解决资源枯竭型城市的社会问题刻不容缓――辽宁省抚顺、本溪、阜(精)

解决资源枯竭型城市的社会问题刻不容缓
——辽宁省抚顺、本溪、阜新市贫困、失业和人居环境问题的调
查
2005-10-26
内容摘要:资源枯竭型城市面临群体性贫困、集体性失业和人居环境恶劣等问题,严重影响社会和谐与稳定,应当引起高度重视。

造成上述问题的原因是长期实行计划经济体制,采用粗放型生产方式,重经济增长,轻社会事业,使社会问题积重难返。

建议把解决资源枯竭型城市社会问题纳入国家“十一五”规划,加大中央财政转移支付力度,实施“零就业家庭就业援助行动”,完善教育、医疗救助制度,加快棚户区拆迁速度,尽早改善贫困人口的人居环境。

关键词:社会问题对策资源枯竭型城市
最近,笔者与国家人口计生委、国家发改委、中国矿业联合会、中科院、中国社科院、中国人民大学、南开大学等单位的专家学者一道,就资源枯竭型城市社会问题,对辽宁省抚顺、本溪、阜新三市进行了调研。

调研组与辽宁省、三市有关领导及当地贫困居民代表进行了座谈,深入部分棚户区进行了入户访谈,对两千多户居民进行了问卷调查。

通过调查深深感到资源枯竭型城市存在着严重的群体性贫困、集体性失业以及人居环境恶劣等问题,这些问题不容忽视,它们已经成为构建和谐社会的巨大障碍,着力解决这些问题刻不容缓。

一、资源枯竭型城市存在严重的社会问题
调查结果显示,辽宁省抚顺、本溪、阜新三市严重的社会问题表现为以下五个方面:
(一群体性贫困严重,生活质量低下
综合三市调查情况,发现贫困现象呈现以下三个特点:
一是贫困具有群体性特征。

目前抚顺、本溪、阜新低保人数分别为16.4万、12.1万和18.1万,占城镇人口比重分别为11.4%、11.7%和21.19%,大大高于全国(5.86%和辽宁省(7.55%的平均水平。

三市的低保人数共计46.6万人,占全省低保人数(148.3万人的31.42%。

三市贫困现象带有集中连片性,主要分布在矿区的棚户区。

例如阜新市新邱区低保对象占该区城市居民的40%,最高时接近50%。

在低保对象中70%以上是下岗职工及其家属,其中主要是“大集体企业”下岗人员,并且大多为“4050”人员。

二是代际相互影响。

许多贫困家庭无力供养子女上学,使初中生辍学率高,高中生升学率低,失学后市场竞争力低,有的沦为新一代失业者;一些退休人员还要以微薄的退休金帮助子女生活,老人也陷入贫困。

三是生活质量低下。

这些贫困人口一般是经济上的贫困者,体质上的病弱者,劳动市场上的失业者和社会上的失意者。

在贫困人口中学生辍学率、患病率、伤
残率、离婚率、自杀率均明显高于其他社会群体。

据抚顺市矿区集体企业管理局对矿区100户集体企业职工调查,有14%的家庭学生辍学,69%的家庭有病人, 28%的家庭夫妻离异。

(二失业率高,趋势还在继续恶化
据统计,目前抚顺市失业人员29.9万人,占市辖区非农人口的23.7%,稳定就业率仅为60%左右。

本溪市已有下岗失业人员8.5万人,占城镇从业人数的13.5%;2005年,农村待转移的剩余劳动力5.2万人,城镇新成长的劳动力2.1万人,三者总计需要就业岗位15.8万个,但新增就业岗位不足4万个,将有近12万人处于失业状态。

阜新有下岗失业人员10.7万人,今年6月海州露天矿宣布关闭,又将产生2万多名失业职工,合计将有12.7万失业人员,城镇登记失业率为6.9%,比全国平均水平高2.8个百分点,居辽宁省之首,全市共有“零就业家庭”22425户,生活十分困难。

三市煤炭储量自上世纪80年代以来逐渐减少,闭坑矿井显著增加,着眼未来,就业趋势还在继续恶化。

(三棚户区人居环境恶劣,生命安全受到威胁
棚户区与煤炭开采相伴而生,上述三市在日伪时期围绕矿区盖了大片劳工房;解放初期至上世纪五六十年代,在矿工房附近又陆续建了大批简易矿工住宅;老矿工的子女为解决住房又在父母住宅旁边续搭了许多“临建”,这三者形成了现在的棚户区。

