【论文】美国公务员录用制度对我国的启示

摘 要
国家公务员队伍素质的高低，关系到行政效率的提高和国家行政目标的实现，关系到社会主义市场经济的发展，进而关系到现代化建设总体目标的实现。

而公务员的考录制度作为甄选人才的重要依据，是从源头上保证公务员素质、优化公务员队伍结构的重要保障；是使人才各就其位，各尽其才的重要保证；同时，它还是政府提高行政效率、实现行政目标的根本保证。

“为政之道，首重得人”。

选用什么样的人从事国家行政管理工作，关系着政府在人民群众中的形象，关系着国家各项事业的成败和国家的兴衰。

因此完善公务员考试录用制度是执行《中华人民共和国公务员法》、选拔优秀人才、提高公务员队伍素质、加强党的执政能力建设的需求。

通过对中美两国公务员录用制度的比较研究，结合我国的实际，立足国情，“取其精华，去其糟粕”，将会极大地促进和推动有中国特色的社会主义公务员录用制度的改革和发展。

本文运用辩证唯物主义和历史唯物主义的方法论，通过比较的研究方法，对中美公务员录用制度进行了系统比较。

对近年的热点问题如公开选拔、任前公示、任期制、任职试用期制、部分职位的聘任制等方面进行了重点论述，提出了自己的观点。

对建设具有中国特色的社会主义公务员录用制度具有很强的现实意义。

关键词：公务员 考试录用 制度 启示
Abstract
National civil service qualities, concerns the progress of administrative efficiency and the achievement of administration goal, also involves the development of the socialist market economy, and proceed to affect the overall modernization goals. As an important basis for the selection of personnel from the civil service and an important guaranteed, the civil service examination system ensures the quality of the source, and optimizes the structure of the civil servants; it also ensures that the talented get their own positions, and play important roles; and at the same time, it is also essential assurance for government to improve administrative efficiency, and to achieve the administrative goal. According to the saying that he who governs the road, was the first person weight, what kind of people chosen to engage in the national administration, relates to the government's image among the masses, and also to the success or failure of the cause and of the rise and fall of the country. Therefore improving the examination system is to satisfy the demands of implementing the “People's Republic of China Civil Servant Law”, selecting talented people, improving the quality of the civil service, and strengthening the party's governing capacity-building.
In comparative research on the civil service system between the US and China，taking the reality of our country，it is needed “to select the refined and discard the crude” which would significantly boost the reformation and development of Chinese- characteristic socialistic civil service system. Using comparative and exemplificative research methods，this thesis applies the dialectic materialism and historical materialism methodology in to the systematic cooperation Sino-US civil service system. Discussing more on the recent hot topics such as posting by selecting in public，announcement before appointment，term of appointment，post probationer ship system，tenure system in some posts and etc，finally it comes to the author's view. It makes sense to the foundation of Chinese-characteristic civil service system.
Key Words: civil servants, recruitment examination, system, revelation
目 录
第一章 前 言 (1)
第二章 中美公务员录用制度的概述 (2)
2.1 公务员及考试录用的含义 (2)
2.2 美国公务员录用制度的发展 (4)
2.3 我国公务员录用制度的发展 (5)
第三章 中美公务员录用制度的比较 (8)
3.1 中美两国公务员选拔录用制度均推行凡进必考 (8)
3.2 中美两国公务员录用制度在观念上不同 (8)
3.3 中美两国公务员在具体录用选拔制度上存在差异 (8)
第四章 中美两国公务员考试录用制度比较对我国的启示 (10)
4.1 客观公正性有待进一步加强 (10)
4.2 公共科目考试仍需科学化 (10)
4.3 公务员考试录用制度的制度设计还需加强 (11)
第五章 完善我国公务员录用制度的对策建议 (12)
5.1 加强公务员考试管理的制度建设 (12)
5.2 以科学的分类原则来确立人才标准 (12)
5.3 科学设置公务员考试科目及内容 (13)
5.4 在公务员部分职位上推行聘任制 (14)
第六章 结束语 (16)
参 考 文 献 (17)
致 谢 (18)
第一章前言
为政之要，首在择人，更在以制举人。

我国公务员考试录用制度孕育、产生、发展，在理论上和实践上有着十分重大的意义，许多党政机关的同志和研究公务员工作的专家、学者都对此进行了广泛探讨，提出了真知灼见。

而当前公务员报考热愈演愈烈，随着形式的变化，如何立足现状选拔一支思想素质好、业务水平高、执政能力强的公务员队伍从事国家行政管理，更好地服务于公众，最大限度地实现公众利益，就对我国公务员考试录用制度提出了更高的要求。

