浅谈土地储备业务的风险识别与风险控制

浅谈土地储备业务的风险识别与风险控制
作者：徐瑞华
来源：《经济研究导刊》2010年第06期
摘要:土地储备业务是一项政策性很强的工作,在国土资源管理中具有举足轻重的地位,而同时又具有高风险的特征。

土地储备业务的风险是系统的,又是相互联系的,其中包括政策风险、经济风险、资源风险、组织风险、资金风险、制度风险等,对于土地储备业务风险控制应掌握全面性原则、重要性原则、制衡性原则、适应性原则,从提高宏观调控能力、建立预警制度、完善计划管理、调整资金结构、健全组织机构、完善内控制度、落实信息手段、探索绩效评价等方面加强风险控制。

关键词:土地储备;风险分类;控制原则;控制方法
中图分类号:F29文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)06-0129-03
土地储备管理,是国土资源管理业务中最为重要的热点、难点、焦点工作之一,为政府部门、国土管理部门、用地部门所高度关注。

近年来,国土资源部、财政部、中国人民银行联合印发了《土地储备管理办法》(国土资发[2007]277号文),财政部、国土资源部印发了《土地储备资金财务管理办法》(财综[2007]17号文)等,对土地储备业务的涵盖范围、管理程序、规范要件、资金的筹措与使用、项目的预决算等均作了较为详细的规定,为有效控制土地储备业务中的风险起到了良好的作用。

但是,在实践或者是学术中,人们对储备业务风险认识还主要停留在财务风险的识别与控制上,而忽略了诸如政策风险、经济风险、资源风险、组织风险、制度风险等其他风险的认识。

由于以上风险是系统性的,从而仅仅控制财务风险则显得力不从心,我们有必要及早地识别这些风险并加以控制。

一、风险识别
1.政策风险。

众所周知,土地和金融是我们国家宏观调控的两大“阀门”,因此,国家土地政策在宏观经济调控中具有举足轻重的地位。

对于土地储备业务来讲,当国家采取经济刺激政策时,需要增加土地供应,土地储备总量必然加大;反之,当采取抑制经济过度膨胀的政策时,就要收紧土地供应,土地储备总量肯定会压缩。

调控政策的过渡转换,在土地储备业务的变化上会形成时间差,如果处理不好的话,会引起土地储备周转业务、资金供需的连锁反映,其风险是显而易见的。

2.经济风险。

经济风险对土地储备业务的作用体现在两端:当经济过热时,企业和个人的消费能力高度膨胀,房地产行业持续火爆,土地供不应求,企业不计成本“抢地”,“地王”不断涌现,由于土地资源及资金的双重限制,土地储备总量扩张跟不上需求,同时,也埋下了土地积压、资金链断
裂的隐患;当经济萧条时,需求严重不足,房地产价格不断下降,在“买涨不买跌”思想驱动下,国有
土地使用权招拍挂过程中的“流拍”现象则司空见惯,拖欠土地出让价款现象大量发生,这在2008年的全球金融危机中表现尤为突出,最终影响着土地储备资金的正常周转。

3.资源风险。

土地资源是不可再生资源,一方面,国家从粮食安全的战略高度提出了“18亿亩红线”的耕地保护战略;另一方面,由于人类对生态环境的破坏,耕地“沙漠化”日益严重,使得城市化已不能走“外涵式”发展的道路,城市可利用土地资源面临日趋枯竭的状况,给土地储备事业的发展提出了全新的课题,也成为土地储备业务的“瓶颈”之一,这是一种目前看来还是“隐性”的风险。

4.组织风险。

组织风险包含三个方面:一是体制风险。

由于中国实行国土资源垂直管理体制,现有的土地储备机构在人事与业务的管理上受着双重领导,即国土资源主管部门与地方政府的
领导,两者在指导思想、利益关系、工作重心等方面是有区别的,有时甚至是冲突的;二是领导风险。

不同的领导成员在土地储备业务及资金的运作上,具有不同的思维方式与处理办法,因此,对土地储备业务风险认识与控制上是有差别的,如:领导的变动肯定会对储备业务的连续性产生一定的影响;三是员工风险。