例如抚顺市现有棚户区55片,面积229.54万平方米,居住7.04万户,人口23.78万人,占全市城市居住人口总数的17%,棚户区人均建筑面积8平方米,居住面积3.6平方米,远远低于辽宁省人均建筑面积21.12平方米、居住面积9.6平方米的水平。

棚户区居民生存条件极其恶劣,一是房屋破损严重,房龄大都超过50年,因年久失修,冬季难以御寒,夏季不能挡雨,在暴雨时因害怕房塌,居民躲到屋外;二是生活设施极差,抚顺棚户区内公厕,平均790户使用一座。

因地处偏远,吃水非常困难,其中龙凤地区有6万人直接饮用未加工的原水,还有500多户居民饮用井水。

有27片棚户区没有排水设施。

93%的住户靠燃煤拾柴取暖做饭;三是人居环境恶劣,由于煤矸石自燃产生大量有害气体,致使居住在煤矸石上的棚户区居民一氧化碳中毒事件屡有发生,严重威胁群众生命安全(河南曾发生过煤矸石自燃引起的矸石山爆炸事故。

(四历史欠账数额很大,单靠地方财力难以归还
调查结果表明,由于企业转制和矿山闭坑等诸多原因,企业拖欠职工的历史债务数额很大,使居民生活负担加重。

例如1999年以前,养老金实行差额缴拨,应由企业支付的养老金部分未能兑现,目前仅抚顺市拖欠退休人员养老金达4.1亿元,集体企业拖欠职工工资、福利等各种费用14.5亿元。

又如据阜新矿务集团统计,目前企业拖欠失业人员保险本金0.27亿元,欠缴滞纳金0.84亿元,拖欠养老金2.1亿元,拖欠工资1.1亿元,拖欠各种福利费1亿元。

而上述三市的财政十分紧张,入不敷出十分普遍,甚至达不到“吃饭财政”的程度。

因财力不足,使得财政透支运行。

截止到2004年6月末,抚顺市本级财政累计超支挂账5.2亿元;县区财政拖欠国家标准工资1.3亿元,4个城区有3个及40%的乡镇靠借款开支,乡以上政府全口径债务总额达57亿元(2005年6月末已达60亿元,其中市本级直接显性债务22.3亿元。

全市养老金缺口通过贷款弥补,已累计贷款2.5亿
元。

据测算,未来每年该项资金缺口将以近亿元的速度累加递增。

因此,想单靠地方财政解决历史欠账和上述社会问题,实际上已无可能。

(五社会矛盾激化,群体性事件增加
群体性贫困、集体性失业和人居环境恶劣等现象长期得不到解决,使社会矛盾激化,集体上访频繁出现,群体性事件有增长之势。

据统计,2005年上半年抚顺市共发生进京上访220案次,727人次,其中进京集体上访14批次,263
人次。

本溪市2005年以来群体性上访192批次,涉及人员13000余人次,与去年同比分别上升了48%和46.2%。

上访原因一是工资社保问题,占总上访量的50%;二是房屋动回迁问题,占集体上访总量的25%;三是企业转制侵犯职工利益问题,占集体上访量的15%;四是征占土地问题,占集体上访总量的10%(占农村信访总量的43%。

