官僚制困境与政府治理模式变革

官僚制困境与政府治理模式变⾰
⼀!传统官僚制的困境
（⼀）官僚制：适应⼯业杜会的⾏政模式。

本⽂所要讨论的官僚制，是韦伯意义上的理性官僚制，⼜可以称作“科层制”，是指⼀种权⼒依职能和职位进⾏分⼯和分层、以规则为主线的组织体系和管理⽅式。

韦伯不仅在理论上指出官僚制要以“法理型权威”为基础，⽽且从实践的⾓度对官僚制的特征进⾏了系统阐述：（l）科层化，官僚制组织内部层级结构明晰，机构与成员均按权⼒⼤⼩依次排列，部属必须接受上级的命令与监督；（2）专业化，官僚制组织中的部门与岗位根据任务类型和⽬的进⾏分⼯设置，每位成员必须了解⾃⼰所要履⾏的岗位职责及运作规范；（3）规则化，组织成员都按严格的法令和规章进⾏⼯作，机构的管理也建⽴在书⾯⽂件的基础之上；（4）技术化，每个成员都必须专精于⾃⾝岗位的⼯作，并凭⾃⼰的专业技术能⼒获取报酬；（5）公私分化，即公务活动领域与私⼈⽣活领域截然分开；（6）⼈际关系⾮⼈格化。

韦伯认为，官僚制是与⼯业杜会相吻合的组织形式，“是现代⽂明所包含的维持法律、经济和技术理性的必要条件或者组织⼿段”。

[l](p37)他断⾔，⼀个组织越近似于他的模式，可能就越有效率。

他写道：“经验往往表明，从纯技术的观点来说，纯粹官僚制类型的⾏政组织可以获得最⾼效率……（因为）它在精确性、稳定性、可靠性和纪律的严明性⽅⾯优于其他任何组织。

”[2](pl4)的确，尽管⼈们对这种组织形式有许多抱怨，但在上世纪70年代以前的⼏⼗年中，官僚制以职业化和专业化优势，“举起理性和逻辑的旗帜，批判和否定了产业⾰命初期个⼈专制、裙带关系、暴⼒威胁、主观武断和感情⽤事进⾏管理的做法”，[3](p279)适应了⼯业杜会⼤⽣产和⾏政管理复杂化的客观需要，促进了⾏政管理由“⼈治”到“法治”、由经验管理到科学管理的历史性转变。

在⼀个相当长的时期内，官僚制成为政府效率的代名词。

盖伊·彼得斯曾指出：“传统的⾏政体制存在了⼏⼗年，总的看来是相当成功的。

”[4](pl5)（⼆）杜会变迁：官僚制陷⼊困境。

l.官僚制僵化臃肿的组织结构难以适应杜会环境的快速变迁。

官僚制组织内部呈⾦字塔型的层级结构，各种职位按权⼒⼤⼩依次排列，形成⼀个统⼀指挥的链条，部属必须接受上级的命令与监督。

这种层级结构在业务简单和稳定的情况下，是有利于提⾼效率的，但在多元化和快速发展的信息杜会则丧失了对环境的适应性，呈现出明显的应对不⾜的状况。

在这种等级制的组织中，只有⾝处等级结构最⾼的⼈才掌握决策控制权，但他们并不真正了解政策所要解决的问题以及政策执⾏的情况，他们“时常⽆法意识到前线作业领域所发⽣的事情。

”[5](p67)⾯对复杂多变的⾏政对象和⾏政环境，⾝处⾦字塔顶端的决策者很容易出现决策失误。

同时层级结构内部等级链条的拉长会带来信息流通的阻滞和信息沟通的困难，从⽽延误决策时机。

另外，官僚制组织内部专业化分⼯的发展，在提⾼⼯作效率的同时，也会造成横向的各个部门之间难以沟通和合作，导致本位主义—⼀
⼀各部门只对⾃⼰的⼯作负责，各级公务员只对⾃⼰的上级负责，职能部门的利益甚⾄被置于组织
陈桂兰
（天津科技⼤学法政学院，天津300222）
摘要"官僚制是适应⼯业杜会政府治理的组织形式，但在信息杜会，官僚制正陷⼊应对不⾜的困境。

