高等学校的法律地位与高等学校自主权

摘要：论文以当前中国高等教育体制改革为大背景，探讨了高等学校的法律地位及其相应的自主权问题。

论文认为，高等学校在接受政府管理并与之构成行政法律关系时，享有行政相对人在行政法上的权利，当高等学校与社会其他平等主体进行民事活动建立民事关系时，高等学校享有法人的基本民事权利。

最后，公立高等学校在按照《教育法》、《高等教育法》的授权自主管理学校事务与教师学生构成的法律关系中，高等学校应为公法人中的特别法人，享有教育法所规定的办学自主权。

中国的高等教育正在变革与转型中前进。

这种变革与转型肇始于1970年代末以来经济、政治体制及其它一系列的改革。

1949年建国后，我国按照计划体制建立了一套完整的行政机关和企业、事业单位体制，国家通过这种统一和庞大的单位体制将每一个人直接控制于国家权力之下，因而无论是行政机关，还是所谓的企业和事业单位，实质上都是国家行政权力链条上的一环，在管理上并不存在本质的区别。

70年代末开始进行的经济体制改革，首先将企业的举办和管理体制问题提到了改革的前台，而今经过二十余年的探索，有关企业的改制问题已经取得了理论上的共识和实践中阶段的成果。

而行政机关的改革也随着公务员制度的逐步实施而愈加深入与科学。

但相比而言，事业单位的体制问题却仍然陷于一团泥潭之中。

所谓的事业单位鱼龙混杂，既有真正的事业单位、也有许多并不属于事业单位的部门，如很多事实上行使一定行政管理职权的部门，和一些实行企业化管理、国家不再核拨经费、根据《企业法人登记管理条例》领取企业法人执照的部门等，都被称为事业单位。

所以有关事业单位的管理制度非常模糊，所谓的事业单位管理体制与行政机关和企业的管理体制区别何在，也很难说得清楚。

而且很多事业单位与行政机关并没有清晰的界限，仍然是行政机关的附属物，或是行政机关下岗分流的收容所，管理方式也与行政机关雷同。

事业单位的这种混乱状况日益引起人们的关注，什么是事业单位，事业单位应具有哪些特征，事业单位存在的意义何在，事业单位的管理应有什么样的特点，它的发展道路是什么……这些问题恰好与90年代以来成为学术前沿的市民社会理论、第三部门理论不谋而合。

现代市民社会理论将社会划分为三个领域，其中，柯亨和阿拉托的三分模式为：市民社会、经济和国家；塞拉蒙的三分模式为：非营利部门、营利部门与政府。

而第三部门理论关注的则主要就是非营利部门。

非营利部门或第三部门在我国包括的具体组织形态，虽然理论上有不同意见，但很多事业单位显然位列其中。

这样的契合决非偶然，在某种程度上我们甚至可以说，市民社会理论、第三部门理论的兴起，都是在我国社会转型背景下对国家与社会、对我国传统单位体制反思并力图进行变革的结果。

正如有些学者所言“1949年以后中国进入了高度一元化的…计划社会‟(不仅仅是计划经济)，严格意义上的企业即所谓第二部门也消失了，当然也就不可能有所谓…第三部门‟的问题，但现代化的逻辑仍在顽强地为自己创造条件。

70年代末中国走上改革之路，开始向市场
经济迈进，企业或…营利部门‟应运而显，公民社会与…第三部门‟的问题也再度浮出水面。

”
而本文的研究正是在此背景下酝酿并出炉的。

众所周知，高等学校是我国事业单位中的一个重要组成部分，作为事业单位的一部分，高等学校的改革和发展究竟如何进行，它要朝着什么方向走？这显然是我国高等学校及事业单位改革的重要内容之一。

而在这样一个宏大的研究课题中，高等学校的法律地位无疑是一个核心的问题。

高等学校法律地位涉及到如何用法律规范高等学校，赋予其何种权利、义务和责任，如何看待它与政府、教师、学生、社会的关系，调整它们之间的纠纷，以及由谁并如何控制高等学校的活动……显然，这些问题都是我国80年代以来高等教育一直致力于改革或当下正面临改革的主题。