阜新市截止到今年5月底,全地区县以上受理信访量3.2万件次,同比上升了25.8%,群体性事件规模越来越大,发生频率增高,行为趋于激烈,组织系统周密。

另外,三市刑事犯罪率和总数均在高位上运行,其中侵财案件占发案的80%。

据抚顺市一次调查显示,在38名杀人犯中,失业和无业人员有27人,占总数的71.1%,其中有一例杀人案件竟然是因借款50元未还而引发的。

二、造成上述社会问题的根源及解决问题的思路
上述三市存在问题的根源在全国资源型城市中具有一定的共性;同时辽宁省资源枯竭型城市存在这样的问题又有其自己的特性。

其具有共性的根源有以下三点:
一是长期实行计划经济体制,城市公共基础设施落后。

我国工业化的原始积累,基本上是靠农产品、矿产品与制成品价格“剪刀差”形成的。

资源性城市原材料平价调出,制成品市价买入,企业利润双向流失。

在“先生产、后生活”的思想指导下,资源型城市公共基础设施一直处于落后状态。

二是长期从事粗放型的生产方式,重开采,轻治理,生态环境欠账很大。

仅以阜新为例,50多年来,阜新向国家输送原煤5.6亿吨,运煤车厢若连接起来可绕地球三圈半,但同时给城市留下的煤矸石却堆积成山,生态环境的隐性欠账十分巨大。

2002年,阜新被国务院确定为经济转型试点城市,GDP有增长
之势,但城市环境问题并没得到根本性扭转。

如果依然走资源过度开发之路,难免陷入“饮鸩止渴”的结局。

三是市场机制并不能直接解决贫困问题和环境问题。

市场经济不能自然而然使全体人口都获得同等的利益。

市场总是垂青综合素质高的社会阶层。

因此,解决贫困的治本之策是提高贫困者的综合素质,提高他们在市场上的竞争力。

环境治理由于经济的“外部性”,市场机制往往失灵,需要政府着力干预,提高整治力度。

造成辽宁省资源枯竭型城市社会问题的原因,除了上述的共性之外,还带有一定的特性,主要表现为以下三点:
一是这些城市历史上曾经处于殖民统治,资源遭受掠夺性开采。

从1931年至1945年上述三市饱受14年日本帝国主义的残酷统治,给城市留下很深的穷根;资源遭到长期掠夺性开采,大大加快了资源枯竭的速度。

二是这些城市长期“献血”,“失血过多”,需要休养生息。

这些城市都是在共和国诞生之前获得解放,他们在支援我军南下、解放全中国及抗美援朝战争中立下汗马功劳,竭尽全力“哺育”年轻共和国。

资源型城市对全国建立独立完整的工业体系做出巨大贡献。

据辽宁省统计,从1953年至1990年,辽宁累计上缴中央财政1569.5亿元,同期中央对辽宁投资588.1亿元,前者是后者的2.67倍。

辽宁资源性城市长期过度采矿,设备折旧不足,接续勘探滞后,形成长期“献血”,导致“失血过多”。

五十多年的巨大奉献过后,当前需要确立“反哺”机制,让其休养生息。

三是这些城市原国有煤矿下放地方后,历史欠账地方很难解决。

这些城市的大型煤矿原均为国家统配煤矿,1998年,由于体制改革,下放地方管理,但这些下放的国有煤矿都已进入资源枯竭期,下放之后遗留很多历史欠账。

这些矿山主导产业单一,生产链短,配套产业对主导产业依赖性强。

同时,矿区就业又带有家族性和世代相传性,一旦矿山闭坑,配套企业立即破产,势必造成集体性失业和大批零就业家庭。

隶属关系下放以后,历史欠账以及新出现的问题,根子还在过去,因此,这些问题仅靠地方财力难以解决,国家应当大力加以扶持,妥善帮助解决。

为此,必须进一步完善机制,探求破解资源枯竭型城市社会问题的思路,这个思路可以归纳为以下几点:
一是坚持经济和社会协调发展。

传统发展观,重经济轻社会,以为经济增长了社会必然进步,其实并不尽然。

有的中东石油输出国,人均GDP排在世界前列,社会却仍滞留在酋长制阶段;“拉美现象”
也说明经济增长不能直接带来社会和谐。

因此,必须坚持经济和社会协调发展。

社会问题长期得不到解决,不仅会破坏社会稳定,而且反过来还会影响经济发展本身。

二是树立广义资源观,打造循环经济。

当前,资源枯竭城市堆积了大量尾矿、煤矸石等废弃物,造成严重生态失衡和环境污染问题。

应当在国家的帮助下,树立循环经济的理念,把煤矸石等废弃物做为新的资源加以开发,把治理环境污染、打造循环经济和安排就业紧密结合起来,系铃解铃,变废为宝,达到“一石三鸟”的多赢效应。

三是市场培育效率,政府力主公平,通过综合机制构建和谐社会。

事实表明,单纯发挥市场机制不仅难以使贫困人口直接受惠,甚至在一定的阶段还会拉大贫富差距。

因此,让市场去做“锦上添花”,政府致力于“雪中送炭”,对城市贫困标本兼治,既要培育接续产业,又要通过完善再分配机制的制度安排,缓解社会分配不公,完善社会保障制度,构建和谐社会。

