教育政策比较研究_理论_方法及其应用_韩玉梅

① 本文系 ２０１０ 年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“构建城乡一体化的教育体制机制研究”（１０ＪＺＤ００４１）、 ２０１２ 年度西南大学教育学部科学研究规划重大攻关项目“城乡一体化教育体制的社会支持系统研究”（２０１２ＺＧＸＭ０３）、２０１１ 年 度西南大学研究生科技创新基金优博项目“基于城乡一体化的中外基础教育制度改革模式研究”（ｋｂ２０１１００３）和 ２０１２年度 西南大学基本科研业务费专项资金项目“中外基础教育制度改革模式研究—— —基于城乡一体化的视野”（ＳＷＵ１２０９４６６）的阶段 性成果。
二、教育政策比较研究的方法与程序
（一）教育政策比较研究的方法 （１）跨学科的研究视野。从学科本质来看，教 育政策比较研究既属于教育领域中的比较教育学 科，也属于管理领域中的政策科学。由于其研究问 题及理论根基的多重性和复杂性，教育政策比较 研究强调跨学科分析，注重政治学、社会学、人类 学、经济学乃至自然科学等多学科理论与方法的 交融。拉斯维尔也曾指出，政策研究基于多元学科 的知识整合，在不同学科间建立起联系，合成一个 聚焦于政策分析的新型的跨学科学术体系。［１７］跨学 科的特性使得教育政策比较研究在比较法的基础 上融入多样的方法，并解决方法融合的难题，如定 量方法的操作性、定性方法的客观性以及混合方 法中定量资料与定性资料的匹配等。［１８］研究者们需 要超越单纯的方法分类，基于探究问题和变量的 需要，将定量测量和定性解释有效结合。这种跨学 科的方法无疑是对上述工具理性主义和冲突理论 两大理论的协商与整合，与比较法结合起来，构成 教育政策比较研究独特的方法论体系。 （２）基于实证的量化研究方法。拉斯维尔将政 策研究称为一种科学，主要是强调政策研究必须
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统的分析，同时考察国家 Ａ 相应背景的相似性、差 异性和适宜度，并在应用于国家 Ａ 的本土时进行 必要的、甚至大幅度的调整。
（三）教育政策比较研究的理论探析 教育政策比较研究以政策为基本的研究对 象，因此，对于政策的认识论在很大程度上影响着 政策比较研究的方法与路径。［９］要对教育政策进行 比较，首先就要理解教育政策的理论根源。在此， 借鉴马克·贝磊（Ｍａｒｋ Ｂｒａｙ）［１０］书中所提出的两大 政策理论：工具理性主义的政策理论 （ｔｈｅ ｒａｔｉｏｎａｌ ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ）和冲突理论（ｔｈｅ ｃｏｎｆｌｉｃｔ ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ），来 探究教育政策比较研究所依托的理论基础。 工具理性主义是政策发展与分析的传统框架 和模式，强调从技术层面制定和实施政策以达到 某个目标。在教育政策等公共政策领域，这种决策 技术理性使得政府依从成本—— —收益的规则来选 择和执行政策，依从实证主义者的立场将政策制 定视为一种价值中立的过程，将政策过程中复杂 的政治权力因素简单化，甚至完全规避。赫伯特· 西蒙（Ｈｅｒｂｅｒｔ Ｓｉｍｏｎ）［１１］基于此提出了理性政策生 产理论（ｒａｔｉｏｎａｌ ｐｏｌｉｃｙ ｐｒｏｄｕｃｔｉｏｎ ｔｈｅｏｒｙ），认为政策 决策过程即为依照一些系统的程序从多种对策中 选取利益最大化的“最优”对策的过程。这种以价 值中立或价值一致为默认前提的理论衍伸出一条 线性的政策分析框架与模型：（１）问题确立；（２）政 策发展 ／ 形成；（３）政策采纳；（４）政策实施；（５）政 策评价。［１２］这种工具理性主义的政策分析框架推崇 客观、中立、科学、注重量化的实证主义分析范式， 为跨国的教育政策比较研究提供了逻辑理论前 提和操作范型。 然而，简单地将政策分析划分为几个步骤的 论断，忽视了每一阶段中错综复杂的政治权力、利 益关系等因素，工具理性主义因而遭到了质疑和 批判。冲突理论即为其中一种批判的声音。冲突理 论认为，社会是由持有不同价值观和权利的群体 构成的，政策反映的是相互竞争的利益群体间的 一种妥协与协商。［１３］由于群体间的利益和权力冲突 是时刻潜伏在社会秩序中的，而权力的合理性是 人为臆断的，这就导致社会总处于冲突推动下的 不断变迁之中。在这种变迁中，某一政策不再是一 成不变的静态模式，而只会在特定情境中和特定