由于我国公务员考试录用制度是在西方文官制度的移植后进行人为理性设计的结果，而所借鉴的西方文官录用制度又是受我国古代科举制的影响。

从我国古代，到西方现代，再至我国当代，这一特殊的历史传承必然导致制度设置及运行中的诸多问题。

本文力求理顺中美公务员考试录用制度，力争揭示新形势下其完善的价值取向、政策思考和实施途径。

伴随着我国公务员考录的超常规发展，考录工作暴露出越来越多的矛盾和问题，虽说明确了“公开、平等、竞争、择优”原则，在制度和操作等方面一直朝着公正的方向努力，但仍存在着诸多问题。

一是制度准备层面受限制，存在制度缺陷影响了考试录用制度的公正性，主要表现在依法办事还没真正形成；关于考录的立法层次较低，立法还不够具体；制度在合法性和公正性方面有局限性等等。

二是技术保障层面有不足，存在薄弱环节，影响了考录制度的科学性。

主要表现在考试、面试、考核、管理监督的环节科学性不足。

三是实践执行层面不到位，有法不依，影响了考录制度执行的公正性。

这些问题的存在，不利于我国公务员考录制度的健康发展，难以保证考录制度的科学性、公正性和有效性，从而无法最大效率地实现为国家选拔更多优秀人才的目标。

同时，由于我国考试录用公务员，处于一种深刻的社会转轨的背景下，其现状、效果、完善程度、改进方法等，倍受政府部门和广大人民群众关注。

更重要的是，这项制度关系到公务员队伍的素质和稳定，牵涉到社会公平和正义，影响整个社会的就业形势。

运行过程中涉及的令人深恶痛绝的官僚主义和不公正现象把人们引向了公共政策道德化的伦理思考。

因此，对我国公务员考试录用制度进行分析，更显得具有理论价值和现实意义。

第二章中美公务员录用制度的概述
2.1 公务员及考试录用的含义
在理解公务员考试录用的概念之前，首先应该明确与之相关联的公务员、考试、录用的涵义。

2.1.1公务员的概念
公务员是指国家公务人员，他们是代表国家从事社会公共事务管理，行使行政职权的国家行政机关中的文职办事工作人员（相对于武官、法官、政务官而言）①。

2005年4月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《中华人民共和国公务员法》对公务员的定义是“指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”②。

由此可见，公务员的特征是：依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利。

其中依法履行公职是中国公务员最本质的特征。

我国公务员职务分为领导职务和非领导职务。

领导职务层次分为国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职共10个等次。

非领导职务层次在厅局级以下设置③。

综合管理类的领导职务根据宪法、有关法律、职务层次和机构规格设置确定。

综合管理类的非领导职务分为巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。

综合管理类以外其他职位类别公务员的职务序列，根据本法由国家另行规定④。

2.1.2 录用的概念
考试是人类社会特有的现象，为一切社会所必需，是测试、甄别人的德、学、才、识等个别差异的一种社会活动。

考试一词由“考”与“试”二字合成，据东汉许慎所著《说文解字》解释，“考”字的本意是敲打，引申为查核；“试”字的本义
① 钱福永《国家公务员考试录用理论与方法》，黑龙江人民出版社，2005年版，第1页。

②《中华人民共和国公务员法》，中国人事出版社、党建读物出版社，2005年版，第一章，第二条。

③《中华人民共和国公务员法》，中国人事出版社、党建读物出版社，2005年版，第三章，第十六条。

④《中华人民共和国公务员法》，中国人事出版社、党建读物出版社，2005年版，第三章，第十七条。

是用，引申为检验。

考、试二字合用，即指“查核检验”①。

在现代测量学上，考试是指通过一定测量方法，对人的知识能力和专业水平等方面进行评判的手段和方法。

公务员录用考试，是考试的一种，是为录用公务员而进行的特殊考试。

它是指国家行政机关根据有关法律，通过试卷、询问、实际操作检验、心理测验等方式来测量、评定报考公务员者的知识、能力、专业技术水平、性格和品德状况是否符合国家行政机关某些职位的要求的手段和方法。

公务员录用考试实际上也是一种职业资格考试，只有通过录用考试，才能成为公务员。

所谓录用，即录取与任用。

公务员考试录用是指国家行政机关按照有关法律和法规的规定，从公务员系统以外的人员中采取公开考试录用公务员并与其建立公务员权利和义务等法律关系的行为。

一般而言，公务员录用包括两层意思：首先是录取，即把符合法定条件的非公务员通过法定方式和程序录取为公务员，赋予其公务员身份。

其次是授职与任用。

录取公务员的目的，在于填补职位空缺，所以，在将非公务员录取为公务员的同时或录取之后，还要授予其一定的职务，然后方能正式使用。

《中华人民共和国公务员法》规定“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采用公开考试、严格考察、平等竞争、择优录用的办法” ②。