员工风险主要表现在职业道德、专业知识、业务能力等方面,这些因素决定着土地储备各项决策的执行力,影响着贯彻质量,也不可避免地产生各种不同程度的风险结果。

综上所述,组织风险也应是我们不可忽视的风险。

5.资金风险。

土地储备业务的资金风险是目前我们所最为关注的焦点,它的形成根源在于先天不足。

现行的资金筹措、投资模式决定了以下风险:首先,是资金结构风险。

由于地方对土地储备资本金的初始投入很少,即使后续新增资本金,一般也只能每年新增少量的国有土地收益基金(土地出让收入的5%左右),绝大部分的资金来源于银行贷款,于是,形成了完全意义上的负债经营,土地储备机构变成了银行的长期“打工者”;其次,是筹资风险,包含资金贷款规模风险和资金贷款结构风险。

一方面,虽然土地储备贷款是以政府信用为保障的,但是银行在审核贷款时必然要看财务状况,有授信额度控制,因此,土地储备的规模必然受到银行贷款规模的制约;另一方面,资金贷款时间安排必须与土地收储、出让计划一致,才能确保及时还贷,但实际工作中分寸是很难把握的。

最后,是偿债风险。

在以下几种主要情况发生时,就会出现偿债风险。

一是土地出让收入大幅下降时,如:2008年的世界金融危机所形成的偿债风险,我们应该记忆犹新;二是银行信贷规模收紧之时,我们现有的土地储备贷款模式是“借新债,还旧债”或者“拆东墙,补西墙”,这在银行日子好过时还行得通,但在银根紧缩时,风险就不言而喻了;三是土地储备业务量大幅增加时,
如:2009年房地产市场的复苏,造成了绝大部分城市土地储备资金贷款规模的大幅增长,甚至是成倍增长,土地储备资金链高度紧张,其风险应引起高度重视。

6.制度风险。

制度风险也是较为“隐性”的风险。

对于土地储备工作来讲,目前所存在的制度风险主要有以下表现:一是授权审批制度不健全,把特别审批事项混同为常规审批事项,没有明确必要的权限范围、审批程序和相应责任;二是不相容职务分离控制不到位,比如:土地储备业务的谈判与土地储备事项的执行为同一人,储备贷款的处理由同一人办理,收储合同的签订与执行为同一人等;三是预算控制较薄弱,土地储备业务缺乏预算全面约束,“人治”痕迹明显,土地收储计划
形同虚设;四是绩效考评制度还白纸一张,实际操作中“重资金来源,轻资金使用”、“重过程操作,轻结果考核”、“重日常核算,轻效益评估”等,这些现象都亟待改变。

二、各种风险间的相互关系
以上风险是相互联系、相互影响的,不能孤立地识别与评价各自的风险。

相对于土地储备机构来讲,政策风险、经济风险、资源风险是客观的,不可避免的,对其风险预防是被动的;而组织风险、资金风险、制度风险是主观的,对其风险预防是主动的。

从上述各种风险的表现我们可以看出,土地储备中各种风险影响的焦点还是土地资源和资金问题,也就是土地资源与资金分配、利用的合理性,最终影响着土地储备事业的可持续、正常、健康发展。

三、风险控制的原则
要系统性地控制土地储备业务中的各种风险,笔者认为应贯彻以下几个原则:
1.全面性原则。

风险管理必须全面覆盖业务所涉及的所有部门和岗位,渗透各项业务过程和每一个操作环节。

2.重要性原则。

考虑到成本效益关系,在全面控制的基础上,应关注土地储备中的银行贷款、大额储备支出等重点和高风险的业务的控制。

3.制衡性原则。

应当在部门设置、权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督的机制,同时兼顾工作效率。

4.适应性原则。

风险控制措施应当尽量符合国家的政策,与经济发展水平相适应,与土地资源的存量水平相一致。

四、风险控制的对策
1.加强政策学习,努力提高参与经济宏观调控的能力。

土地储备是一项政策性很强的实际工作,它体现着政府的意志和战略意图。

为此,我们应当加强对国家各项政策的学习,深刻领会党中央、国务院和国土资源部等部门出台的各项调控措施,积极争取工作的主动性、及时性、效率性,有效地应对国家政策调整给土地储备工作带来的影响。