［关键词］教育政策；比较研究；理论；方法；应用
中图分类号：Ｇ４０－０５９．３ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００３－７６６７（２０１３）０４－００３３－０５
政策的比较研究是近年来国际社会科学研究 的热点和重要趋势。在教育领域，教育政策的比较 研究也是教育政策研究者和国际与比较教育工作 者们共同关注的主题。然而，当前的教育政策比较 研究却普遍存在着理论和方法缺失，重文献和思 辨研究，轻实证和定量研究，缺乏规范性和跨学科 视野等问题，导致此类研究的教育决策服务能力 不足。［１］本文采用比较教育的视野，系统梳理教育 政策比较研究这一主题，阐述和回答以下三个问 题：第一，什么是教育政策比较研究？其研究范畴 和理论依据是什么？第二，怎样进行教育政策的比 较研究？第三，如何应用教育政策比较研究来认识 和改进中国的教育政策？
作者简介：韩玉梅（１９８２－），女，河北沧州人，西南大学教育学部国际与比较教育研究所博士研究生； 李 玲（１９６４－），女，重庆万州人，西南大学教育学部国际与比较教育研究所教授，博士生导师，教育学博士，通讯 作者。
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2013 年第 4 期 （总第 279 期）
比较教育研究 Comparative Education Review
No．4． 2013 General No．279
比较教育研究 Comparative Education Review
2013 年第 4 期 （总第 279 期）
教育政策比较研究：理论、方法及其应用①
韩玉梅，李 玲
（西南大学教育学部国际与比较教育研究所，重庆 ４００７１５）
［摘要］本文系统探究了教育政策比较研究的概念和范畴，从工具理性主义和冲突理论两 大视角挖掘了其理论基础，尝试构建了跨学科视野的、量化研究与质性研究相结合的方法体 系，指明了其在操作中的一般程序与步骤，并提出了其在实践应用中所需注意的一些规范性问 题和建议。
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比较教育研究 Comparative Education Review
2013 年第 4 期 （总第 279 期）
阶段下才产生效力。于是政策被称为权力和利益 群体间动态的“游戏规则”。［１４］ 又如史蒂芬·鲍尔 （Ｓｔｅｐｈｅｎ Ｂａｌｌ）［１５］所总结的那样：政策永远都不是社 会群众一致意志的反映，它从来都不遵循理性的、 逻辑的规则，而是利益主体间无休止争斗的结果， 最终显现为当权者价值观的意志符号与象征。可 见，冲突理论指导下的政策认识论强调政策分析 的非实证性、反逻辑性，强调批判理性和阐释主义 的价值分析。在这一理论基础上，鲍尔［１６］等人发展 了教育政策社会学分析范式，聚焦于社会冲突和 社会变迁，以批判的视角研究教育政策与社会控 制、社会不平等之间的关系，通过解释理论、对话 理论和批判理论研究教育政策过程中的权力与控 制张力。这一范式打破了实证主义范式和工具理 性 － 成本收益分析框架的主导和垄断，弥补了实 证主义缺乏对不同政治和社会文化的解释张力的 不足，从社会学、政治学的视角为教育政策的比较 研究奠定了阐释主义和批判主义的理论基础。
建立在数据的统计分析、模型建构和科学检验等 程序的基础上，以确保政策的合理性。［１９］据此，政策 的比较研究也同样要遵循发展和验证理论、建构 模型以及实施政策评估等步骤，以完善和推进政 策的理论建设与实践转化。［２０］在这些理念影响下， 定量的实证研究在西方教育政策研究中长期占据 主流地位。［２１］而在比较教育领域中，虽然实证主义 分析范式提高了比较教育的客观性、科学性、可操 作性和可验证性，但由于比较教育学科探究诸多 不可量化的、本土依赖的和国际影响的教育因素 间错综复杂的关系，并强调社会的、文化的、政治 的 、历 史 的 背 景 研 究 ，使 得 追 求 工 具 理 性 旨 趣 的 实证主义受到一定的局限和约束。［２２］因此这种基于 量化的实证分析在我国教育政策比较研究中并未 得到广泛应用。本研究认为，在进行教育政策的比 较研究时，应尽量避免定量研究占据主导和完全忽 视定量研究的两种极端；在进行跨国教育政策的共 性和宏观探究时，可以基于大规模官方统计数 据，以实证研究的视野寻找教育政策及其背景的 共同因子，分析不同国家（或地区）特定教育政策 的趋同，从而使庞大、复杂的政策体系的比较研究 具有可操作性，为微观的、针对个案的质性洞悉奠 定基础。
