香港培育发展社区社会组织的经验借鉴

香港培育发展社区社会组织的经验借鉴
作者：谈小燕邓进
来源：《社会治理》 2019年第6期
【摘要】培育发展社区社会组织是社会治理的重要内容。

文章梳理了香港培育发展社区社会组织的经验,包括以增进人的福利为本,促进社会和谐发展的明确目标;完善的顶层设计,扁平的顶层架构,公开透明的社团注册条例,政府引导社区社会组织以民生需求为导向和多元化发展为服务方向;专业的第三方培力;注重项目效果评估和信息公开透明。

对大陆培育发展社区社会组织的主要启示包括:制度化、法治化、专业化和多元化。

【关键词】社区社会组织治理社会资本
香港较早建立现代治理体系,总体上形成了政府引导、社会协同、市场参与、法制保障的治理体系。

作为社会协同的重要组织部分,经过较长时间的发展,香港社区社会组织在组织形式和服务内容等方面形成了自身特色,使香港社会独具活力。

从数量上看,目前,全香港仅互助委员会就有2793个,业主立案法团有8848个;从内容上看,香港的社区社会组织多样化,主要包括社区邻里互助会类、弱势群体帮扶类、特殊人群帮扶类、城乡融合类、社区教育类、产业扶贫类、文化创意类、城市更新类、生态环保类等等。

这些社区社会组织在社区建设和城市治理方面发挥着至关重要的作用。

一方面,促进邻里和谐守望相助,提高人们的生活质量和水平;另一方面,促进政府和社会之间良性互动,提高政府公信力;第三,促进香港城市和谐发展,促进香港经济社会健康发展。

香港对于培育发展社区社会组织有非常好的经验,总结主要有以下几方面。

一、目标明确:以增进人的福利为本,促进社会和谐发展
负责培育发展社区社会组织的政府部门主要有民政事务总署、劳工及福利局、廉政公署以及警务处。

社区互助委员会属于社区志愿组织,主要由社区居民组成,是民政事务总署推行的重要公共事物,其主要目标就是促进公众参与社区事务,使住户建立睦邻友好和互相帮助的关系与风尚,提高责任感,改善治安、居住环境和管理效果。

劳工及福利局主要通过社区投资共享基金和社会福利署将社区发展作为社会福利的一部分来促进社区社会组织发展。

社区投资共享基金于2002年由香港特别行政区政府成立,在社区推行多元化的社会资本发展计划,其目标是使社会更加团结,加强社会的凝聚力,增加市民对社会及社区的归属感;使社会和社区更为融合,推动各阶层、界别和群体的融和,从而发展成一个关怀互信、融洽和谐的社会;鼓励和提升自助互助的能力,通过巩固社区的支援网络,使其能长久自行运作,并提升个人自立能力,鼓励个人为社会谋福祉;推广正面的文化和价值,这些价值(例如守望相助、奋发自强以及逆境不屈)有助促进社会人士或社群间的沟通和合作,建立积极正面的社会资本。

社区发展计划是福利署推行多年的民生工程,包括社区中心、邻舍层面社区发展计划、边缘社群支援计划。

社区中心是方便不同年龄的居民聚集和联谊交往的地方,通过举办各种小组及社区工作活动促进居民的公民意识,使他们团结一致,建立对社区的归属感。

邻舍层面社区发展计划队的成立始于20世纪70年代,邻舍层面社区发展计划队主要服务于基础设施及福利服务不足够或完全欠缺的过渡性社区。

目的是提供在该地区应有但不足够或不具备的社会福利服务;协助及促进当地居民了解及认识社区的需要及共同面对的问题。

边缘社群支援计划是由香港社区组织协会推行的,旨在通过外展服务、个案辅导、小组服务及支援服务,协助于西九龙区的释囚、精神病康复者及露宿者重投社会。

廉政公署主要是通过社区联络和社区教育,建立“肃贪倡廉”
的社会风气。

警务处则主要是和社区居民联络与合作,预防犯罪。

各自侧重点不同,但总体上都
是以增进人的福利为本,促进社会和谐发展。

二、政府引导:完善的顶层设计
(一)扁平的顶层架构
香港政府机构设置比较简单,定位为服务型政府。

在社会治理过程中,香港政府的主要工作
是制定相关政策、法律、法规,承担诸如义务教育、社会治安、医疗保障、公租屋建设等基本公共服务,将其他更多更具体的社会服务,以市场化和专业化方式交给社会组织及其他社会服务主
体承担①。