公务员选拔的方式主要有四种，即委任制、选任制、聘任制和考任制。

由于中国公务员大多数是非领导职务序列的公务员，因此决定了中国的公务员选拔机制是以考任制为主，以委任制、选任制、聘任制为辅的综合选拔机制。

所以本文主要就考试录用制度进行比较分析。

中国公务员录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。

公务员的录用有严格的程序。

我国《公务员法》对公务员录用的主要程序做了如下规定：
1.发布招考公告。

招考公告在考试前一段时间通过报纸、网络或其他新闻媒体向
社会发布。

招考公告应当载明招考的职位、名额、报考资格条件、报考需要提交的申请材料以及其他报考须知事项。

招录机关应当采取措施，以便公民报考。

2.资格审查。

招录机关根据报考资格条件对报考申请进行审查，确认报考者提交
的材料是否真实准确。

① 刘嘉林《国家公务员考试录用教程》，中国商业出版社，1995年版，第33页。

②《中华人民共和国公务员法》，中国人事出版社，党建读物出版社，2005年版，第四章，第二十一条。

3.考试。

公务员考试采取笔试和面试的方式进行，考试内容根据公务员应当具备
的基本能力和不同职位类别分别设置。

4.确定考察人选。

根据考试成绩确定考察人选，并对其报考资格复审、考察和体
检。

5.公示。

招录机关根据考试成绩、考察情况和体检结果，提出拟录人员名单，并
予以公示。

6.备案、审批。

公示期满，招录机关应将拟录用人员报送有关机关备案或审批。

地方各级招录机关应将拟录用人员报省级或者设区的市级公务员主管部门审批。

然后，组织人事部门根据用人部门报来的拟录取人员名单，办理录用手续。

7.试用。

新录用的公务员试用期为一年。

试用期满合格的，予以任职；不合格的，
取消录用。

新录用人员试用期满后，试用合格者，可正式任职；需进一步考查者，由用人部门决定可适当延长试用期；试用不合格者，取消其录用资格。

美国公务员考试分为招聘、考试、推荐和选用、试用四个步骤。

在美国，公务员考试合格，只说明取得了可以被录用的资格，国家公务员管理机构只是对合格者按得分高低编入候用人选名册，在用人单位提出需要推荐合格人选时，人事管理机构从考试合格的人选中坚持择优选用，依得分顺序按1:7提供推荐候选人，美国公务员考试录用率很低，每年约有170万人参考，有60%的人能通过考试合格，但能录取的则很少。

在美国公务员被录用需要经过实习或试用。

临时录用的公务员任期一般不超过1年，期满后可续任，但不能提升，不能享受退休待遇；“有条件的职员”试用3年，期满考核称职者转为正式职员；专职职员也要经过3年的工作后，才能转为正式的专职人员。

美国公务员选拔录用程序严格具体。

在录用方面，按分数推荐人选，限定推荐比例，规定有效时限，试用期及试用期满后合格才正式任用；在晋升方面，根据公务员分类和级别的不同，确定相应的晋升路径。

这些详细规定，合理地确定了选拔任用的步骤、次序以及各步骤的时限要求等，使选拔录用程序具有确定性，为选拔录用机制有序运行奠定了基础①。

2.2 美国公务员录用制度的发展
美国联邦建立早期，政党制尚未完全形成，任用官员的标准在很大程度上取决①吴志华刘晓苏《公共部门人力资源管理》复旦大学出版社
..[M]..2007.141
于个人的品格，当时主要要求个人的政治信念同总统保持一致。

随着两党制的形成和发展，“政党分赃”成了政府任用官吏的原则。

政党分赃的弊端很快便暴露出来了：每次选举之后都随之发生一场人事大地震，由于任人唯亲，造成官吏腐败，行政效率低下；又由于分赃不均，内部往往互相攻击。

1853年和1855年，美国国会仿效英国，先后通过了两个法案规定公职人员的任用必须通过考试。

但由于这两个法案只涉及少数职位，并且过于简略，因而收效不大。

1871年美国总统格兰特仿效英国成立了文官事务委员会，负责改革事宜。

为了解决“政党分赃制”带来的人事大地震和国家政局剧烈动荡等问题，1883年美国国会通过了《文官制度法》，奠定了美国现行的文官制度的基础，也标志着实行公开考试录用的现代公务员制度的正式确立。