“新公
共管理”运动就是西⽅国家对这⼀危机的反应，其基本做法是在不变更整个政府管理制度结构的前提下，在政
府管理中⼸⼊怖场化的技术⼿段和管理⽅法以增强政府的灵活性。

由于⾏政发展阶段和制度完善程度的不同，中国官僚制的转型⾯临着完善与创新的双重任务：⼀⽅⾯，要建⽴和完善官僚制，⽤科学化、理性化的官僚
制治理国家；另⼀⽅⾯，要借鉴西⽅国家政府变⾰的最新理念，建⽴适应全球发展的政府管理体制，推动经济
发展与杜会进步。

关键词：官僚制困境；新公共管理运动；政府治理模式
中图分类号"D0⽂献标识码"!⽂章编号"l003-8477(2007）09-0035-04
官僚制困境与政府治理模式变⾰
作者简介：陈桂兰（l975⼀），⼥，天津科技⼤学法政学院讲师，北京⼤学政府管理学院博⼠研究⽣。

基⾦项⽬：天津科技⼤学校基⾦资助项⽬。

项⽬编号：02l8l63
政治⽂明研究湖北社会科学
的整体⽬标和公众需求之上。

久⽽久之，官僚组织演变成了⽇益脱离杜会环境的封闭系统，⽆法对各种突发事件和民众的多元化需求作出及时回应。

2.以规则为本的管理⽅式使官僚制陷⼊激励困境，带来效率危机。

规则体现了组织的理性，官僚制的运⾏是基于对规则⾼度服从的基础之上的。

为了保证个体对官僚规则的完全服从，就要求对官僚规则反复坚持和不断重申，以使其被内化于个体内⼼。

然⽽，“当⼀种⼯具性价值变成⼀种终极性价值时，就会发⽣⽬标移位。

”[6](p98-99)持续不断的内在化过程很可能使个体的服从对象由官僚规则的理性精神转向官僚规则的外在形式。

这就使得组织事务处理呆板、僵化，难以适应新情况。

“官僚的官场⽣涯是按照⼀种有等级的职业设计的，通过资历、津贴、逐步增加的薪⾦等组织中的晋升⽅法，所有的⼀切都舀在刺激他们⽤纪律约束⾏动并遵守法定规定。

”[6](pl00)严格的服从，精确的执⾏，意味着⽇后的晋升。

于是，官僚们相信，依据规则，不犯错误的服从主义的态度要优于积极主动发现问题和解决问题。

结果是官僚的⾃主性和创造性的发挥受到了极⼤的制约。

即使有些官僚在特定岗位上积累起专门经验和专⽤性技能，但由于每个下属所拥有的知识和技能都只属于他们⾃⼰这⼀职位，不能被上级重视，因此他们的全部智慧和技能不能被有效开发。

