试论我国政府审计的独立性

长沙电力学院学报(社会科学版)
1998年第2期
试论我国政府审计的独立性
杨学华
[内容提要]政府审计应该具备一定的独立性。

针对我国现行政府审计的约束软化现状,应致力于改变现行审计的领导体制,排除不当的行政干预,借鉴立法型和
司法型政府审计的经验,建立独具中国特色的政府审计的模式,以确保政府审计的独
立地位,充分发挥审计的作用。

[关键词]政府审计独立性监督
我国审计制度自1983年开始恢复重建至今,已走过了14年的发展道路,取得了令人瞩目的成绩,但随着市场经济的推进,审计实践的不断深入,政府审计的独立性存在着约束软化的问题,且表现得越来越突出,如何强化政府审计的独立性已显得越来越必要。

一、几种政府审计独立性的比较
审计的独立性是指审计单位和审计人员依法独立行使审计监督权,审计过程自始自终不受外来或内在的影响和干扰,与被审单位无直接的经济利益关系,从而独立于被审单位,也不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉,对被审计人员实行客观公正的审计监督。

政府审计是审计体制中的一种主要形式,它的独立性与政府审计体制相关。

多数国家的政府审计体制明确地按照立法、行政、司法三大分支划分其隶属关系。

目前世界各国政府审计体制主要有三种类型,其独立性也不同。

1、立法型政府审计及独立性
立法型政府审计机构隶属于立法部门,这是现代政府审计中最为普遍的一种。

这种立法型政府审计机构在西欧、北美的发达国家和很多发展中国家十分普遍,如美国、加拿大、法国等国的政府审计机构都属于立法型。

它的一个明显特点是能够对政府行政部门实行有效的监督,独立性很强,是一种比较理想的政府审计模式,但立法型审计制度是有条件的,它需要有健全的立法机构和完善的立法程序。

2、行政型政府审计及独立性
行政型政府审计机构隶属于政府行政部门,可能是政府的一个部,也可能是某个行政机构。

我国的政府审计就是这种行政型的政府审计机构,隶属于国务院,在总理领导下进行工作。

行政型政府审计机构隶属于政府行政部门,其独立性不如立法型审计机构强,但对被审单
收稿日期:1998)02)18
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位而言,仍然有较强的独立性。

这一点往往在宪法式的有关法律中明确规定。

如我国5宪法6第九十一条规定:/审计机关在国务院总理领导下,依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

0第一百零九条规定:/县级以上的地方各级政府设立审计机关,地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,对本级人民政府和上一级审计机关负责。

0由于行政型政府审计机构所处的地位,其独立性较立法型审计机构弱。

3、司法型政府审计及独立性
司法型政府审计机构隶属于司法部门,拥有司法权。

审计人员大多享有司法地位,司法型政府审计机构内部设置法庭,直接对违犯财经法纪和造成重大损失的案件进行审理,具有很高的独立性和权威性,但是这种模式日益被立法型所代替。

