土地制度改革分析报告

土地制度改革分析
报告
目录
一、土地制度的变迁伴随工业化进程 (5)
1、公有制是我国土地制度的基本特征 (5)
2、城乡土地管理呈现二元结构 (7)
3、工业化是农村土地流转的市场推动力 (8)
（1）我国农村土地制度经历四次变迁 (8)
（2）工业化、城镇化推动农村土地自发流转 (12)
二、加速流转是当前农村土改的长期方向 (13)
1、确权和利益分配制度，是解决耕地流转的核心问题 (13)
（1）当前土地流转面临的问题 (13)
（2）使用权确权是农村土地流转的基础 (15)
（3）流转方式、利益分配是流转过程面临的核心难题 (16)
2、扩大试点范围将是流转推进的具体措施 (18)
（1）农村土地承包经营权流转的展望 (19)
3、建设性用地有望逐步放松流转限制、实现同地同价 (21)
三、变革为农业企业发展壮大创造了新机遇 (25)
1、农村土地流转将推动土地升值 (25)
2、规模化进程提速，家庭农场仍是基本单元 (25)
（1）工商企业参与流转或仍将严格控制 (25)
（2）家庭农场为基本单元的规模经营将成为主流 (26)
（3）规模经营改变投入理念，种子等上游将最受益 (27)
四、行业风险 (29)
1、自然灾害和养殖疫病的风险 (29)
2、土地改革进程大幅低于预期的风险 (29)
五、投资建议 (29)
长期以来，我国实行城乡分治，农村和城市土地分别由不同的行政机构进行管理。

城市土地市场已经形成较为成熟的价格体系；而农村集体土地市场，由于历史和政治的原因，流转制度尚未完善，导致价格体系缺失。

农村土地制度变迁过程大体经历了三个阶段。

1949-1953年的农民土地私有制；1953-1978年，农村土地集体所有和集体经营阶段；1978年以来的农村土地集体所有、家庭承包经营制度。

相应农村集体土地的流转也从自由流转、禁止流转、私下流转，逐步演变为自发流转和规范流转。

2008年党的十七届三中全会，正式确立了推动农村土地流转的土地制度改革方向。

明确提出要稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度。

政策的核心一是延长承包经营期限，二是允许农村土地承包经营权流转。

甚至提出了集体土地和国有土地“同地、同价、同权”，建立城乡统一的建设用地市场等改革目标，同时强调要逐步缩小政府行政征地的范围。

但由于权属不清、法律不健全、制度不规范等原因，导致流转的地区不平衡、矛盾纠纷频出，严重阻碍了流转速度，我们估计，承包经营权流转面积仅占承包面积的左右，仍然制约着现代农业规模化转型的进程；而农村建设用地的流转也面临着诸多限制。

我们尝试通过此文，以理清农村土地制度改革所需要解决的核心障碍，和未来土地承包经营权、农村建设用地使用权流转，可能的推进方式；并判断土地制度改革对上市农业企业的影响。

我们的主要结
论如下：
1、农村集体土地所有权确认工作基本完成，但流转的基础是经营权的确认，根据2013年一号文件的表述，预计需要年时间完成承包经营权的确权。

我们预计，当前的改革重点是，通过增加试点、和创新流转方式来推进流转，包括土地入股、土地银行、土地信托、土地托管合作社等。

2、经营性建设用地制度改革，可能是此次改革涉及的最大突破点。

城镇化与城市建设用地矛盾凸显，使得盘活农村建设用地迫在眉睫。

我们判断，改革将集中于三个方面，一是省政府耕地改建设用地的指标，有望有价流动；二是建设用地的开发用途，除限制不得开发商品房以外，逐步试点向非农领域放开；三是逐步试点建设用地使用权的抵押。

农村经营性建设用地有望逐步放松流转限制、实现同地同价。

3、土地制度改革为农业企业发展壮大创造了新机遇。

中长期将持续推动土地升值、生产效率提高；向规模化的现代农业转型加速，带动农业生产要素投入需求升级等。

一、土地制度的变迁伴随工业化进程
1、公有制是我国土地制度的基本特征
世界各国土地所有制大体分为两类：公有土地所有制和私有土地所有制（这里指占主体的所有制形式）。