这⼀切都使得官僚制陷⼊效率危机。

3.官僚制所弘扬的“官僚制精神”，即⾮⼈格化、理性化和制度化，既是对⼈性的损害，也和公众多样化的需求产⽣仲突。

⾮⼈格化秩序的确⽴，确实使管理摆脱了长官意志，提⾼了管理效率，但同时也是对⼈性的损害并最终导致了⼈的异化。

官僚制犹如⼀个精密的机器，将⼈固定于其中，成为这架庞⼤机器上的⼀个齿轮或⼀个螺丝钉。

循规蹈矩的官僚只知道服从于铁⾯⽆私的⼯作纪律，只会循规蹈矩地例⾏公事，并因此丧失了感情和⼈性的丰富性。

这种⾏为逻辑同现代杜会尊重个⼈权利，追求⾃我实现的价值取向形成了尖锐的仲突。

“形式主义，甚⾄仪式主义，造成的结果是毫⽆异议地坚决要求⼀丝不苟地坚持形式化的程序”。

这些官僚制的⾏家“从不忽略约束其⾏动的每⼀个个别规定，因此不能对其客户提供帮助。

”[6](p99)⾮⼈格化使得“官员们将个⼈关系减少到最低限度并且依赖于绝对化，常会忽视个别情况的特殊性。

但是，认为⾃⼰的问题有特殊性的顾客，常常反对这种绝对化的处理。

⼰定型的⾏为不能适应紧急出现的个别问题，⾮⼈格化的处理事务⼀⼀
⼀对顾客来说常有很重要的个⼈意义⼀⼀
⼀引起顾客对官僚‘骄傲⾃⼤’和‘⽬中⽆⼈’的指责。

”[6](pl02)
总之，“⼯业时代发展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，⼰不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代⼰不能有效运转了”。

[7](pl2-l3)其变迁与改⾰⼰经不可避免。

⼆!新公共管理运动与政府治理模式变⾰
20世纪80年代以来，西⽅各国对官僚制危机纷纷作出
反应，从⽽掀起了⼀场“新公共管理运动”。

休斯对此解释道，“公共⾏政的僵死的、等级制的官僚制组织形式曾经⽀配了整个20世纪漫长的时期，如今正转变为公共管理的弹性的、以市场为基础的形式……新公共管理的应⽤意味着在公共部门中出现了⼀种全新的典范。

”[8](pl)戴维·奥斯本和彼德·普拉斯特⾥克则将其称为是⼀场政府再造运动。

[9]
由于各国⾏政改⾰的背景、改⾰范围以及侧重点的不同，在改⾰的实践过程中，每个国家采取了不同的模式。

美国著名组织理论家彼得斯将其归纳为四种主要的治理模式：[4](p23)
总结以上四种政府的新治理模式，其特点可以概括如下：l.调整政府职能，实⾏公共服务市场化。

这涉及到政府和其以外的主体的关系问题。

主要采取以下形式：（l）政府业务合同出租（Contracting-out）。

即把原来由政府承担的公共事业和公共服务交由市场承担和供给。

这⼀时期相继⾛向市场的政府业务⼯作包括环境保护，公⽤设施维护，消防和救护服务，选民登记，犯⼈的监护管理，决策咨询与政策设计，公共项⽬的论证与规划，政策效⼒评价等领域和⽅⾯。

（2）以私补公。

即吸引私⼈资本投⼊到原来由政府包揽的事业中，如中⼩学教育、杜会保险、退休保障、廉价住宅建设、医疗服务等领域，弥补政府财⼒和服务能⼒的不⾜。

（3）公共服务杜区化，⿎励各杜区建⽴公益事业，如养⽼院、残疾⼈福利中⼼等。

[l0](p33-34)
2.在组织结构上，建⽴弹性化的组织。

在⼯业化时代“集中产⽣效率”的理念下设计的官僚制⾏政组织，形成了权⼒⾼度集中的⾦字塔结构。

政府再造要求建构⼀种能够灵活回应顾客需求、具有动态适应性的“扁平化⼀分权型”的结构，这种结构具有以下特点：（l）扁平化。

舀在打破传统官僚制的等级制，竭⼒压平⾦字塔组织结构，减少中间层级，缩⼩上下级之间的沟通距离。

（2）分权原则。

注重结构的⾼度分化和决策权、控制权的下放，既包括政府中央⼈事管理机构通过向各⾏政机构授
权，“使⾏政机构和管理者拥有他们⾃⼰的⼈⼒资源管理的实施制度”，[ll]也包括给予⼀线管理者必要的⼈事决定权，给予扁平化组织中的⼯作团队⾃主管理的职权。

⿎励⾃下⽽上的决策，⿎励公众参与决策。

调动基层管理⼈员的积极性和创造性。

3.在管理⽅式上，由服从性管理转变为激励性管理。

韦伯式的官僚制强调服从规则、遵循程序和上级决定的重要性，很少考虑管理的效果，或者说“结果只是⼀个副产品”，这是⼀种过程导向的服从性⼈事管理。

新公共管理强调以结果为导向的激励性管理。

它以体现组织使命及⽬标的结果作为评判组织管理价值的准则，强调⾏政结果的优先地位，只要有助于⾏政效率的提⾼，管理⼈员可不为僵化的规则、程序所束缚。

同时，激励性管理通过综合运⽤各种激励杠杆⼀⼀
⼀
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主要是将市场的激励机制、竞争机制和私⼈部门的管理⽅法引⼊到政府的公共服务中，如公共服务合同制，全⾯质量管理和⽬标管理，绩效评估，政府雇员制等—⼀
⼀激励员⼯，提⾼政府部门的⾏政效率和整体绩效。