在《文官制度法》中规定，凡联邦政府官职空缺，必须向全民宣布，欢迎公众报名应试，不分党派，一视同仁。

公务员考试的题目因申请的职业而异，但必须尽可能切合实际。

就业者根据自己的考试成绩进入相应一级的位置。

及格者不一定马上能就业，而是列入录取名单，一旦某个机构有空缺，就从名单的前三名中挑选。

就业者被选中后，要由政府调查其社会背景，如果担任涉及国家安全的工作，还要调查是否忠诚可靠。

目前，美国联邦文官中有90%是通过公开竞争考试的方式录用的。

有些部门的工作人员不属于美国公务员考试范围，如国务院的职业外交官和原子能委员会的职工，这些部门也有他们自己的考试录用制度。

2.3 我国公务员录用制度的发展
2.3.1 改革探索阶段
党的十一届三中全会以后，邓小平同志曾针对当时干部人事制度存在的问题提出一系列重要的改革思想。

1980年8月，邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》这篇重要讲话中明确指出“要打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”，“关键要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度”，“随着建设事业的发展，还要制定各个行业提升领导干部和使用人才的新要求、新办法。

将来很多职务、职称只要考试合格，就应当录用或者授予”①。

邓小平同志这些重要指示，为干部人事制度改革，尤其是国家机关干部的考试录用工作指出了明确的方向。

1982年，伴随着经济体制改革的发展，中央明确提出了干部队伍革命化、
①刘栋《公务员制度理论与实践》中国大地出版社，2008年版，第8页。

年轻化、专业化的要求。

同年，原劳动人事部制定颁布的《吸收录用干部问题的若干规定》，首次提出了考试录用的要求，规定从社会上录用干部，要采取公开考试、择优录用的办法，至此，考试作为一种选拔制度和程序，首次进入干部任用制度中，而各地也开始了建设有中国特色考录体系的探索。

1987年，中国共产党第十三次全国代表大会提出了要建立国家公务员制度，强调“凡进入业务类公务员队伍”应当通过法定考试，公开竞争①。

1988年，在七届全国人大一次会议的政府工作报告中，再次强调“今后各级政府录用公务员，要按照公务员条例的规定，通过考试，择优选拔”。

同年10月，国务院总理办公会议明确指出要按照公务员条件，严格把好政府机关的“进口关”。

1989年，考试录用工作在两个方面取得开拓性进展。

1月，人事部、中组部联合发出《关于国家行政机关补充工作人员实行考试办法的通知》，要求县以上国家行政机关补充非领导职务的工作人员，要按照德才兼备标准，公开考试，严格考核，择优录用。

在《通知》精神的指导下，全国各地、各部门积极探索，努力实践，全面推行考试录用制度。

中央和地方各级人事部门着手制定和修改有关考录的各项规章和制度，初步建成了统分结合的考录管理系统和支持系统，探索了公开招考、系统内公开考试和个别情况下的选考等考录模式，逐步开展了考录科研并尝试各种新的考试方法和测评手段，并进行了点上试验和面上推进的考录实践；同年，人事部与国务院下属6个部局共同组织了国家公务员考试录用试点工作，为全面推行国家公务员制度探索经验。

这一阶段的考试录用，是属于国家行政机关补充工作人员的考试录用和公务员考试录用的试验，它为我国公务员考录体系的正式确立奠定了基础，并基本上形成了今天公务员考试录用体系的雏形。

2.3.2 确立与发展阶段
1993年8月国务院正式颁布《国家公务员暂行条例》，把考试录用制度规定了下来。

次年6月，人事部颁布《国家公务员录用暂行规定》。

这两个文件标志着考录工作开始进入法制化、规范化的轨道。

1994年7月，包括国务院办公厅、国家纪委、国家经贸委、国家体改委、人事部、劳动部在内的30个部门参加了首届中央国家行政机关公务员录用考试，这表明国家公务员考试录用制度已经正式进入实践、推行阶段。

同年，辽宁省率先拉开了省直机关公务员考试的帷幕。

1995年4月，根据《国家公务员录用暂行规定》的十七条第二款关于“公共科目由国务院人
① 高力，陈宿建，武经伟等《公共伦理学》，高等教育出版社，2002年版。

事部门统一确定”的规定，人事部下发了《关于统一确定国家公务员录用考试公共科目的通知》，统一规范了国家公务员录用考试的内容、水平和标准，加快了公务员录用考试的科学化、规范化进程。