美国、日本、韩国、法国的
农地均以农户私有为基础，国家利用政策进行扩大或者流转的引导，城市土地一般国有和私人所有制相结合。

以美国为例，美国建立了联邦政府、州政府、个人三级土地所有，其中国有土地占42%（联邦政府土地占31%，州政府土地占10%，城市政府土地占1%），私人土地占58%。

99%的耕地属于私有产权，61%的牧场和56%的林地也属于私有产权，即政府所拥有的土地主要是森林、草地、沼泽地、山地、水域等。

所有权制度的根本不同，使得我国与美国在土地产权的分配、土地市场的发展、土地征用制度以及土地保护制度等方面存在差异。

我们认为，土地所有制无论是国有制还是私有制，本身没有优劣之分，其实质是经济和政治发展的历史产物。

同时，所有制结构也非一成不变，当其与相应阶段的经济、社会、政治发展出现矛盾时，往往出现变革。

而中国的土地以国有和集体所有制为根基，有力地支撑了改革开放年来城镇化、工业化和农业现代化的进程。

2、城乡土地管理呈现二元结构
我国土地市场大体分为三类：城市土地市场、农村土地市场、征地市场。

根据法律规定，城市市区的土地归属于国家，由国务院代表国家行使土地所有权；农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国有以外，属于农民集体所有，集体土地所有权具有多所有权主体，每个农村集体经济组织都可以成为所有权人，包括乡镇农民集体、村农民集体和农业集体经济组织内的农民集体。

此外，土地征收市场是将农村集体土地，征收为国有的再进行拍卖转让的合法路径，而国有土地所有权在任何情况下都不能转为集体土地所有权，因此土地所有权的流动呈现出单向性，也往往由于“低价收高价卖”的问题而引发一些社会问题。

长期以来，我们实行城乡分治，农村和城市土地分别由不同的行
政机构进行管理，甚至适用不同的法律。

我们认为，未来土地制度改革的方向将重点集中于两个方面：
1、农村集体土地使用权的流转，注重创新的流转方式，来促进耕地流转的进程；建设用地流转合法化、规范化，形成价格体系，最终达到“同地同价”。

目前，城市土地市场已经形成较为成熟的价格体系；而农村集体土地市场，由于流转制度尚未完善，导致价格体系缺失。

2、征地市场补偿机制的完善。

征收集体土地，应当依法支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，及被征地农民的社会保障费用。

年月的国务院常务会议讨论通过《中华人民共和国土地管理法修正案草案》，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。

核心思想是，提高农民的权益保障，如征地补偿标准；增强现行土地制度对于土地的“农业转为非农业使用”约束机制。

3、工业化是农村土地流转的市场推动力
（1）我国农村土地制度经历四次变迁
以新中国为起点，我国现行的农村土地制度的形成大体经历了三个阶段。

第一阶段，靠强大的专政力量，把封建地主土地所有制转变为农民土地所有制；第二阶段，通过强制性渐进式变迁方式，把农民土地私有制转变为农村土地集体所有制；第三阶段，1978年以来的农村土地制度改革则是诱致性制度变迁方式。

第一阶段：1949～1953年，农民土地所有制阶段
新中国成立后，逐步废除封建剥削的地主阶级土地所有制，通过没收、征收、分配三个步骤，实行农民土地所有制，农村土地所有权和经营权高度统一于农民，土地产权可以自由流动，允许买卖、出租、典当、赠与等交易行为，国家通过土地登记、发证、征收契税等对土地进行管理，大大地促进了农村经济的恢复和发展。

我国正式建立了农民私有土地的制度。

第二阶段：1953～1978年，合作和集体经营阶段
土地改革完成后，农村出现了新的两极分化，因此，1953年春起，各地开始普遍试办实行土地入股、统一经营，并有较多数量的初级农业生产合作社成立。

经历了初级合作社、高级合作社、到人民公社。

初级合作社时期，允许社员保留小块自留地，但社员的土地必须交由农业合作社统一使用，此时农民仍然保留所有权，以土地取得分红，退股自由，但是经营使用权从所有权中分离出来，农村土地制度也由农民所有、农民经营变为土地农民所有、集体经营。