1976年香港政府首次提出“社区建设”目标,并成立由多个部门组成的社区建设委员会,负
责推动社区发展、社区参与和社区意识的树立。

香港回归祖国以后,特区政府建立了以基本法为准绳、以高官问责制为中心的“三司十二局”行政管理体制,由政务司下属民政事务总局负责统筹社区建设和管理,形成了“一级政府,两级管理”的社会治理架构,即一个香港特区政府,同时
由特区民政事务局和民政事务总署及各区民政事务处进行管理。

政府在18个区设立地区建设委员会,由地区民政事务专员负责召集,由政府12个局在地区的代表参加,共同讨论地区的相关行
政事务和社区社会组织培育发展。

权责清晰的政府职能部门指导培育发展社区社会组织。

以社区互助委员会为例,民政事务总署下设置区议会,区议会下有分区委员会,触角到社区就是互助委员会。

民政事物总署、区议会、分区议会、互助委员会团队成员、职责、联系方式等在官网公布。

区议会是地区市民与政府之
间的重要沟通桥梁。

区议会各自负责区内的改善工作,推广康乐文化事务和社区活动,并会就影
响居民福利的事宜,及各项政府计划是否足够和推行的次序,向政府提出意见②。

畅通的上传下
达信息沟通,有利于基层社会组织的培育和发展。

(二)公开透明的社团注册条例
根据香港法律第151章《社团条例》,所有在香港成立的组织都须于其成立一个月内注册为社团,但已根据其他条例注册的组织除外。

各组织可按其宗旨、运作或性质而自行决定根据合适的条例注册。

但对于一些特殊的互助
类社区社会组织有特殊注册优惠方式,如针对社区互助委员会,民政事务总署制作了两套规范范本,即《公共屋邨互助委员会规则范本》和《私人楼宇互助委员会规则范本》,范本明确指出,互助委员会可免受《社团条例》(第151章)管制,但要每三年获得民政事务局局长授权该区民政事务专员批准豁免。

民政事务专员可延长豁免限期,通常最多可延长六个月。

不过,在特殊情况下,已延长的限期可再获延长一次,但以不得超过六个月为限。

(三)引导社区社会组织服务方向:民生需求为导向和多元化发展
从社区社会组织内容看,政府有明确的引导方向。

如社区发展计划主要聚焦在社区中心、邻舍层面社区发展计划、边缘社群支援计划;社区投资共享基金特别计划包括家庭及儿童发展、青少年发展、长者支援及充能、健康关怀、跨代共融、社区共融、建构社区能力七个方面,聚焦推动社会资本发展和社区能力提升。

基金资助计划明确六个范畴,包括社会网络、信任和团结、互助和互惠、社会凝聚和包容、社会参与、资讯和沟通,主要聚焦社会资本。

香港社区社会组织资金来源多渠道,但政府购买服务依然是很重要的方面,灵活的购买服务,为社区社会组织培育发展提供了可持续性,从购买服务的年限上看,一年到三年不等,但每个项目相关信息如服务机构、负责人、实施内容、时间进度、服务区域、资金量等关键信息都会公布在相应官网上。

无论是机构组织成员具体运作,还是资金来源,多元参与共治特点很突出。

以社区投资共享
基金为例,社区投资共享基金委员会的成员包括来自社区、福利、教育、商界、医务及学界等的非官方委员和代表政府部门的当然委员,当然委员为三名,有劳工及福利局局长或其代表、社会
福利署署长或其代表、民政事务总署署长或其代表。

基金委员会的职权范围为处理基金收到的拨款申请,包括审批申请,并决定每宗获批申请的
拨款额,以及监察和评估受资助计划的成效;探讨促进本港社会资本发展的最恰当和有效的方法,并就此向劳工及福利局局长提出意见;就基金管理的所有事宜向劳工及福利局局长提出意见。