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（或地区）具体的教育政策环境、制定、内容、实施、 评价的经验和模式等进行对比分析的研究，旨在 发现这些国家（或地区）在教育政策形成与发展过 程以及问题解决效果等方面的异同。教育政策比 较研究的目标主要有两方面，一是为了促进跨国 间成功政策经验的交流、理解与借鉴，二是为了更 好地认识和弥补本土教育政策的不足，完善国家 教育政策体系，服务于国家教育事业的改革与发展。
（二）教育政策比较研究的基本范畴 在研究领域方面，教育政策比较研究以各种 教育政策为研究对象；在发展历史方面，重视从全 球化和跨文化的角度研究当前重大的、热点的、旨 在解决迫切教育问题的教育政策；在研究范围方 面，涵盖世界各国的和全球性的教育政策相关问 题。 从我国现有的教育政策比较研究来看，多数 研究以某个或多个国家（或地区）的具体教育政策 内容为分析对象，既包括宏观层面的教育发展与 改革、教育财政、教育质量等政策，也包括微观层 面的招生考试、课程设置、师资配置等相关政策的 比较。［４］这些研究都是从探究相似性与差异性的角 度，对不同国家（或地区）的教育政策进行引介或 对比分析，涵盖的范畴较为广泛。但它们往往只重 点关注政策的内容分析，对政策过程的研究不 足；往往以文献和思辨研究为主，对政策现象的深 层探究和实证研究不足，使得此类研究实质上成 为“对资料的简单而无序的堆积”。［５］［６］ 拉斯维尔曾提出政策研究具有建构主义蕴涵， 即政策研究以其社会背景变迁为依托，强调政策 对社会变动和革新的影响与作用。［７］换言之，那些 简单停留在政策文本内容层面，未触及政策的社 会变迁背景，也未探究政策对变革的贡献度的政 策研究，并没有实现政策分析的深层建构主义意 蕴。可见，在进行教育政策的比较研究时，其范畴 应向纵深延展，应深入理解特定政策的本土背景。 其实从某种意义而言，理解政策及其过程就是理 解政策的背景。［８］尤其在当今全球化加剧的情境下， 教育政策制定者往往在国际化与本土化之间寻求 某种张力平衡。当国家 Ａ 对国家 Ｂ 的某项具有重 大国际影响的教育政策进行比较研究时，需要对 国家 Ｂ 的社会、历史、文化、政治、教育背景进行系
一、教育政策比较研究的理论Baidu Nhomakorabea索
（一）教育政策比较研究的内涵界定 现代政策科学之父哈罗德·拉斯维尔（Ｈａｒｏｌｄ Ｌａｓｓｗｅｌｌ）首次提出政策研究的内涵，将其界定为： 它是一种分析政策的制定和执行过程，并通过数 据的搜集与分析对特定政策问题提供解释的研 究。［“２］ 二战”后在美国，政策研究逐渐发展为一门 跨学科的、综合性的研究领域。教育政策研究是政 策研究在教育领域的一个分支和应用，是立足于 教育领域中的基本问题，对教育政策制定、执行和 存在的问题进行解释的一种研究。自 ２０ 世纪 ８０ 年代开始，教育政策研究呈现出快速发展的势头。［３］ 教育政策比较研究即采用国际视野，对不同国家
（３）基于阐释、批判和理解的质性研究方法。 持有冲突理论的批判主义政策研究者们一致主 张，政策研究的目的是剖析政策过程背后的复杂 根源和影响因素，因而质性研究方法是最适宜于 政策分析的方法。［２３］采用质性研究方法的政策比较 研究者们通过比较来建构理论，认为政策行为或 主张在很大程度上取决于其所依托的社会背景， 强调通过对教育政策社会背景的分析来理解社 会；如果在教育政策的比较中不考虑该国家的特 定社会背景，那么这一政策的社会意旨与影响很可 能会被误解或歪曲。［２４］总之，教育政策在不同的情 境下形成差异性的解读，而质性研究方法的应用价 值即在于在比较和借鉴的过程中深入地、具有批判 性地理解和阐释特定政策及其所植根的土壤。具 体而言，质性研究基于深度访谈、参与观察等个案 研究的方法，着重分析特定国家（或地区）教育政 策及其制度背景所具有的特征，探究其价值取向，