1955年至1958年，合作社升级为高级社，规定社员的土地交给农业合作社统一使用，社员统一参加劳动，土地分红取消，按工分进行分派。

土地所有权转为合作社集体，标志着农民土地私有制的结束。

1958年开始，各地掀起了高级合作社合并为人民公社，土地制度也完全实现集体所有和集体经营。

但由于人民公社导致了生产力的破
坏，国家有逐步对农村土地制度进行了调整，形成了“三级所有，队为单位”的经营机制。

此时，农村土地不允许流转，社员宅基地都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，归各户长期使用；宅基地上的附着物永远归社员所有，社员有买卖和租赁房屋的权利，但是房屋出卖后，宅基地的使用权随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有。

第三阶段：1978年～现在，家庭承包经营阶段
1978年11月，安徽省凤阳县小岗村实行分田到户，解放了生产力，1980年9月，中央肯定“包产到户、包干到户”是社会主义集体经济的生产责任制。

到1981年10月，全国农村基本核算单位中，建立各种形式生产责任制的已占97.8％，其中包产到户、包干到户的占到50％。

1980-1984年，我国经历了市场探索，到制度争论，最终形成全国推广的“农村土地承包制”，从此，以人民公社三级所有，队为基础的经营制度全面解体，新的以包产到户、包干到户为标志的家庭经营
体制确立。

此时，农村土地制度实质转为了集体所有、农户经营。

随后的15年期间，政府通过一系列的立法与制度完善，进一步稳定和深化了家庭承包经营制度。

包括将“家庭承包经营”明确写入《宪法》，使其成为一项基本国家经济制度；土地承包期延长30年不变，并对土地使用权的流转制度做出了具体规定。

我们认为，农村土地承包制是中国经济体制改革初期最重要的，也是最有成效的改革成果。

在制度框架内，最大限度地提高了土地产出效率、劳动生产效率。

直至2008年党的十七届三中全会，以推动农村土地流转的土地制度改革方向确立了。

会议明确提出要稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度。

政策的核心一是延长承包经营期限，二是允许农村土地承包经营权流转。

甚至提出了集体土地和国有土地“同地、同价、同权”，建立城乡统一的建设用地市场等改革目标，同时强调要逐步缩小政府行政征地的范围。

我们认为，这次会议是要最大限度规避现行体制对土地制度改革的限制，逐步改革被强制扭曲的土地制度，以实现建国以来农业生产效率的第三次历史性提升。

但由于《宪法》相关规定和《土地管理法》的修订、土地财政体制等配套改革尚未完成，放缓了既定目标的推进速度。

（2）工业化、城镇化推动农村土地自发流转
改革开放以前，由于我国的计划经济体制，农村土地实行集体生产和集体分配。

这种非市场化的管理，导致土地资源无法实现合理配置，制约其价值的发挥和利用效率。

家庭承包经营制度的出现，对于解决我国30多年来的温饱问题可谓功不可没。

但随着工业化发展到中后期，客观要求生产规模化和高效化，当前家庭承包经营制中体现出的小农经济的特征成为了局限。

即使土地所有权私有制的国家，当工业化和城市化发展至一定阶段，农业的分散经营则成为了制约，美国、日本、韩国、法国等国家都曾面临了这种困境，经济和工业的快速发展，导致城市不断侵占农村土地或者农民抛荒，也无一例外的在这种背景下，选择了推动和加速农村土地流转。

例如美国60 年代以后对农村土地流转的引导，目的在于防止农村土地流失；日本小农私有制和小规模经营，同样在工业化、城市化
水平提高以后，出现农村土地抛荒和被侵占，面临着如何实现规模经营的困境，从1962 年开始-2000 年，日本5 次修订《农村土地法》，放宽土地所有权流转限制，尤其促进经营权的流转，推动从事农业生产的主体从单个农户演变成规模化、专业化经营的各类农业经济组织。

我们认为，我国工业化和城镇化的发展，已经吸引了大量的劳动力从农村转移至城市，尤其是经济较为发达省市的农村地区，客观上要求农村土地使用权的加速和规范流转。

二、加速流转是当前农村土改的长期方向
1、确权和利益分配制度，是解决耕地流转的核心问题
（1）当前土地流转面临的问题
农村集体土地按用途分为农地和建设性用地，农地主要包括耕
地、其他农业用地和未开垦农业用地；农村建设性用地主要包括宅基地、经营性建设用地、公共用地等。