从具体运作过程看,基金会尤其强调多元协作,例如“医、福、社”、“商、校、社”、“房、福、社”、“家、校、社”等。

其中一个项目,家庭支援服务,由香港善导会主要负责,誉宴集团、仁济医院方若愚长者邻舍中心、香港添马网上扶轮社、善启慈善基金会、天主教圣伯
多禄复生会等多所学校协作。

引进各界资源,让他们与社区人士一同服务社区,促进社区人士对
在囚及更生人士的接纳与包容。

通过家、社、商、校合作,培育天伦互助社、儿童互助小组、在囚人士生命及家庭教育小组三个社区社会组织,改善了在囚及更生人士的家庭功能,建立家庭支
援网络,加强学生及社会人士对在囚人士和家属的了解,达至社区共融。

再如圣雅各福群会通过社区互助经济计划,孵化培育了土作坊、巧缝作物车衣组、与里缝缘手缝组、社区支援农业小组、当值员小组等;社区协作伙伴计划,通过社会组织的连接,积极与
30多个地区组织合作,为一班三行师傅建立跨界别的支援网络,一方面鼓励他们善用自己的专长,义务为有需要的家庭改善家居环境,以及义务开班授徒,提升社区人士自助和互助的能力,同时使技术得以传承。

自计划于2004年开展,登记的师傅至今约有365人,其中40名为核心义工,至2011年10月正式注册成为小型工程承办商。

通过基金倡导,截至2017年12月31日,基金已推
行的资助计划总数大约为350个,涉及总金额约港币4.93亿元。

动员约9200个合作组织,包括
商界、非政府组织、学界、居民组织、医院、区议会及政府部门等;超过736000人次直接参与
计划,当中包括约93000名义工,建立约2100个互助组织,成立了103个自我服务组织。

除了组
织机构人员、项目运作多元化外,资金来源也多元化。

三、专业的第三方组织培力
香港社区社会组织培育发展离不开专业的第三方组织培力,这也是香港基层治理的鲜明特点。

成立于1947年的香港社会服务联会,是一个代表第三部门的社会福利服务机构。

现有超过310
个机构会员,3000多个服务单位,为香港市民提供超过90%的社会福利服务。

在香港社会服务联
会旗下的各类非政府社会组织就有上百家,其中大型组织,如保良局、圣雅各福群会都是发展成熟、功能齐全、管理完善的大型社会服务组织。

这些社会组织培育孵化大量的社区社会组织。

香港的第三方组织具有两大特点:一是形式多样,范围覆盖广。

全香港目前有NGO机构500余个,全职员工超过4万人。

二是专业规范,服务质量高。

香港的社会服务有着严格专业化和规范化要求。

对于接受特区政府资助的NGO,为确保受资助机构的服务质素及效率,社署与受资助机构共
同制定《津贴及服务协议》及一套《服务质素标准》以厘定及评估服务表现。

专业社工通过项目培育发展社区社会组织是很重要的力量。

近些年来,香港的专职社会工作者发展到万余人,平均不到百个香港居民就有1名专职社会工作者。

对于社工,香港也有着严格
的要求,香港社会工作者需要遵守严格的条例、守则及指引。

香港所有的社会工作者都需要在社会工作者注册局(注册局)登记注册。

注册局是根据《社
会工作者注册条例》成立的法定机构。

社会工作者局要对社工的专业能力进行严格的评审。

《社会工作者注册条例》的制订,旨在透过监管机制,监察社会工作者的素质,最终达至保障服务使用者及公众的利益。

根据《条例》规定,任何不是名列注册纪录册的人士无权使用“社会工作者”的名衔或其他相关描述的称谓③。

专业的培力,为培育发展社区社会组织提供了有效保障。

以天水围社区活化为例,曾经的天水围人口稠密复杂,房屋产权混合,生态环境差,在居住条件、
教育、医疗卫生设备、休闲娱乐等方面都很差。

2007年,五个民间组织在专业社工的指导下成
立了一个社区协作平台。

该平台通过协作,挖掘资源,提倡居民直接参与,发展互助支持网络,孵
化社区农田协作组织、专业技能互助小组、“社区货币”(时间银行)以及为居民常态化服务的
小市集。

四、几点启示
大陆的历史文化及社会发展历程与香港有很大的不同。

但是,笔者认为,香港的培育发展社
区社会组织实践经验对大陆基层社会治理仍有值得借鉴的方面。

一是制度化,二是法治化,三是
专业化,四是多元化。

通过制度化、法治化、专业化、多元化,最终培育社会,最大限度激发社会活力,促进基层治理创新。

(一)制度化
政府主导下的基层自治是香港社会治理基本模式。

作为基层自治的一部分,社区社会组织的培育发展都离不开制度保障和支撑。

纵观香港社区社会组织发展,有四个阶段④:第一阶段是20世纪50-60年代,1949年移民问
题使得政府面对巨大的财政压力,社会福利办公室的社区发展部鼓励成立街坊会,蓬勃发展。