这就驱使被管理者主动地追求管理者期望的。

贡献于组织使命及⽬标的⼯作结果。

4.营造“顾客导向”的⾏政⽂化。

传统的官僚制以⾼⾼在上。

政府为尊的权威⼼态，将公民视为“⽆⼈称化的个案”，提供服务的内容使公民的需求⽆法得到有效满⾜。

政府再造的“顾客导向”服务理念，是把需要服务的公众视为⾃⼰的顾客。

政府“站在顾客⽴场思考”，⼀切以顾客的需求为转移，把顾客满意作为政府服务质量的核⼼，通过调查，倾听顾客的意见，搜集顾客的相关信息，依据信息改善⾏政机关的服务与产品。

在这种理念下，强调政府的公共服务职能，并把服务对象的需要放在⾸要位置。

因为“使公益服务者对他们顾客需要做出灵敏反应的最好办法，是把资源放到顾客⼿⾥让他们挑选”[12](p2)。

三!中国官僚制的变⾰与政府治理
⼀个国家的⾏政体制不能脱离其赖以⽣存的政治。

⽂化和杜会环境。

西⽅国家盛⾏的理性官僚制，是在成熟和基本定型的宪政制度框架内，在严格的政治⼀⼀
⼀⾏政⼆分的基础上发展起来的。

宪政体制对政府职能。

权限的厘定，规定了官僚制运作的空间；形式主义的法治秩序规定了理性官僚制运作的抽象性原则；重视契约和规则的理性传统造就了职业官僚的独⽴⼈格。

[13]
中国官僚制⽣长的外在环境却⼤不相同，它不仅是中国传统⾏政管理体制的历史沿续（韦伯称其为“世袭或家产官僚制”。

“半官僚体制”），⽽且受当代中国政治权⼒结构的制约。

这⼀体制同理想型官僚制的主要区别，⼀是⼀党政治与官僚制⾏政相结合，⾏政部门不能独⽴⾃主。

完整负责地⾏使⾏政权⼒，⽽受党的意志⽀配。

⼆是官僚机构对杜会⽣活的全⾯控制，⾏政不仅全⾯渗透和⽀配了杜会，⽽且⾏政权⼒代替了市场权⼒。

三是⾏政控制对法律控制的优势使官僚制⾏政严重缺乏形式理性特征，⾏政⾏为的法治化和规则化不⾜，受⼈格化因素⽀配，基本属于⼈治化的⾏政模式。

[14](p295-323)
依据现代官僚制的种种特征判断，中国仍处于官僚化不⾜阶段，转型期的中国官僚制⾏政，⽆论是在⾏政体制层⾯，⾏政运作层⾯，还是⾏政⽂化层⾯，都还存在着⼤量的⾮理性⾏政的因素。

[13]但问题的复杂性在于，任何⼀种官僚制⼀⼀
⼀⽆论传统的，还是现代的⼀⼀
⼀都有其对应的官僚主义，即某些特征的过度化，因此⼀⽅⾯是官僚化不⾜，另⼀⽅⾯却是专业化分⼯过细，规章程序繁琐僵化，两种情况相伴相随。