这一方面是由于立法型政府审计日趋强大,另一方面也是由于现代审计中建设性较强的效益审计日趋发展,司法性质的审计形式已束缚了审计职能的发挥。

二、判断政府审计独立性的标准
政府审计独立性受各种因素的影响,其独立性也应从不同角度进行评价,其标准主要有以下几方面:
1、审计机构组织上的独立性。

政府审计机构是否是独立的专职机构,是否附属于某行政部门,是否独立于被审单位,它与被审单位有无组织上的关系,均影响其独立性。

政府审计机构应是专职机构,独立于被审单位,在组织上与被审单位无关系,才是形式上的独立。

2、审计人员的独立性。

政府审计机构中的人员从审计长到各级审级师的任免是否得到保障,与被审单位是否超脱相关。

审计长上任后,不得随意任免,除非其有违法行为,且要经过法律程序免职。

政府审计机构的最高领导人的任期一般都较长,并且与政党的选举之间没有什么联系,以此来保证审计长地位的稳固。

在审计师的招聘和培训方面,也应具有高度的独立性。

3、审计工作的独立性。

审计人员依法独立行使审计监督权,独立地进行审核检查,作出审计判断和提高审计报告,其他行政机关、社会团体和个人不得干涉。

政府审计机构有没有权力,能在多大范围内实施审计和公布审计结果,是否受制于某单位或个人,都与这一点密切相关。

很多国家规定,审计的结果除非与国家利益发生矛盾,都应公布于众,传播方式可以通过广播、报纸、电视新闻媒介,也可以通过议会的辩论公开审计报告。

4、经费来源的独立性。

政府审计机构是否有自己的专门经费来源,以保证它有足够的经费独立自主地进行工作。

经费不足或在财务方面受到影响,独立、客观的立场也会受到损害。

因此,政府审计机构只有在取得了真正独立的财权以后,才能够不受干扰地进行审计。

最高审计机构国际组织在1977年召开的第九届大会曾经发表5利马宣言6,其中对财务审计的独立性给予了特别强调。

强调政府审计机构必须在经费上不受制于委托人)被审单位,才具有真正意义上的独立性。

三、我国政府审计独立性约束软化的现状
1、事权、人权、财权相矛盾,人员和经费独立性约束软化。

地方审计机关的审计工作主要受上级审计机关领导,而审计机关的干部和经费则由地方政府任免和拨付,地方审计机关面对两个/上司0,经常处于两难境地。

如地方政府审计部门对本级预算执行情况进行审计监督,向本级人民政府和上级审计机关提出审计结果报告,是5审计法6赋予的权力,但同级审计机关审计同级财政部门时,由于财政部门的背后是上级政府,上
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级政府又是本级审计部门的领导部门,财政部门在财政收支中政府行为比较严重,对于违规违纪、经济效益低下的预算收支活动,上级政府出于自身的利益或政策意图,往往难以纠正和克服。

地方政府审计部门难以正确处理同级财政与上级财政的分配关系。

如同级财政截留、隐瞒应上交上级财政的财政收入时,审计部门作为本级政府的职能部门,其经费收支要纳入同级财政的预算管理,与当地财政有一定程度的利益关系,经费直接来源于被审对象)))财政部门,其经费来源不独立,它不能纠正处理这种违法行为,造成审计失效。

另外,审计部门的人员任免和聘任,特别是审计长的任免是政府任免,人员的任免上也不独立。

因此当发生利益攸关的敏感问题时,有的政府审计机构就迁就变通,成为本级政府维护区域利益的工具,仅能在极低程度上维系和约束国家、集体和个人以及中央和地方之间的利益分配格局。

这种迁就变通行为并非自愿,实属无奈。

正是这种无奈,社会上就时常出现有关政府主要负责人出现大案要案,给国家和人民造成巨大损失,这无不与政府审计独立性这种约束软化有关。

2、向本级人大和本级政府负责的矛盾,使审计组织与审计工作的独立性约束软化。

现行政府审计体制实质上是一种上级对下级的行政约束,经济运行的管理权与监督权集中于一身。

由于长期以来过分夸大了管理部门的经济监督权限,一些经济管理部门往往以/监督0部门自居,排斥对抗政府审计部门对管理活动的监督,如地方审计部门对国家税务总局的垂直管理领导下的国税局进行审计,地方审计部门在未经国家审计署授权的情况下无权直接审计,无法审查财政收入计划的执行情况及其存在的问题,在向人大报告审计结果时,这部分就是空白。

某些经济管理部门往往只考虑本部门利益,人为地将审计职能同/经济监督0割裂开来,以排斥政府审计,使政府审计无法独立行使监督权,从而使地方政府审计部门进退两难,审计工作难以全面、深入地进行,有时对于发现的重大问题,只能大事化小,小事化了,使政府审计的独立性大打折扣。

从而使政府审计在组织上和工作上形成约束而被软化。

5审计法6赋予地方本级预算执行监督职能,是在政府首长领导下进行的,既要向本级政府提出审计结果报告,又要代政府向本级人大常委会提出审计报告。

这项职能在很大程度上是审政府首长,因为每一项重大财政收支决策都必须得到政府首长的首肯才能办成。

在人大与政府关系协调的地区,政府审计部门能作好这种审计报告,使双方满意。

但在人大与政府看法不一致的地区,政府的行为是按人大的办还是政府自行其事呢,政府审计机关面对这种情况难以决断评价。

因此,政府审计机关隶属国务院和各级地方政府,使审计机关的工作目标和任务在很大程度上受最高权力机构意志的制约,另一方面,在领导体制上,地方审计机关受上级财政机关及地方政府双重领导,有碍于审计机关对本级政府的监督,由于地方政府的庇护,实际情况不易查清,审计意见难以落实,政府审计工作独立性约束软化。