在这个意义上将高等学校的法律地位问题作为高等教育体制改革的核心问题并不为过。

一、中国高等学校法律地位的变迁
中国现代意义的高等教育历史虽短，但却有一个久远的历史传统。

中国的古典教育典籍讲到：“玉不琢，不成器，人不学，不知道。

是故古之王者，建国君民，教学为先。

”“发虑宪，求善良，足以溲闻，不足以动众；就贤体远，足以动众，未足以化民。

君子如欲化民成俗，其必由学乎！”“大学之道，在明明德、在亲民、在止于至善。

”都是对我国传统(高等)教育理想的写照。

它强调(高等)教育的政治、社会功能，对高等教育持工具主义的态度，在管理上则强调政府控制高等学校。

这与另一种关注高等教育的个体发展功能，强调高等学校自我管理的传统很不相同。

这种高等教育传统对我国现代高等教育产生了重要的影响。

近代从洋务运动开始，清政府认识到新式教育的重要性，开始设立各种专门学校。

之后随着洋务运动及洋务教育的失败，维新派登上历史舞台。

他们希望开办学堂，培养人才，实现维新变法。

于是在此背景下，1898年京师大学堂成立，我国第一所现代意义的政府举办的高等学校诞生。

维新变法失败后，京师大学堂停办，但很快又于1902年恢复，其办学宗旨在《钦定学堂章程》中阐释得很清楚；“无论何等学堂，均以忠孝为本，以中国经史之学为基，俾学生心术归于纯正，而后以西学其智识，练其艺能。

务期他日成才，各适实用，以仰副国家造就通才慎防流弊之意。

”目的仍是要求教育紧密为巩固封建统治服务，所以京师大学堂的课程乃由政府设置，学校的各种规章制度也由政府制定。

这所现代高等学校成立伊始就沦为政府的附属物。

不过值得一提的是二十世纪初发生的教育独立运动，其倡导者提出教育经费独立、教育行政独立及学术独立的口号，且蔡元培先生还积极推动将教育独立的理想化为实践，在全国实行大学区制。

虽然这次运动最终没有达成预期的目的，但由于教育独立思潮在总体上重视教育的文化传递功能和
个体发展的功能，这对我国传统的——“建国君民”、“化民成俗”的偏政治、社会功能的高等教育理想观是一次冲击。

而他们要求政府放松管制，给高等学校以更多的自由，这在我国的高等教育史上还是第一次。

1949年新中国成立以后，政府实行统一集中的计划管理体制，对社会各行业进行直接控制与管理，高等教育领域也不例外。

教育行政机关不仅规定高等学校的宗旨，具体任务，种类，设立与停办以及修业年限等原则性问题，而且决定高等学校内部的具体事务，如系、学院、研究所的设立与变更，专业设置，教学计划与教学大纲的内容，考试的组织、形式、评分，学生的入学、升留级与毕业，教师的任用等。

高等学校没有自己的独立意志，只是政府的附庸，服从政府的指令和计划。

1970年代末以来随着我国从计划经济向有中国特色社会主义市场经济体制的转轨，我国的政治、经济面貌发生了重大变化。

1986年，《中华人民共和国民法通则》颁布，该法专辟第三章对“法人”进行规范。

以是否从事营利性的经济活动为标准，将我国的法人分为两类：企业法人和非企业法人。

企业法人是以营利为目的，从事经济活动的法人，它数量最多，参与民事活动最多、财产流转数额也最大。

非企业法人是主要从事国家行政管理、社会政治、经济、文化等非经济活动、不以营利为目的的法人，它们同时也进行某些必要的民事活动，成为民事活动的主体。

非企业法人包括三类：机关法人、事业单位法人和社会团体法人。

机关法人是指从事国家管理或行使国家权力，以国家预算作为独立活动经费，具有法人地位的中央和地方各级国家机关。

其主要特点是(1)主要从事国家行政管理活动；(2)拥有独立的经费；(3)依照法律或行政命令成立。

事业单位法人是指从事社会各项事业、拥有独立经费或财产的各种社会组织。

其主要特点是：(1)从事广泛的以社会利益为目的的活动；(2)拥有独立的经费和财产；(3)依照法律或行政命令成立。

社会团体法人是由若干成员为了共同目的而自愿组成的各种社会组织。

包括除企业法人、机关法人和事业单位法人以外的各类法人。

其主要特点是：(1)从事营利性经济活动和行政管理活动以外的其他社会活动；(2)依法自愿成立；(3)拥有独立财产或经费。

且必须依法向有关机关登记才可成立。

根据《民法通则》的上述规定，事业单位只要具备以下条件：(1)依法成立；(2)有必要的财产或者经费；(3)有自己的名称、组织机构和场所；(4)能够独立承担民事责任。