[15]
因此，中国的官僚制⾏政既⾯临上述官僚制的共性危机，⼜具有⾃⼰⾏政发展和体制完善的特殊性。

由此，中国官僚制改⾰呈现出与西⽅国家的政府治理变⾰不同的内容与特征：
（⼀）政府职能转变。

中国⾏政体制改⾰是在政治体制改⾰进退维⾕，⽽政治体制与经济体制不相适应的⽭盾⽇益突出的情况下被提上议事⽇程的。

它提出的⽬的就在于及时适应经济体制改⾰的需求并进⽽带动政治体制改⾰。

[16]因此，转变政府职能成为我国⾏政体制改⾰的关键。

其核⼼就是要实现从计划经济下的“全能政府”向市场经济下的“有限政府”转变，“完善政府的经济调节。

市场监管。

杜会管理和公共服务的职能”。

为此，必须要强化政府对市场机制失灵的调控作⽤，弱化政府在市场机制能发挥作⽤的领域的职能，并实现政府职能向杜会组织的转化。

需要注意的是，我国的政府职能转变和政府再造中的职能调整虽然在⽅向上同为市场化，都注重发挥市场和杜会的⼒量，但实质却⼤不相同。

⼀是内容根本有别。

西⽅国家政府职能的调整是将政府承担的公共服务的供给市场化和杜会化，⽽中国的⾏政改⾰迫切要求加强政府在杜会管理和公共服务⽅⾯的职责，市场化则是将本应由市场和杜会承担⽽⽬前被政府包揽的职能还给市场和杜会。

因此，我们强调政企分开。

政事分开。

政杜分开。

⼆是背景不同。

西⽅国家在1980年代进⾏的政府职能的适度收缩是建⽴在相对完善的市场机制和杜会机制之上。

由市场和杜会来承担部分公共职能，在于充分利⽤市场机制和杜会组织机制的优势，提升公共服务产品的供给质量和供给能⼒。

我国的政府职能转变却恰恰是在市场和杜会⼒量都⼗分薄弱的条件下开始的。

因此我们不仅要收缩政府职能，还要同时解决调整后的政府职能接管，即市场机制与杜会⾃治机制的培育问题。

因此，与西⽅国家的政府职能调整重在解决如何提⾼服务质量不同，我国政府职能转变重在解决由谁来承担杜会管理和公共服务职能，同时也要提⾼服务质量。

（⼆）政府机构改⾰。

我国于1982年。

1988年。

1993年。

1998年和2003年先后五次进⾏了不同⼒度的政府机构改⾰，主要包括精简机构。

撤并政
权层级。

⼈事改⾰等⽅⾯的内容。

与西⽅国家的机构膨胀是因为政府加强了对经济⽣活的⼲预不同，中国的⼤政府，⼤机构以及由此出现的⼈浮于事。

效率低下，是计划经济体制的必然产物。

因此在计划体制没有根本性变⾰的条件下，单纯精简机构数量，必然是治标不治本，难免陷⼊“精简⼀膨胀⼀再精简⼀再膨胀”的怪圈，我国90年代以前两次机构改⾰的实践也证明了这⼀点。

随着我国市场经济体制的建⽴和完善，转变政府职能和实⾏政企分开成为我国政府机构改⾰的中⼼内容。

在精简机构的同时，调整政府部门的职责权限，明确部门之间的职责分⼯，是我国机构改⾰的必然要求。

（三）国家公务员制度建设。

我国的公务员制度建设始于20世纪80年代中期，经过20年的探索与实践，⼰经建⽴起国家公务员制度的基本框架，形成了⼀个以《国家公务员法》为主导，由近40个单项法规和实施细则为配套的公务员管理的法规体系，同时逐步确⽴了其基本运⾏机制。

国情与环境的差别决定了我国公务员制度的发展与西⽅⽂官制度改⾰的⽬标。

战略。

⽅式。

⽅法以及具体措施上的不同。

⽬前我国公务员制度的框架刚刚形成，制度不完善。

运⾏不规范，我国的⽬标是建⽴起⼀种“公平。

公开。

竞争。

择
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优、⾼效”的现代⼈事管理制度，实现⼈事管理由“⼈治”向“法治”的转变；⽽西⽅各国尤其英美的公务员制度⼰经历长时间的演变，相当成熟⽽⾛向僵化，它的等级制、专业化和严密的规制⼰不适应后⼯业时代的需要，其改⾰的⽬标是增强灵活性。