我国土地流转也经历了自由流转、禁止流转、私下流转、自发流转和规范流转几个阶段。

尽管十七届三中全会后，各地方政府也相应地构建了土地流转的信息服务平台促进流转市场的形成。

但实践中，我国农村土地流转仍然面临很多矛盾和问题。

对于土地承包经营权的流转，这些问题主要体现在：
1、农村土地流转制度并没有形成相对成熟的体系，各地流转政策也会出现反复，相关法律漏洞和矛盾的情况存在。

所有权和使用权土体的不明晰，使得一些政府主导的流转非农民自愿，出现“被流转、被上楼”的情况。

2、土地流转的地区不平衡突出，但总体流转规模或比例较低。

大城市周边和经济发达地区的农村，及农业机械化程度高的商品粮基地等，土地流转较为活跃，流转比例较高。

但大部分地区流转规模小、合同期限短，流转对象以邻里、亲戚朋友为主。

总体而言，截至2010年底全国已累计流转1.7亿亩地，超过全国承包耕地面积的12%（估计
目前可能在15%左右）。

3、流转方式不规范，农户之间自由转包、互换等形式的土地流转，多数是口头协议、缺乏保障。

（2）使用权确权是农村土地流转的基础
农村集体土地的产权分为所有权和使用权，农村土地所有权归属于农村集体组织；而使用权包括农地（耕地以及其他农业用地）的承包经营权和宅基地、公益用地、经营性建设用地的使用权。

由于农村集体土地权属的主体多元特征（历史遗留问题导致集体的级别较多，但2011年在国土资源部、农业部等联合下发的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》中要求确定乡镇、村和村民小组农民集体三类所有权主体），集体土地所有权、使用权因历史问题、区划调整等曾引发很多争议。

因此，农村集体土地的确权包含两层含义：土地所有权的确认和土地使用权（经营权）的确认。

市场对于农村土地的确权进度存在误区，因此此前媒体报道较多的“确权”主要集中在农村集体土地所有权的确认，而流转则是针对所有权（经营权）的流转。

目前，农村集体土地所有权确权登记发证工作已经基本完成，截至2013年5月底，全国农村集体土地所有权登记发证率为97%（其中有24个省份的发证率在95%以上，6个省份在90%至95%之间）。

使用权确认方面，农村宅基地使用权、集体用地使用权的颁证工作已经进入收尾阶段，农村土地承包经营权的确权颁证工作，在部分沿海地区推进较快，但大部分地区因为种种原因（地方政府积极性不高、农民积极性不高、未在册土地分配方案较难确定），确权速度较慢。

我们认为，继土地所有权确认工作的完成后，更为重要的经营权的确认将加速进行。

试点地区也将首先完成所有权确认，这是土地流转工作的基础条件。

根据2013年的一号文件，我国计划用5年时间完成对土地承包经营权的确认。

（3）流转方式、利益分配是流转过程面临的核心难题
2008年十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》已经提出“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”。

在各种流转方式中，“转包”和“出租”形式流转占主导地位（转包和出租的含义较难区分），互换方式在农村也较为常见，股份合作（或称土地银行）的模式是近年来通过试点积极探索的形式，而转让的方式因为使农户丧失了土地承包经营权，在实践中较为少见。

其他一些创新的形式还包括“两田制”、“反租倒包”、“两权抵押”等等，但这些创新形式都因为存在各种各样的风险隐患、或者利益分配问题，而引起多方争论或叫停。

对农民利益受到侵犯的担忧，是制约我国在流转方式方面创新的重要原因。

农村集体土地流转过程中的参与方涉及到农户、农村集体组织、甚至农业企业，相对而言，农户在争取利益方面处于弱势，在流转不规范的时期，曾经出现集体组织追求执行政策目标而强制流转的现象；农业企业利用谈判优势来压低流转成本，在土地经营收益增值时农户也难以享受到土地价值提升的收益；同时土地流转中，农民缺乏法律和合同意识，在土地承包经营权的产权属性和法律地位不明确的情况下（包括经营性建设用地缺乏有效的价格评估机制），容易出现违约和纠纷。