则自其成立之日起就成为事业单位法人，可以独立地进行民事交往并独立承担责任。

《民法通则》的颁布第一次使那些经费、预算独立的事业单位(包括高等学校)的法律地位在立法上得到确认，具有重要的意义。

但在《民法通则》颁布之时，由于我国经济体制改革的最终目标尚未确定，教育体制改革才刚刚开始。

在高等教育领域，改革的关键是“改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。

”高等学校尚不具备成为法人的条件，所以并未明确高等学校的法律地位。

直到1992年《关于国家教委直属高等学校内部管理体制改革的若干意见》中，首次提出“国家教委直属高校是由国家教委直接管理的教育实体，具有法人地位。

”同年的《国家教委直属高等学校深化改革、扩大办学自主权的若干意见》再次强调“要逐步确立高等学校的法人地位”，但都仅是限于国家教委直属的高等学校。

1993年《中国教育改革和发展纲要》颁布，首次正式提出“要使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”，高等学校的法律地位问题才被广泛关注。

1995年，教育界期待已久的《中华人民共和国教育法》颁布实施，该法第31条规定：“学校及其它教育机构具备法人条件的，自批准设立或者注册登记之日其取得法人资格。

”首次在法律上明确提出高等学校的“法人”资格。

此后，1998年颁布并于1999年实施的《高等教育法》第三十条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。

高等学校的校长为高等学校的法定代表人。

高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。

”这一规定与《教育法》是一脉相承的，是对高等学校事业单位法人资格的再一次确认。

二、高等学校的行政相对人地位及其权利
高等学校处在复杂的关系网络中，其法律地位和相应的权利内容也是多方面的。

从不同的角度分析，高等学校有不同的法律地位，也相应有不同性质和内容的权利。

高等学校作为社会组织的一员，必须受到政府的某种程度的行政管理。

当它接受政府的行政管理时，高等学校就与政府之间构成一种行政法律关系。

任何法律关系都是由两个或以上的关系主体构成的。

行政法律关系也是如此，它是由行政主体和相应的一方构成的。

行政主体是指依法代表国家行使行政权的组织，是实施管理的一方。

而行政相对人是指在行政法律关系中与行政主体相对的一方当事人，是指依法接受国家管理的个人和组织，是被管理的一方。

个人包括我国的公民及在我国境内的外国人或无国籍人。

组织包括国家组织、企事业单位、社会团体及其它社会组织，还包括在中国境内的外国组织。

我国有的行政法著作也将其称为“个人和组织”或“相对人”。

西方行政法则根据公、私法的划分，将行政相对人仅看作被管理的对象，因而将其称为“私方当事人”(a private party)。

高等学校在此行政法律关系中的身份就是行政相对人。

高等学校作为行政相对人的
情况是比较常见的，我们可以从《教育法》中举出很多例子：
“违反国家有关规定，向学校或者其他教育机构收取费用的，由政府责令退还所收费用；”
“违反国家有关规定招收学员的，有教育行政部门责令退回招收的学员，退还所收费用；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

”
“学校及其它教育机构违反国家有关规定享受教育者收取费用的，有教育行政部门责令退还所收费用；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

”
“违反本法规定，颁发学位证书、学历证书、或者其他学业证书的，有教育行政部门宣布证书无效、责令收回或者予以没收；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，取消其颁发证书的资格。