徐理明教授将当今中国公务员制度改⾰与美国公务员制度改⾰的情况加以⽐较，发现两国的公务员制度改⾰似乎正朝着相反的⽅向发展。

例如，中国致⼒于加强制度建设，强调规范，美国要放松管制，打破僵化；中国在建章⽴制，不断补充和细化法规，⽽美国在取消繁琐的法律规则；中国强化依法管理，强调统⼀性，美国将⼈事权下放，强调灵活性；中国严格考核程序，增加考核等次，美国简化考核程序，减少考核等次；中国职位分类趋于细化，美国职位分类趋于简化、粗化等等。

[l7](l98)
（四）转变⾏政⽅式。

中国以转变政府职能为中⼼的官僚制改⾰，同样也是⼀个转变政府⾏政⽅式的过程。

我国转变⾏政⽅式的努⼒集中体现在以下⽅⾯：⾸先，努⼒推进从“⼈治⾏政”向“法治⾏政”的转变。

随着中国依法治国、建设杜会主义法治国家进程的推进，依法⾏政成为法治进程的重要环节，法治⾏政是⾏政⽅式转变的关键；第⼆，努⼒推进从“管制⾏政”向“服务⾏政”的转变，这正适应
了“基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式”[18](p165)的⾏政发展趋势。

四!结语
官僚制的诞⽣顺应了西⽅⼯业杜会的需要，并在⼀个相当长的时期内，成了最具效率的政府组织模式。

但在瞬息万变的信息杜会和⽇益多元化的公众需求⾯前，变得效率低下，规范有余⽽灵活不⾜，缺乏应变能⼒。

⾯对⽇益严峻的官僚制困境，西⽅各国纷纷进⾏政府改⾰，在不变更整个政府管理制度结构的前提下，将⼀些技术⼿段和私营企业的管理⽅法引⼊官僚制来化解危机。

总的⽅向是市场化、弹性化，增强政府的灵活性。

在西⽅国家政府管理的宪政制度框架⼰经趋于定型、成熟，政府管理的制度体系⽇趋填密和规范的情况下，新公共管理运动在不变更整个政府管理的制度结构的前提下，从技术层⾯探讨消除和缓解官僚制⾏政⽇益突出的制度僵化、效率低下等问题，当然是有积极意义的。

但是，对于处在由计划经济向市场经济过渡、传统向现代转型的过程中，宪政不完善、官僚制不⾜的中国来说，⽬前⾯临的突出问题恰恰是随意性有余⽽规范性严重不⾜，制度规范的短缺⼰经使⾏政权⼒运作的随意性远远超出了⾃由裁量权不当运作的范围。

因此，我们的政府治理变⾰，⾸先是制度结构的确⽴与完善的问题，然后才是技术的移植和创新问题。

政府以灵活⼿段满⾜杜会不断增长的需求固然重要，然其所有活动建⽴在规则运作的基础上、依法⾏政更为重要。

因此，⽐较⽽⾔，中国官僚制改⾰被赋予了更多的内涵。

它既要适应⼯业化的需要，⼜要关注信息化的趋势。

在改⾰中，它不仅要重新勘定政府与市场，政府与企业、政府与杜会的界域，还要为市场体系的完善和⾮政府组织的成长提供条件。

它要通过⼀系列制度和规范建设来使官僚制不断完善，同时还要引进西⽅⾏政改⾰的最新理念以使政府管理适应全球发展。

它不仅要在组织结构和⾏政程序上做出适应性调整，还要⾯临重塑官僚制精神的使命。

这种改⾰任务的复杂性，昭⽰着我国政府改⾰的艰巨性和长期性。

参考⽂献"
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责任编辑张豫
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官僚制困境与政府治理模式变⾰
作者：陈桂兰
作者单位：天津科技⼤学,法政学院,天津,300222
刊名：
湖北社会科学
英⽂刊名：HUBEI SOCIAL SCIENCES
年，卷(期)：2007(9)
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8.刘红旗电⼦政务环境下⾏政理念创新研究[学位论⽂]2006
9.张苹苹试论公共⾏政⼈员的道德⼈格及其完善[学位论⽂]2006
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