英国行政权力配置与启示

英国行政权力配置与启示
【摘要】：英国资产阶级革命胜利后，建立了君主立宪制的国家政体，采取三权分立的方式，由议会，法院以及内阁分掌立法，司法和行政权力。

在中央与地方关系上则采取地方自治的方式，其地方自治理论对于中国目前行政体制改革中加强地方自主权及如何协调中央与地方关系具有一定的借鉴意义，通过建立中国式治理模式，有利于提高中国政治民主化水平的整体提高。

【关键词】：内阁制; 地方自治; 治理理论
一、英国的政治体制
英国是世界上最早确立君主立宪制的国家，这一政体确立于1688年的”光荣革命”。

这一政体采取分权的形式，由立法、行政、司法三个机关行使国家权力，即实行三权分立。

国王是名义上英国乃至英联邦的第一国民，是世袭的国家元首，形式上拥有一切大权，是议会成员、政府首脑、法院首领、国家武装部队总司令、英国国教世俗领袖。

宪法规定国王有多项大权，但实际上，国王乃是”有职无权”的虚君，名义上的国家元首。

而真正的国家权力，则由君主立宪政体下的立法行政及司法部门掌控。

自国王以下，则议会是国家的最高权力机关，行使立法权；内阁是中央行政机关，行使行政权；法院行使司法权。

英国的君主立宪政体及三权分立的权力结构决定了其行政权力具有相对复杂性。

一方面行政权力受英王的影响，另一方面行政权力同时与立法、司法权相互影响和制约，因而，英国行政权力的配置不仅要考虑政府部门内部设置，同时要考虑其横向与立法，司法及君主的关系。

二、英国行政权力的横向配置
（一）英国行政机关的构成
传统意义上的行政机关，在英国主要由中央政府，中央政府各部及地方政府共同组成。

其中又以中央政府中的内阁最为重要，可以说，内阁是英国政府的头脑，也是整个行政机构的核心。

1. 中央政府。

英国的中央政府主要由内阁，首相，大臣和枢密院四部分组成。

内阁（Cabinet）。

英国的中央行政机关是政府，内阁则是政府的领导核心。

一切方针政策和重大决策全由内阁制定和执行；军队、警宪、法院、鉴于亦由内阁直接掌控。

[1]按照惯例，英国内阁由下议院中细微最多的政党组成。

每次大选后，英王照例授权多数党领袖组阁，并根据他提出的名单任命内阁和政府成员。

现代的英国内阁一般由首相和首相选定的约20名阁僚组成，内阁职权主要有三
个方面：（一）制定各部政策并提交议会讨论；（二）在议会通过政策后负责监督和贯彻执行；（三）协调和确定政府各部的职权范围。

首相（Prime minister）。

首相是内阁的首脑，居实际行政首长之位。

一般情况下国会下议院的多数党党魁或执政联盟的首领自动成为首相人选，人选经英王确认并任命后才正式成为首相。

首相的任务是：向英王报告政府工作概况，主持内阁会议，对各部进行总的指导，解决各部之间的争端，批准各部不需提交内阁讨论的重大决定，在下院中就最重要的问题为政府辩护，答复下院对政府的质问等。

大臣（minister）。

根据1937年《国王大臣法》规定，英国大臣分为阁员大臣和非阁员大臣两类。

参加内阁的大臣即为阁员大臣，不入阁的大臣就是非阁员大臣。

二者在职责上的区别是：非阁员大臣一般只负责一个部门的行政事务，而阁员大臣除本身职务外，还要负责讨论和决定整个国家的政策方针。

枢密院。

枢密院是一个古老的机构，十一世纪诺曼王朝时，帮助国王处理政务的其中一个机构为”王室会议”，经过数百年的发展逐渐形成今天的枢密院。

这是一个顾问会议，不过随着内阁和行政各部的发展，枢密院逐渐失去了绝大部分咨询和行政的职能。

现在，它只从事颁发公告和院令的活动而已。

[2]
2. 政府各部。

英国是典型的惯例法国家，没有统一的国家行政组织法。

各部设置的根据，有的是依据部门设置法，有的是依据枢密院令，没有法令依据的情况也不少。

但是不管哪种情况，国王都可以通过枢密院令，新设、改废行政组织，可以调整行政组织间的权限。

但实际上这些权力主要是由内阁行使。

实践中，英国政府部的设立、废除、合并比较灵活，也很频繁。

行政组织间的调整工作具体由前述的阁僚委员会、内阁办公室、首相府负责。

[3]
3. 地方政府。

英国各个地区的地方政府制度存在着较大的差别。

其中，北爱尔兰的制度差别最大，苏格兰和大伦敦区次之；英格兰和威尔士则差别很小。

英国的各级行政地区受本地区的议会管理，地方议会的议员由地方上的选民选举产生，与英国下院议员不同的是，地方议员没有薪给。

地方议会由一名主席主持，主席除议会事务之外，还执行各种礼仪的和市政的任务，称为市长。

地方议会任命委员会作为它的执行机构，委员会主要负责各项事务的具体管理。

（二）英国行政权力的横向配置
行政权力的横向配置，主要包括行政权力与立法，司法机关的相互关系。

1. 行政与立法机关的权力配置
英国内阁政府体制的基础是内阁与议会之间的相互依赖关系。

内阁来自议会，由执政党议员组成。

内阁制政府是否能够正常地履行其职能，关键在于它能否保持议会对其信任。

反之，当议会不再支持和信任内阁时，内阁必须辞职。

当然，议会与内阁政府之间的依赖关系是双向的，议会可以通过不信任案制约内阁
行为，内阁也同样有办法制衡议会的权力。

英国内阁控制和制衡议会的一个经常使用的方法是以政党的纪律来约束本党党员议会员，迫使本党议员无条件地或原则上支持内阁，从而保持内阁在议会中的支持和信任。

英国内阁控制议会的第二个制衡办法是解散议会。

由于首相拥有这一权力，使得议会在讨论内阁制定的政策时，对内阁进行信任投票时就有所顾忌，假如在新的大选中没有获胜的希望，即使是反对党议员也不会轻易对内阁投不信任票。