”
《高等教育法》中也有很多例子，如：“……对不符合规定条件设立的高等学校和其他高等教育机构，国务院教育行政部门有权予以撤销。

……高等学校和其他高等教育机构分立、合并、终止、变更名称、类别和其他重要事项，由原审批机关审批；章程的修改，应当报原审批机关核准。

”在这些条件下，高等学校均处于行政相对人的地位。

作为行政相对人，高等学校与其他行政相对人一样，享受行政关系中一定的权利和承担一定的义务。

因为行政法调整的行政关系是行政主体与个人和组织之间的关系，而不是个人、组织之间的相互关系。

因此高等学校作为行政相对人享有和承担的这些权利和义务仅限于它针对行政主体的权利和义务，而不包括它相对于其他行政相对人的权利和义务。

行政相对人在行政法上的权利分布于各类行政法律规范中。

综合已有的研究成果及《教育法》、《高等教育法》的规定，可以将高等学校作为行政相对人的权利简述如下：
(1)参加行政管理权。

(2)受益权。

高等学校可以依据法律从行政机关处获得奖励。

如《教育法》第十三条规定：“国家对发展教育事业做出突出贡献的组织和个人，给予奖励。

”则当高等学校对发展教育事业做出突出贡献时，可以获得奖励。

(3)了解权。

指高等学校对行政机关的管理活动有了解的权利，如了解行政机关管理活动的标准、程序等。

高等学校的了解权同时构成行政主体行政公开的义务，如《行政处罚法》第四条规定：“行政处罚遵循公正、公开原则。

……对违法行为给予行政处罚
的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。

”
(4)协助行政权。

高等学校在法定条件下，可以协助行政机关作某些管理工作。

如根据《中华人民共和国学位条例》第七至十七条的规定，高等学校可以在法定条件下协助国务院学位委员会进行论文审查、学位授予、提名、异议处理等管理工作。

(5)批评、建议、控告、检举权。

这是高等学校根据《宪法》第四十一条之规定，向国家机关及国家工作人员提出批评和建议，并对其违法失职行为提出控告和检举的权利。

(6)复议和诉讼权。

高等学校如果不服行政机关的行政处理决定，有权依法向有关机关申请复议和提起诉讼，这是为我国《行政复议法》及《行政诉讼法》所保障的权利。

(7)获得补偿和赔偿权。

当高等学校的合法权益受到行政机关职务行为影响时，有获得行政补偿的权利。

当其合法权益受到行政机关及其工作人员的违法侵害时，有获得行政赔偿的权利。

这已为1995年实施的《国家赔偿法》所确认。

三、高等学校的法人地位及其权利
高等学校不仅要作为行政相对人接受政府的行政管理，与政府构成行政关系，而且还要面向社会，参与各种民事活动，与其他平等的民事主体建立一定的民事关系。

此时高等学校的法律地位显然应有所不同。

高等学校参与民事活动，可以具有两种身份：法人或非法人身份。

不论是过去的高等学校，还是现在的高等学校，也无论是哪一国、哪一所高等学校，其在民事法律关系中的地位均无外乎这二者。

法人是商品经济高度发展的产物。

在早期商品经济活动中，只有自然人作为民事权利主体进行商品交换活动。

随着商品经济的发展，自然人之间的交易逐渐不能满足社会的需要，这时出现了由若干自然人组成的团体，罗马法学者在古罗马时代就已经在理论上指出这种团体人格与个人人格不同，但当时并没有产生现代的法人概念。

只是到了商品经济高度发达的资本主义社会，才出现了股份公司这种典型的完备的法人形式。

1896年制定并于1900年施行的《德国民法典》首次规定了法人制度，此后它在各国民商法立法中普遍得到确认，成为市场经济生活中的一项十分重要的制度。

何谓法人呢？江平先生有一个精彩的说明：“法人的本质特征有二：一是它的团体性，二是它的独立人格性。

前者说明它首先是一个团体，一个组织，一个人的集合体，
而不是一个个人，这是它有别于自然人的特征。

后者说明它具有独立的民事权利能力和行为能力、能够独立享受民事权利并承担民事义务，这是它有别于非法人团体的特征。

这两个特征汇合在一起，就可以用最精炼、最概括的语言给法人下一定义：法人者，团体人格也。

”
现代社会中，自然人无所谓人格的问题，任何一个自然状态的人从出生到死亡毫无例外的都具有独立的人格。

如果他被剥夺了人格，他也就失去了生存的能力。

但团体就不一样了，团体可以有人格，也可以无人格，一个此时无人格的团体可以在彼时取得人格，一个此时有人格的团体也可以在彼时被剥夺了人格。

也就是说，团体与人格是分离的。

当团体被剥夺了人格，它只是从法人团体降到了非法人团体，失去法人资格并不意味着失去存在资格、失去活动资格、失去经营资格。

现实生活中存在着大量的不具备独立法人资格的团体，包括各种合伙、分支机构，但它们仍然可以根据其营业执照从事经营活动。

也就是说，高等学校并不必然要具有法人的资格。

即使其不具有法人资格，高等学校也可以购买教学仪器、签订科研转化合同、与其他民事主体发生相邻权的关系，以及接受捐赠等。

我国也有立法承认非法人团体的权利义务能力，如著作权法规定的主体就有自然人、法人、和非法人单位三种。

但尽管如此，非法人团体的活动毕竟要受到较严格的限制，如：因为高等学校不具有法人资格，就没有自己独立的财产，不能独立承担民事责任，不能以自己的名义起诉和应诉，不能以自己的名义接受捐赠等，因而大大限制了高等学校大量、及时、有效率地进行民事往来。