此外，如何在农村土地流转过程中，保障农业生产用地不发生流失，也是流转操作中需要加以严格限制的方面。

我们认为，土地承包经营权、建设用地使用权的确认和登记，是避免可能出现的利益侵犯的前提。

预计土地流转可操作性的具体规则将逐步确定，使流转程序更加规范，更加有法有据可依；同时限制农业用途仍也是保障农产品供应的硬约束；此外，还需要户籍制度、农村人口社会保障制度等一系列制度设计的配套完善。

2、扩大试点范围将是流转推进的具体措施
中国土地制度的改革起始于自发流转、发展于地方的流转试点，1978年安徽省凤阳县小岗村位农民冒着风险，在土地承包责任书上按下了手印。

1992年，广东省南海市现为广东省佛山市南海区下柏村农民将承包经营的土地以股权形式，流转给村集体成立的经联社或经济社统一经营。

十七届三中全会后，尽管土地改革的框架已经形成，但是缺乏全国性同步推开的法律基础和社会制度基础。

但此后，为了摸索成功的模式，围绕农村土地流转的试点不断增加，包括农业用地流转和建设性用地的流转。

比较典型的是发源于广东南海市，2008年重庆推广试点的土地入股模式，福建沙县、北京的土地信托模式等；安徽、天津、海南等地的建设用地流转试点等。

针对农地流转的试点思路是流转方式的探索，寻找能够稳定农民收入、降低风险、减少纠纷的流转方式，基本经历先确权后流转、配套以保障方案的过程。

无论是自发形式的流转，还是中央、地方政府核准形式的流转试点，尽管多数都曾经出现一些问题，但都是自下而上和自上而下对农村土地承包经营权流转的重要探索。

我们认为，未来在使用权加紧确权的同时，寻找合适的流转模式并增加试点，可能是土地改革推进的重要方式。

（1）农村土地承包经营权流转的展望
我们认为，在不得用于非农用途的总体原则不放松、完成使用权
确权的条件下，土地流转试点所选择的方式可能会因地制宜。

对于非农经济发展比较发达的地区，农村劳动力大量向非农产业转移，土地银行和土地信托等，是便利于农民离乡或半离乡的流转模式。

上述模式需要成立中介机构来配合，但相较于土地入股等由政府主导的模式，第三方中介有利于利益的合理分配和减少可能出现的纠纷。

而对于农业较为发达的地区，实现规模化的土地流转方式可以参考和借鉴山东的土地托管模式。

这种模式的好处是合作社可提供多种方案的托管，农业生产更加组织化，土地的经营生产效率更高。

3、建设性用地有望逐步放松流转限制、实现同地同价
我国现行的《土地管理法》第四十三条规定，农村集体土地只能用于兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡镇村公共设施和公益事业建设三个方面。

建设用地的确权工作完成进程较快，已经基本收尾。

但建设用地的流转一直受到法律的限制。

涉及流转的分为两部分，农村经营性建设用地和宅基地，其中宅基地是基于使用权人的身份取得的，因此流转对象有所限制。

现行的法律尽管允许农村建设用地的流转，但限制较多，且对流转的条件、用途，流转后权益分配等缺乏明确规定。

因此，相比之下，土地承包经营权流转由《农村土地承包法》做了详尽规范，而有关农村土地集体建设用地流转的实施性法规至今没有出台。

尽管宅基地和经营性建设用地流转的限制较多，但在非农经济较为发达的地区，以出让、转让、出租等形式自发流转集体建设用地使用权的现象早已存在。

由于没有评估、税收等环节，虽然通常折价流转，但流转的效益可观。

但由于这种流转没有在政策法律上得到明确的认同，在杂乱无序或隐蔽状态下进行，缺乏合理规划，滋生土地纠纷及矛盾冲突。

我们认为，我国城镇化、工业化的过程中，城市可利用土地较为有限，而宅基地、集体企业用地等建设用途的土地的存量较大，盘活该类用地有利于缓解土地供应的压力，加快城镇化的进程；同时对于稳定农民收入、推动农村社区经济发展起到了保障作用。

实际上，改革开放以来，国土部一直组织部分地区的农村集体建。