总之,我国审计署隶属于国务院,各地方政府审计机构隶属于各级政府部门,是一种典型的行政型体制,这种凭借政府的行政权力,在开展审计工作和执行审计建议方面虽具有较有利的条件,但却存在软化政府审计独立性的问题,这不利于深入开展廉政勤政工作,不利于政府在审计体制中的地位,因此强化政府审计的独立性势在必行。

四、强化政府审计独立性的基本思路
1、在市场经济尚不发达的现阶段,完善行政型政府审计体制,使政府审计独立性相对约束硬化。

在中央和地方政府审计机关的关系上,改变双重领导体制,实行审计机构自上而下,消除
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地方政府的行政干预,保证中央政府的调控力度。

即各级政府审计机关均由国家审计署集中领导,统一管理,在机构、人员编制、经费来源、领导干部职务的任免等方面,一律按照下管一级的原则,实行垂直领导,可避免当地政府的行政干预,避免经费上的财政牵制,对当地政府的财政预算执行情况、决算及其他预算收支情况,能够独立、客观、迅速及时进行审计并作出处理决定。

由于经费来源由上一级审计机关负责,消除了和同级财政之间的直接经济利益关系,使得进行财政审计能够正确依据国家政策、法规处理各级财政之间的分配关系。

因此,各级审计部门可以以审计署的名义不受限制地对座落在本地域的中央及上级审计机关管辖的单位进行审计,如对国税局负责的预算收入执行情况进行审计。

在这种独立性较强的审计管理体制下,对存在问题比较多,情节比较严重的被审单位,而当地审计部门力量比较薄弱的情况下,政府审计部门可以上审下,反之,则实行/同级审0,这样既能提高审计质量、审计效果和审计效率,又能实现政府审计独立性的约束硬化。

在当地政府向当地人民代表大会报送审计报告时,可以全面、完整、客观地提出审计结果报告,真正发挥政府审计职能,实现政府审计的目的。

2、随着市场经济的推进,建立过渡型的政府审计体制,在全国人民大会下设立一个专门的政府最高审计组织,通过间接制约实现审计的独立性。

在全国人民代表大会之下设立一个最高审计机关)))中华人民共和国最高审计院,最高审计院负责对国务院及其所辖部门进行经济监督,实行与最高法院、最高检察院相同的管理体制,即在全国人大常委会的领导下实行审计监督,并对其负责和报告工作,在权限上与高法、高检相似,在职责上侧重于经济监督。

最高审计院能承担政府委托的日常性审计工作并向其报告结果。

审计院根据实际,可以在其管辖范围内派出审计特派员,审计特派员直接对其政府审计院负责,并报告工作。

地方各级政府应在各级人大常委会下设立地方各级审计机关)))地方审计院,不附属于省、市、县人民政府。

地方各级审计院既隶属于本级人大常委会,又要接受上一级审计院的领导,对本级人民政府及其所辖部门进行监督,地方各级审计院领导由本级人民代表大会产生,其经费来源于上一级审计院。

这样使各级审计院既实现组织形式上的独立又实现经费利益实质上的独立,各级审计院处于超脱地位,真正独立行使审计监督权,实现政府审计的国家职能。

3、随着我国市场经济的发育成熟,国家间接管理模式逐步健全,权力制衡原则已广泛应用到国家政权机构中,此时,可采用审计机关完全隶属于司法部门的立法型模式,使政府审计的独立性实现全方位的独立。

立法型政府审计模式是指在国家司法系统下设立审计法院。

同时,要在国家审计法院下成立地方审计法庭,而地方审计法庭的行政费用、人员管理均由国家审计法院负责。

审计法院及地方审计法庭的审计法官具有很高的地位,只受审计法官团体的处罚,其行使职权时,不受外来干扰,审计法院能够不屈服于任何威慑权力,公正无私地行使审查权和司法处理权,能完善政府审计部门只查而不能处理的作法,独立完成/宪法0赋予的使命。

这种立法型审计模式,实质上是形成了自上而下的独立政府审计网,保证了其监督方式和监督调节更具独立性,从而实现机构的独立、人员的独立、经费的独立、审计处理结果独立的全方位政府审计独立性的约束硬化,使政府审计职能得到充分的发挥。

(作者单位:长沙电力学院财经系,长沙,410077)
(责任编辑王新生)。