在我国传统计划经济体制下，高等学校的外部联系主要是与政府的关系。

高等学校与社会的联系被政府切断，政府成为高等学校与社会的中介。

高等学校不需要面向社会，而只需从政府那里获得经费，再按政府指令完成任务而已。

无论是招生还是毕业生的分配，高等学校都不需要倾听社会的需求，社会也不直接向高等学校提出要求，而是针对政府，再由政府向高等学校下达指令性招生和分配计划。

在这种条件下，高等学校的民事活动非常有限，所以其是否具有法人资格就不是一个关键的问题，对于高等学校的整体运转影响甚微。

而如前所述，在市场经济条件下，社会事业的投资渠道变得多样化，政府财政不再是高等学校收入的唯一来源。

高等学校开始接受社会其他投资主体的投资，逐渐与其他社会组织建立了沟通渠道。

同时，政府也大力提倡高等学校更多、更好地面向社会办学。

这样，高等学校与社会的联系日益密切，高等学校参与民事活动的机会越来越多。

此时，高等学校有没有法人的资格就变得极为重要了。

一般认为，在1986年《民法通则》颁布之前，我国高等学校没有法人资格。

自《民
法通则》颁布到1995年《教育法》颁布之前，高等学校是否具有法人资格尚不明确。

1995年《教育法》颁布之后、尤其是1998年《高等教育法》颁布之后，高等学校的法律地位明确在法律上得到认可。

因此，我国高等学校在民事活动中的法律地位应是非企业法人中的事业单位法人。

作为事业单位法人，高等学校所享有的民事权利主要包括财产权和人身权。

其中，财产权是以财产利益为内容的权利。

包括：物权、债权、和包括专利权，商标权，著作财产权等的无形财产权。

而人身权是高等学校作为民事主体依法享有的，以在人格关系和身份关系上所体现的与其自身不可分离的利益为内容的民事权利。

主要包括以下权利：
①名称权：指高等学校依法享有的决定、使用、改变自己的名称，依照法律规定转让名称，并排除他人非法干涉、盗用或冒用的权利。

②名誉权：高等学校就其自身属性和价值所获得的社会评价，享有的保有和维护的权利。

③信用权：高等学校就其所具有的经济能力在社会上获得的相应信赖与评价所享有其保有和维护的权利。

④荣誉权：是高等学校对其所获得的荣誉及其利益所享有的保持、支配的基本权利。

四、公立高等学校的公法人地位及其权利
除了上述两种法律地位，公立高等学校在依法自主管理学校内部事务时，它还具有第三种法律地位，即公法人中的特别法人。

这一观点虽然还没有在我国的立法中得到明确肯认，但已在学术界引起相当强烈的反响并得到初步的共识。

高等学校作为公法人中的特别法人包含两层含义：首先，高等学校是公法人，而非私法人；其次，高等学校与国家或国家机关等一般公法人不同，而是公法人中的特别法人。

所谓公法人，与私法人相对，是法人制度不断发展的产物。

在古代罗马法中，法人的团体形态有三种：一种是成员显现型，指由一定数量成员(社员)构成的团体，如各种协会，其成员的地位和作用得到最大程度的显现。

罗马法中有人的集合体(Universitas Personarum)的概念，它成为以后社团法人的起源。

第二种是成员隐现型团体，它是物的集合体(Universitastrerum)，如中世纪时的教会团体，其成员的地位和作用不甚明显,但财产却显示得很充分。

它以后发展成为现代民法中的财团法人。

第三种就是成员不现型团体，如古代罗马法中的国库(国家)和市府(地方自治团体)，它们拥有独立的财产并可以独自享受权利，承担义务，既是公法主体，具有独立的公法上的法律人格，同时又是市。