医疗救助制度的再认识

医疗救助制度的再认识

发表时间：2014-05-15T16:43:47.810Z 来源：《医药前沿》2014年第6期供稿作者：李跃平刘芳

[导读] 医疗救济多数是包含在救灾之中，观念上并不认为这是民众应该享有的权利。

李跃平刘芳

（福建医科大学公共卫生学院 350108）

【摘要】本文从医疗救助制度的基本属性出发，分析了当前医疗救助制度建设中存在的一些模糊思想，明确了医疗救助制度与基本医疗保险制度之间的关系，分析了医疗救助与医疗保险之间的区别，强调了政府是医疗救助制度建设的责任人，并说明医疗保险制度长期存在的原因。

【关键词】医疗救助发展思路

【中图分类号】R19 【文献标识码】A 【文章编号】2095-1752（2014）06-0146-03

医疗救助制度（Medical Assistance System）是指政府通过提供财务、政策和技术上的支持以及社会通过各种慈善行为，对贫困人群中因病而无经济能力进行治疗的人群，或者因支付数额庞大的医疗费用而陷入困境的人群，实施专项帮助和经济支持，使他们获得必要的卫生服务，以维持其基本的生存能力，改善目标人群健康状况的一种医疗保障制度[1 ]。中国社会自古就注重“仁义”，对于突遭天灾人祸等急难的社会慈善救助活动频繁[2]。因此，我国对于医疗救助的理解经常停留在人道救助的层次，并且由于医疗救助常常表现为一种自上而下的行为，施救者与被救者之间极不平等，医疗救济多数是包含在救灾之中，观念上并不认为这是民众应该享有的权利。2004年起，我国先后建立农村医疗救助制度和城市医疗救助制度，医疗救助行为得以规范并取得了良好的成绩，2010年，我国共有8139万人次获得医疗救助，救助金额达151.6亿元[3 ]。但在具体的实施过程中，由于对医疗救助本质的认识存在较大的偏差，从而影响医疗救助政策的设计和医疗救助的效果，因此有必要对我国医疗救助制度相关的理论和认识问题进行梳理和重新认识，以完善医疗救助制度。

一、医疗救助制度不是单纯的社会救助

社会救助（Social Assistance）是指以政府或各种社会团体为主体，通过国民收入的再分配或转移资源的方式，运用资金、实物、服务等手段，向个人、家庭或群体在由于自身、自然和社会原因，暂时或永久失去劳动能力、生活发生困难或需要帮助时给予现金、物质或其他方式的帮助，暂时或长期保障其基本生活的一种社会保障制度[4]。我国自20世纪90年代开始推行社会救助工作，目前主要有城乡居民最低生活保障制度、灾害救助制度、医疗救助、教育救助等，这些救助制度的开展保护了公民基本的生存权利[5]。社会救助通常具有事后性、补救性、临时性等特点，体现了浓厚的人道主义思想，是社会保障的最后一道防护线和安全网。

有学者认为，医疗救助制度的产生是由于现有的医疗保险制度存在着不足[6]，部分国家由于有较为完善的医疗保障体系，医疗救助所提供服务已经超过了基本医疗本身；而不完善的国家则主要也是医疗保障制度发展不完善的国家。由此可见，医疗救助跨越医疗卫生体制改革和完善社会保障制度两大领域，是社会救助和医疗保障体系中的重要组成部分，也是我国当前医疗卫生体制改革的重要内容。

实施医疗救助政策的目的是改善贫困人口的卫生服务利用情况，提高贫困人口整体健康水平。从医疗救助的对象中可以看出，医疗救助制度因其面对的是贫困与弱势群体，这部分人群有很高的医疗需求，但不具备医疗费负担能力[7]。对他们实施医疗救助，是建立和完善医疗保障体系，建构和完善社会救助体系的重要内容和措施，也是一个复杂而慎重的工作。因此，医疗救助制度的建立对于建立和完善社会保障体系，弥补社会医疗保险的功能缺失有着十分重要的意义[8]。

由于仅仅限于民政系统的医疗救助并不能解决贫困人口的大病医疗费用问题，还需要在利用社会保险体系和社会民间慈善救助资金[9]。因此，医疗救助制度也必须在现有的基本医疗保障政策的基础上进行建设与不断完善。近年来，特别是2009年以来，城乡居民基本医疗保险的覆盖面已经超过95%，筹资水平有了较大幅度的提高，政策范围内的补偿比例也不断提高（特别是在基层医疗就诊），基本医疗保险所提供的基本诊疗和药品服务的范围不断扩大；与此同时，国家正在大力推行以大额费用为基础的大病补充医疗保险和以病种为基础的重大疾病保障试点（包括儿童白血病、先天性心脏病等）。这些措施的落实能在很大程度上减轻居民的负担，当然也能在一定程度上减少医疗救助基金支出的压力。因此医疗救助制度必须纳入到医疗保障体系乃至整个社会保障体系的整体规划中[10]，必须在基本医疗保险制度不断完善的背景下，进行制度创新和机制创新，与时俱进地对医疗救助的对象、医疗救助的范围和救助的方式进行调整，逐渐使现行医疗救助制度从补救型模式向机制型模式和预防型的转变，特别是加快研究医疗救助制度如何预防“因病返贫”和“因病致贫”现象的发生，克服贫困循环或“贫困陷阱”现象的发生。

二、医疗救助制度建设的责任人是政府

医疗救助的对象主要为经济弱势人群，这些人群主要有两类：一类人群是已经陷入贫困的人群，即城乡低保人群或困难边缘人群，主要表现是收入低下，不足以或难以维持基本的生活；另一类是即将陷入贫困的人群，如正在患大病的人群，由于即将面临灾难性卫生支出，在给付医疗费用后将陷入贫困。这两类人具有共同特点是获取社会资源的能力和机会处于困难地位，造成弱势的原因是由于社会结构急剧转型或部分社会成员因自身的某种原因（失业、年老体弱、残弱等）而造成对于现实社会的不适应，并且出现了生活困难[11]。但不管如何，陷入或即将陷入贫困并非个人本意，因此政府有必要为这些能力或机会可能人群、社会不适应的人群提供必要的帮扶，建立起以最低生活保障为基础制度、以分类专项救助为配套制度、以临时应急救助制度为补充的层次有别的综合性社会救助制度，真正免除全体国民生存危机[12]。

作为社会救助和医疗保障制度的重要组成部分，医疗救助是一项公共产品，必须由政府承担医疗救助的责任，要从政府倡导向政府主导转变，因此明确政府在医疗救助体系中的作用是完善医疗救助制度的关键。明确政府在医疗救助中的责任要做到：明确各级政府财政在保障贫困人群基本医疗保障方面的投入，将政府投入作为医疗救助的主要资金来源；坚持政府在医疗救助中起主导作用的同时，积极发挥市场和社会的作用，鼓励社会资本进入到贫困人群的医疗救助领域中来，扩大医疗救助所需要的资金来源。政府还要完善医疗救助制度，修订实施中发现的不合理的部分，在条件具备的情况下有序地扩大医疗救助对象的范围，提高救助的覆盖率和有效性。同时，要逐步丰富医疗救助的项目，完善贫困人群医疗救助的架构[13]。

政府责任的明确还需将制度以法律的形式加以确立。我国目前在医疗救助立法方面还是空白，各级各部门缺乏法律约束的责任与义务。由于医疗救助是一项复杂的工程，涉及多个部门，法制化程度标志着此项工作的成熟程度。因而，政府要通过颁布和制定医疗救助相