议会对内阁提出不信任案本身，就意味着有被解散的危险。

2. 行政与司法机关的权力配置
三权分立思想提出的初衷之一其实是为了保证司法机关行使司法审判权的相对独立，从而摆脱政府及君主对法律制度付诸实践的掣肘，以使司法行使保持相对公平行。

然而，在国家对社会经济、文化等各个方面干预空前加强，行政权力空前扩大，行政事务日益专门化、技术化的今天，这种”法治”理论显然行不通了。

实际生活已经修改了他们的这种理论。

行政机关处理和裁决大量有关行政案件的争议，各种行政裁判所的建立和行使司法的只能，就是这种”法治”理论发生变化的明证。

三、英国行政权力的纵向配置
（一）中央对地方政府的监督和控制
英国中央政府对地方政府施行控制的中央部为:在英格兰和威尔士主要是环境事务部，在苏格兰主要是苏格兰事务部，在北爱尔兰主要是北爱尔兰事务部。

中央对地方政府的控制主要体现在以下几个方面：
1. 财政控制：中央政府通过给地方政府发放补助金，控制地方那个政府各方面的活动。

目前英国地方政府经费来源中来自中央补助金的比例约占百分之四十六，来自中央的补助金是地方政府经费的最主要来源，这使得中央政府有权利监督地方政府预算的制定和执行。

2. 行政控制：地方政府虽然由选举产生，但中央部有权宣布某个地方机构或官员没有履行委托给他们的职责，在这种情况下，大臣们可以接管他们的权力或把他们的权力转交给其他机构或官员。

同时，中央有关部的大臣有权颁布命令、训令和指示，责成地方政府执行。

3. 立法控制：地方政府的职权由许多议会法加以严格限制，任何一级的地方机构都无权扩大它的权限，地方议会的决议也同时必须得到中央有关部的批准。

综上所述，英国的地方政府实际上是中央有关部的下属代理机关，它所能
单独行使的权力非常有限。

（二）地方自治与中央放松管制的改革
自二十世纪七八十年代以来，全球兴起行政体制改革的浪潮，英国在这场改革中也有较大举措，通过一系列地方政府法进行改革，主要体现在中央对地方政府管制的放松和地方自治权的回归上。

1. 中央放松控制，一定程度扩大地方权限。

英国中央与地方关系一直以”议会主权”原则为基础，地方政府的行动须在议会授权下进行。

在上世纪80年代保守党执政时，它实行的控制地方税率、削弱地方福利供给权限、将地方职责从地方议会手中转移到由中央拨款扶持而非选举产生的机构手中等政策严重削弱了地方权力，中央集权大大加强。

后来1997年工党执政后相继出台一系列《地方政府法》，放松中央控制。

2000年《地方政府法》赋予地方以”福利权”，即为改善当地社区福利，解决社会排斥与环境质量等问题，地方可独立制定发展计划，使得地方自主行动的空间相比以往有了扩展。

2003年又颁布新的《地方政府法》，减少中央下达的计划和绩效指标，简化对地方的监督程序，给予绩效好的地方在税收等领域更多自主权。

2. 公民权的回归。

对公民参与问题，此前英国政府把公民看作消费者而非选民，因而导致政府带有某种商业组织色彩。

九十年代的改革强调政府公共责任承担人的角色，倡导发挥参与民主的作用，使得地方自治程度有了不同程度的提高，公民参与的热情也逐渐回升。

[4]
总体而言，英国政府纵向权力配置仍以中央控制为主，地方虽然拥有一定的自治权，但这种程度相对于美国等联邦制国家而言，尚显得比较薄弱。

后来的行政改革虽然对这种局面有一定的改观，但并未从根本上改变英国行政权力配置中央集权的局面。

四、对中国模式治理理论的借鉴意义[5]
英语中的”治理”一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。

长期以来它与”统治”（government) 一词交叉使用，但自90年代以来，西方政治学和经济学家赋予”治理” 以新的含义，其涵义也与”统治”相去甚远。

它不再只局限于政治学领域，而被广泛作用于社会经济领域。

治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。

学者俞可平认为，从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。

它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。

作为一种政治管理方式，治理有以下四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及
公共部门，或包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

我国目前的行政体制改革和政治民主化进程，也许可以从英国中央与地方政府关系的变革中得到部分启示。

我国目前学界正热议的治理及善治理论，在政府管理领域并不是无法推行，英国在这条路上已经做出了较好的榜样，也许在中央与地方关系的和谐处理上，我们的行政体制改革在提高地方积极性，减少中央管制对地方发展的束缚，促进公民参与等方面还有较长的路需要借鉴和前行。

参考文献
[1] 杨百揆. 《现代西方国家政治体制研究》，春秋出版社, 1988, 第88页.
[2] 本部分参见龚祥瑞. 《英国行政机构和文官制度》, 人民出版社, 1983, P22~29.
[3] 本部分整理自李和中. 《比较公务员制度》, 中共中央党校出版社, 2003, P85~98.
[4] 谢峰. 《英国工党的地方政府改革》，《学习日报》，2004年3月25日.
[5] 有关治理理论可以参见学者俞可平. 《从统治到治理》、《治理与善治》等相关研究.。