完善制度,杜绝“土地腐败”

土地财政 ， 国有土地出让金一律纳人财政预
算； 要建立官员的财产 、 申报制度 ， 收入 对于
超出法定收入以上的部分和消费 ， 除非能够 说明来路 ， 否则一律确定为非法所得。
保持在 ５ ％ ５ 左右。中央财厚 、 地方财薄， 但中
央和地方的事权划分格局并没有 多少改变 。 地方政府用 ４％左右的相对财政收入 ， ５ 支撑 着 ７ ％左右的相对支出责任 。 ５ 这诱使地方政 府不断从预算外寻找收 人来源。当地方政府 发现土地是重要的生财之道后 ， 就开始出卖 土地为 自己筹集财政收入。 分税制的税种划分 ，也使得地方政府 有激励发展房地产业 ， 断推高房价。 不 根据
地公开 招标拍 卖也无 法完全 克服其 中的利 益输送 。
另外 ， 级制 的行政 管理结 构 ， 层 使地 方
政府一 把手 和分管 土地 的直接领 导权 力过
大， 缺乏监督和制衡机制 。我国的土地主管
部 门是各级 国土部门 ， 国土部 门只是政府 但
的一个下属 部 门。 国土 局长要 受分管 副市
打破政府对建设 用地供给 的垄断。要
允许农村建设用地在符合规划 的前提下直 接进入市场 ，同时允许农业用地在列入规 划后 自行进行非农流转 ，以增加建设 用地
的供给主体 ，这样在扩大城市土地供给的 同时 ， 也容易形成平等竞争的局面。 政府设
租 的权 力 小 了 ， 寻租 的空 间 就会 减 少 。
什么价格 给 ， 一般 由官员说 了算 ， 即便是 土
政 治体 制 ： 力缺 乏制约 权
中国经济依然是管制 型经 济 ， 管制 型经 济使政府 承担双重角色 。一方 面 ， 政府作 为 公共利益 的代表 者 ， 定政策 ， 控经济 活 制 调
动 ，充 当裁 判员 。政府垄 断了基础设施 、 工 业、 房地产 等项 目的审批权 ， 这些 项 目的建
向土地 的揩油之手 ， 要从体制上减少政府对
长 。权 力不受约束 ， 自然导致腐败。
微观经济活动的干预 ， 特别要从根本上改变
政府利用土地聚财 、 敛财、 生财的行 为， 取缔
土 地 制 度 ：征 地 的成 本 低 廉 、 “ 益” 效 巨大
所谓二律背反是指两个法律或规则之 间相互矛盾。 而我国宪法有关中国征地制度 和土地所有制 的规定之间存 在着一个二律 背反 ： 一方面 ， 宪法规定城市 的土地归 国家 所有， 农村的土地归农 民
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完善制度 ， 杜绝“ 土地腐败’ ’
＿ 产生土地 腐败现象的原 因复杂深刻 ， 从根本上扭 转这种局 面 ， 须 多管齐 下 ， 要 还必 从体制 、 法制和机 制人手 ， 对土地制度 、 财税体制和政治体制进行改 革 ， 同时引入和完善 外部监督 ， 把土地资源配置权 力交给市场 、 法律和制度 。
无论是公共利益的需要 ， 还是非公共利益的
需要 ， 都必须通 过国家 的征地行为（ 即把农
村集体所有 的土地转变为国有土地 ）来满
足； 而另一方面 ， 宪法又强调， 国家只有 出于 公共利益 的需要 ， 才能对农地实行征收或征 用。 正是因为相关的法律并没有对公共利益 作 出严格 的界定 ， 而政府出于经济发展和城 市建设等非公益性需要 也必须征用农 民的 土地 ， 这常常令 司法部 门无所适从 ， 进而对 政府违规征地引起的法律诉讼不予受理。
书记 的领导 。分管副市长 、 市长和书记如果
绕过 国土局长直接批地或者干预土地 交易 ，
国土部 门是无 法有 效约束 的 ， 纪检 、 监察 等
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部 门在查处 时也会遇到困难和阻力 。因土
设 都需 要土地 ，而土地 又控制在政府手里 ， 想要获得土地 ， 只能 向政府官员 寻租。另一 方面 ， 政府 又掌握数 量庞大 的资源 ， 直接 作 为一个主体参与经济活动 ， 当运 动员。各 充
２ 中国政协 ２ １ ・ ６ ０ １２ ３
长 、 长的领导 ， 管副 市长又 要受市 长 和 市 分
文 ◎蔡继 明
近羹
之母” 某种程度上似乎变成了“ 败之父” ， 腐 。 为什 么这么 多政 府官员 因土地而 走上 了不
归路？为什么土地违法问题越演越烈 ， 屡禁 不止？这需要从政治体制 、 土地制度 、 财税体
制 三 个 方 面 分 析
个地方政府都肩 负着发展本地经济 的重任 ，
改革征地制度 ，严格划定公共利 益的
分税 制安排 ， 城镇 土地使用税 、 房产税 、 印
花税 、 土地增值税 、 国有土地有偿使用 收入 等税种归地方征 收。 因此 ， 房地产市场越是
边界。 严格规定征地程序 ， 即使是公益性征 地， 也要提高公共利益征地补偿标准 ， 对被
征地农 民给予合理公平 的补偿 ，使农 民分 享到工业化城市化的成果 ；对非公益性用 地， 政府不要再征收或征用 ， 而要在符合规
中央在 对地方政府官 员的政绩考核 中 ， Ｄ Ｇ Ｐ 是最关键 的指标 ， 这加剧 了他们 经营土地 的
冲动。因为他们只有获得土地 ， 才能用它来
招 商引资 、 办工业 园区 、 兴 进行 基础设 施 建
设 。在这些活动 中， 土地资源的定价权掌 握 在相关官员手 中。土地批 给谁 不批 给谁 ， 以
后继倒在土地违法路上。
给市场 、 法律和制度。为此建议 ：
地腐败 而落 马的高官 ，基本 上都是分管土
地 、城建或 者重大建设项 目的副市长 、 区
加快政治体制改革。 要斩断政府官员伸
财 税体 制 ：地方 政 府 靠土 地 生 财、 聚财
１９ ９ ４年分税体制实施之后 ，中央财政 迅速居于主导地位 ，集 中能力越来越强 ， 集 中比例越来越高 ， 占税收总收入的比例一直