文剑等（2008）则是用地方人均财政预算内外支出/（地方人均财政预算内支出+中央人均财政预算内外支出）。

经过比较，基于进一步避免计量中的多重共线性和数据可得性、连续性的考虑，我们采用乔宝云等的衡量方法。

MDI：人均病床数6，反映政府对医疗卫生的供给。

由于公办医院在医疗卫生领域的绝对垄断地位，因此可以认为，医院等卫生机构的病床数可以反映政府为卫生机构提供的病床数量，借以反映政府的医疗卫生供给。

GRW:地区的经济增长率。

是按照1952年的不变价格基础上计算出1978-2004年的实际GDP，然后再计算相应的实际GDP增长率。

K：资本的增长率。

这里我们只用张军、吴桂英和张吉鹏（2004）估算的省级物质资本存量的数据，并在此基础上计算相应的增长率。

传统的观点认为资本要素将促进经济的增长，因此我们预计该变量系数为正。

L：劳动力增长率，反映了省际劳动力的增长。

按照新古典传统的经济增长理论来说，劳动将对经济增长产生促进作用，但是对于中国国情，这可能并不适合中国国情。

因此，对于该变量，我们无法先验的判断其对经济增长的影响。

FG：非国有制企业职工占全体职工总数的比重。

由于我国现在处于转型期，非国有经济的发展对地区经济的发展将有很重要的意义。

我们观察到非国有制经济越发达的地方，地区的经济发展越有生机，非国有制经济欠发达的地方，地方经济的发展欠佳。

因此，我们预计这一变量对于经济增长的作用为正。

我们用此变量来控制所有制结构变革对经济增长的影响。

另外，我们还使用各省在校大学生人数来反映各个省份的人力资本水平（HUM），用经过当年汇率换算的用人民币度量的进出口贸易总额占各省份按照当年价格计算的各省GDP 的比重来刻画各省对外开放的程度（OPEN），作为控制变量来控制住人力资本水平和开放程度对于经济增长的影响，同时检验新经济增长理论和新经济地理理论认为的人力资本和对外开放程度是否对中国的经济增长起促进作用。

PGDP：各省的人均GDP。

一般来说，随着人均GDP的增加，地区经济发展水平和人们的有效需求将会提高，这将在一定程度上给政府在医疗卫生方面扩大供给提供动力和压力。

因此，我们预计这一变量的系数为正。

ZCYL：财政支出压力。

各省预算内支出比上各省预算内收入。

这个变量用来刻画财政收支方面的调整对于医疗卫生供给的影响，特别是分税制改革所带来的地方政府在财政收支上出现的不对称进行刻画。

地方政府的支出远远高于其财政收入，地方政府可能在医疗卫生供给上显得比较吃力，会相对的减少对于医疗领域的投入。

因此，我们预计这一变量对卫生供给的作用为负。

晋升激励的描述：本文并不是强调政府官员的政治升迁与卫生供给之间此消彼涨的关系，而是试图说明，在晋升激励下，政府官员的理性行为并不利于政府卫生供给的扩大。

因为，据下文模型显示，一方面，经济的增长是以卫生供给的削弱为代价，而理性政府官员为了政治升迁是以GDP增长为使命的；另一方面，政府扩大卫生供给，将会对GDP增长产生负面影响，而这与政府官员为了政治升迁而促进增长的目标是背道而驰的。

3．数据来源
本文主要用2006年的《中国统计年鉴》、《新中国五十五年统计资料汇编》和2006年《中国财政年鉴》。

6本文还用人均医生数、百人均医生数、千人均医生数、百人均病床数、千人均病床数刻画政府的医疗卫生供给，除用人均医生数刻画的政府卫生供给与经济增长的关系表现与文中不一致外，其他都一致。

有区别的是，（1）在增长方程中各控制变量的系数的大小和显著性有所差别，但不影响结论；（2）用人均刻画病床数刻画的政府卫生供给与以千人均、百人均病床数、百人均医生数、千人均医生数刻画的政府卫生供给比较，前者所得到的系数相对于本方程的其他系数要大得多，而后者就没有出现这样的问题。