自此，公务员考试录用在全国全面展开。

1998年3月，政府机构“第七次”改革开始后，暂时停止了面向社会公开招考公务员。

尽管考录工作已经基本停顿下来，但围绕考录工作而展开的其他工作还在进行。

在此期间，各级政府人事部门对前几年的考录工作进行总结，在跟踪调查和反复论证的基础上，对考录法规进行了修改完善，对考试内容、考试方法进行了改革和创新。

从1999年开始，海关、边检等12个系统参加了中央国家机关统一招考。

2000年是公务员考试规范化转折的一个重要年份。

公务员考试成为了人们进入机关工作的途径，提出了“凡进必考”。

同年，人事部和司法部明确司法行政机关、监狱劳教、人民警察实行省级统考。

根据国务院的统一部署，实施了税务、工商、质检、煤矿安全生产监督、民航等系统的公务员考录工作①。

和传统的人事制度相比，通过公开、公平的考试选拔录用公务员的方式在科学化、法制化上都有很大的提高，取代了过去分配、派遣、调动等沿用数十年的人事录用方式。

2005年4月通过的《中华人民共和国公务员法》（从2006年1月1日起开始施行）标志着公务员制度规定的法律化。

该法进一步完善了公务员考试录用制度，并且以法律的形式将考录制度确立下来。

2007年国家机关公务员考试又在去年的基础上有所变化，就是用人单位必须拿出不少于1/3的名额，录用有工作经历2年以上的往届毕业生、社会人员。

考试录用制度的推行，坚持德才兼备的标准，确保了新录用的公务员的政治和业务水平，明显改善了公务员队伍结构。

在2008年国家公务员招考的报名中，最热门的岗位供需比达到1：3592，在报考者中，大学应届毕业生占了相当一部分，其竞争激烈程度远远超过了一年一度的高考和研究生考试②。

到了2009年国家公务员考试的报名人数首次突破了百万，截至2008年11月26日数据统计显示，竞争比例最高的职位，供需比已达到1：4723，平均竞争比例为1：78③。

①刘栋《公务员制度理论与实践》，中国大地出版社，2008年版，第10页。

② 新华社2007年11月4日报道。

③搜狐教育2008年11月26日报道。

第三章中美公务员录用制度的比较
3.1 中美两国公务员选拔录用制度均推行凡进必考
美国在百余年的实践中，始终把考试录用制度作为加强和完善公务员制度的关键，通过不断改进和完善，使考试录用制度的科学化水平逐步提高。

1883年，美国开始实行考试录用制度。

如今美国现任政府工作人员中90.9%都是经过考试录用的。

美国无论是联邦政府还是地方政府，除少数政治任命官员(即由当选总统或者当选州长任命的政府组成人员)和不需要技能的岗位的公务员(如清洁工)以外其他公务员都必须通过公务员录用考试，而且只能在考试成绩前三名的考生中经面试择优录用，严格实行凡进必考原则。

中国主任科员以下非领导职务序列的公务员也实行考试录用制度，近年来，领导干部公开选拔也己逐渐展开并迅速发展完善。

3.2 中美两国公务员录用制度在观念上不同
中国的公务员选拔遵循的是“德才兼备”的人才观，并以德为先，注重昔日表现、现有才能及组织意见。

美国国家公务员的考选，则以重“唯才是用”为基本观念，强调以人为先，注重发展潜能、整体效能和个人表现。

偏重于“知识本位”、“能力本位”，挑选出类拔萃的人才为政府提供高效服务，是择优录用的核心原则。

突出人才使用的广泛性和人才录用的择优性。

一个文官司候选人要经过严格考试，层层筛选，合格后才予录用。

否则，宁缺勿滥。

3.3 中美两国公务员在具体录用选拔制度上存在差异
首先，招考制度的异同。

中国实行的是缺位申报招考制度，即根据录用规定，各部门有职位空缺后，报政府人事主管机关，由人事主管机关组织考试，考试、考核合格者当即录用，并实行定位报考，定位招录；而美国公务员考试大都实行的是候补制，即通过考试的合格人员并不是马上被录用，而只是取得在l-2年内可能被录用为公务员的资格。

其次，美国公务员多采用聘任制，即用人单位采取招聘或竞聘的方法，经过资格审查和全面考核后，由用人单位与确定的聘任人选签订聘书，明确双方的权利义务关系和受聘人员职责、待遇、聘任期；而中国刚刚起步。

最后，美国高级公务员的选拔与中国有所不同。

中国领导干部公开选拔制度是与社会主义。