2.建立预警制度,力争做到超前筹划土地储备工作。

要及时掌握经济发展的新动向,加强与财政、银行、统计、房管等部门的联系,以更广阔的视角,更敏锐的触角,更超前的意识,探索建立土地储备预警制度,使土地储备各项决策的调整做在经济变化趋势的前面,努力将经济形势的影响降低到最小限度。

3.完善计划管理,积极培育土地储备后备资源。

国家出台的土地储备管理各项规定中,对年度土地储备计划管理提出了明确的要求,而涉及土地储备中长期发展战略方面则缺乏一定的指导意见。

因此,地方储备管理机构应加强土地储备后备资源的调查摸底工作,充分利用有限的土地资源,提高收储总量,如:“城中村”的改造、收回淘汰落后产能用地、“退城进郊”企业用地的收购、城市规划扩张征地、提高容积率等;改善收储结构,建立科学、合理、可行的中长期土地储备规划,以满足城市建设的发展需要。

4.调整资金结构,合理控制土地储备资金贷款规模。

必须将调整土地储备资金结构作为当务之急来解决,要以创新的思维方式,实实在在地降低资金风险。

建议采用超额累进制,大幅提高国有土地收益基金的提取比例,确保基金及时拨付土地储备机构;对划拨用于城市基础设施等项目的收储用地,实行财政预拨制;精简土地收储环节,在中等城市改革市、区分离的城市管养体系,统一由土地储备机构办理土地收储业务;采用招投标的方式,有限吸引民间投资参与土地一级开发,共担风险,共享收益。

通过以上措施,从根本上降低土地储备资金贷款规模,使之达到可控、合理、经济的程度。

5.健全组织机构,着力培育土地储备决策执行能力。

在现有的管理模式下,可以建立联络协调小组,小组由当地政府部门、国土部门、储备机构联合组成,为重大决策、执行事项提供沟通、协调、解决的平台。

储备机构内部也应完善组织结构,如:建立项目规划设计、招投标、工程管理、资金预算、筹资、项目监督等专门办公机构,明确分工,提高协同意识,加强业务学习,使得决策、执行能力有质的提高。

6.完善内控制度,根本消除土地储备业务隐性风险。

通过建立土地储备决策程序、业务流程规范、重大项目联签制度、岗位分工职责、项目贷款控制制度、工程支出授权审批制度、项目预决算管理制度、项目绩效考评制度等一系列规章,使得土地储备工作走上规范有序,风险可控,高效有为的良性轨道,从根本上改变“三拍”现象,即:项目决策“拍脑袋”,项目实施“拍胸脯”;项目问题“拍屁股”。

7.落实信息手段,努力实现土地储备业务实时监控。

国土、财政、银行等部门应加强协作,根据各自职责加强对土地储备工作的监督管理。

要在建立土地储备计划、抵押、贷款及收支信息共享制度的基础上,确保土地储备资金贷款的安全运作与及时归还;确保财政资金的及时到位与合法使用;确保土地储备计划的有序执行与项目实施。

8.探索绩效评价,积极创新土地储备业务考核办法。

绩效评价是风险控制的考核手段之一。

应建立定性和定量评价指标,从项目定位、项目计划、项目管理、项目结果等方面,分别评价绩效情况。

在风险控制方面,主要评价项目规划是否存在重大缺陷、项目执行结果符合预算的程
度、项目实施中偏差情况应对的及时性和有效性、内控制度的执行、财务管理的有效性等,以便决策者对土地储备项目实施过程的风险控制有总体的了解,最终实现改进管理,防范风险,提高效率的目标。

参考文献:
[1]国土资源部、财政部.中国人民银行关于印发《土地储备管理办法》的通知[R].(国土资发[2007]277号).
[2]财政部、国土资源部.关于印发《土地储备资金财务管理暂行办法》的通知[R].(财综[2007]17号).
[3]财政部证监会审计署银监会.保监会关于印发《企业内部控制基本规范》的通知[R].(财会[2008]7号).。