第
二阶段是70年代,1976年香港政府首次提出“社区建设”目标,并成立由多个部门组成的社区
建设委员会,鼓励公共屋邨居民成立互助委员会,重视社区中心的发展。

政府通过不同范围的社
区中心为社区提供多元化服务。

第三阶段是80-90年代,政府通过区议会等制度来强化社区业主立案法团和互助会的作用。

第四阶段是香港回归祖国至今,由政务司下属民政事务总局负责统筹社区建设和管理。

这个时期强调构建社会资本,通过社区投资共享基金多元化参与方式促进人的再组织,增加市民对社会及社区的归属感;推动各阶层、群体的融和;鼓励和提升自助互助的能力。

(二)法治化
香港是法治社会,社会一切行为必须遵循法律规定。

法治是香港一切体系、制度、规则得以运行与实施的基础和保证。

香港的社会组织之所以运行规范而且高效,与香港的立法活动紧密相关。

一是社会组织立法完善。

《社团条例》及《公司条例》是社会组织的主要法律依据,还有其他若干相关法律作为补充,如《保良局条例》及《东华三院条例》分别规范保良局及东华三院。

《税务条例》《合作社条例》等从不同方面对社会组织进行规范。

二是政府部门的法规引导社会组织活动。

社会福利
署要对其资助的机构进行监管。

社区里完备的物业管理法律法规对社区治理也起到非常重要的
作用。

除《香港建筑物业管理条例》外,政府还颁布了一系列条例规范大厦及小区的物业管理,
规定了业主、物业管理公司各自权利和义务等。

同时,业主与物业管理公司之间的委托合同,各
相关方责、权、利的界定也很清楚。

(三)专业化
香港社区社会组织培育离不开专业社工的陪伴。

在香港社会福利署登记的义工近百万人,约占香港人口总数的七分之一,每年义工服务总时间近千万小时。

香港的社会服务有着严格专业化和规范化要求。

对于接受特区政府资助的NGO,为确保受资
助机构的服务质量及效率,社福署与受资助机构共同制定《津贴及服务协议》及一套《服务质量标准》以厘定及评估服务效果。

而对于义工,香港也有着严格的要求,需要接受专业化的培训才
能上岗。

(四)多元化
香港基层治理和社区社会组织培育孵化倡导政府、市场和社会多元参与。

政府通过共享基
金等方式倡导社区、福利、教育、商界、医务及学界等多元主体参与,如“医、福、社”“商、校、社”“房、福、社”“家、校、社”等模式。

通过多元主体的参与,孵化更多的社区互助类社区社会组织。

党的十八届三中全会,从社会管理到社会治理的提出,就是要强调多元治理主体,共建共治共享。

在快速城镇化背景下,大陆社区类型呈现多样化、复杂化特点。

不同的社区类型各自的情况和特点都存在差异,面临的问题也不尽相同。

究竟如何更详细地更有针对性地面向不同社区类型培育发展社区社会组织,多元化主体如何共同参与,香港经验具有一定借鉴价值。

谈小燕,北京市委党校社会学部讲师;邓进,北京市委党校硕士研究生。

本文系国家社科基金,社区治理中的协商民主机制研究(18BSH020)阶段性成果。

①孙志凯:《香港社会治理模式的特点和借鉴意义》,《中共珠海市委党校珠海市行政学院
学报》2013年第6期。

②罗光华:《城市基层社会管理模式创新研究》,武汉大学, 2011年博硕士论文。

③朱灵:《中国大陆、香港和美国三地社会工作伦理守则的比较》,《同行》2016年第7期。

④冯可立:《香港民生福利发展史》,中华书局,2018年4月版。