对于原中央下放地方的企业的未尽事宜和历史欠账,国家要本着实事求是的精神,通过加大中央财政转移支付力度,协助地方予以解决。

解决资源枯竭型城市的社会问题具有十分重要的意义。

当前贫困阶层与其它社会阶层之间存在巨大的经济反差和心理反差,贫困使他们失去了基本尊严和体面,长期上访诉求得不到有效的回应,其忍耐程度已经达到了极限,他们极易成为黑恶势力甚至恐怖行为滋生的土壤。

在当前国际恐怖活动十分猖獗的背景下,对这些可能导致社会动荡的社会问题,再不能采取扬汤止沸的权宜之计,而应理性地建立釜底抽薪的治本之策。

三、对策建议
(一建议把着力解决资源枯竭型城市经济转型和社会发展问题纳入“十一五”规划
我国上世纪五六十年代建设的国有矿山大多正进入老年期,440座矿山即将闭坑,390座矿山城市中,有50座矿城资源衰竭。

因此,资源枯竭城市经济转轨在全国具有普遍性。

建议将解决资源枯竭型城市经济转轨和社会发展问题纳入国家“十一五”规划之中。

在打造接续产业发展经济的同时,高度重视着力解决社会问题。

要把对人的全面发展优先投资的幅度,社会问题解决的力度和社会和谐达到的程度作为政府政绩考核的重要标准,厉行考核,务求改观。

(二加大中央财政转移支付力度,妥善解决企业历史欠账问题
据了解，原中央直属矿山下放地方时，各种应当支付的资金并未打足，留有缺口。

这是企业拖欠职工工资、社保资金和福利费等历史欠账的重要原因。

为此，建议对这些历史欠账重新加以统计和审计，趁当前中央财政增长较快的有利时机，采取“专款专用”方式予以归还，使企业欠账切实归还到职工手上，争取在“十一五”期间彻底解决这一问题。

（三）因地制宜促进就业，实施“零就业家庭就业援助行动上述三市的尾矿、煤矸石堆积如山，从打造循环经济的战略出发，资源枯竭型城市将大有可为。

在“十一五”期间，国家宜加大投资力度，大力发展建材业、煤矸石发电、尾矿综合利用，吸收原下岗矿工大力发展环保产业，其产品不仅可满足本地需要，而且有利于形成区域经济产业链，通过资源枯竭型城市的再创业达到下岗矿工的再就业。

建议实施“零就业家庭就业援助行动”。

对零就业家庭的下岗职工，可仿照“以工代赈”方式，组织他们从事适宜的工作。

实施就业培训计划和就业援助计划，对青壮年下岗失业人员，以市场需求为导向，提供免费技能培训，使他们至少掌握一门实用技术，增强劳务派遣、劳务输出和异地就业的竞争能力。

对于“4050”人员，可采取政府购买公益岗的办法予以安置就业。

（四）实施教育和医疗救助，斩断代际之间贫困相传的机制调研中发现在棚户区内仍存在青少年辍学问题，如得不到妥善解决，将会形成代际相传的贫困恶性循环机制。

为此要着力实施教育救助，将棚户区青少年义务教育期间学杂费实施全免，同时补贴他们伙食费，提高营养水平，通过教育投入，斩断代际贫困传递机制。

鉴于集中连片的棚户区内职业病、精神病、传染病发生率比例偏高，建议国家卫生部门，配合省、市医疗机构尽快实施医疗救助，全面普查，定期巡诊，送医送药，加强监测，防止成为疫病扩散之源。

努力提高贫困人口身体素质，增强他们在劳务市场上的竞争力。

（五）加大棚户区的拆迁力度，加快改善贫困人口居住环境棚户区人居环境恶劣给矿区职工及其后代生存发展带来极为不利的影响。

调查中发现本溪、抚顺市棚户区的许多住户难以支付迁入新居所需费用，建议中央政府和地方政府加大投入力度，进一步减免费用，使这些棚户区居民迁得进，住得起。

在棚户区居民自愿的前提下，对部分居民以投亲靠友等方式迁移异地，政府采取鼓励措施，并资助安置费用。

异地安置的办法有益于他们得到更多的就业机会，有利于他们获得更好的社会人文环境，也有利于瓦解产生群体事件的地缘基础。