公共政策 第四章 浙江大学

第四章政策分析中关于“人”的理论
政策也是一种对策，因为公众会根据自己的判断对政策有不同的反应。

分析者的必要工作之一，就是预见或应对利害相关者的反应，并在政策内容、策略上有所应对。

为了做到这些，分析者需要研究“人”——个人和团体，研究他们的人性、价值观和行动规律；也要研究公共政策的主体。

利害相关者一般不是一群跟着指挥棒跳舞的人，尤其是在个人拥有相当的经济自由和其他自由保障的时候。

经济人有限理性利己性集体行动集团类型集体选择意识形态基本价值
按照戴维·伊斯顿那个著名的定义，政策是全社会价值的权威性分配方案。

需要注意，分配是在个人和“人群”之间进行的。

这些个人和群体各自以自己的方式影响着公共政策，力图使分配有利于自己。

他们能做什么？会怎么做？在什么样的基础上才能做？当分析者试图提出一个政策方案的时候，这些问题就在前面等着他。

众所周知，政策是决策的产物；在这里，作者却想强调政策是决策产生的对策。

对策是需要考虑对方的策略和反应的。

“社会是由无数个别的人、或经济单位构成的，他们是不同的行为主体，也是不同的利益主体，不同的人或企业的特殊利益（至少是特殊的‘品味’），是相互冲突的”，“因此，一旦涉及到‘社会决策’或‘公共选择’，几乎不可能存在令大家、全体都满意的情况”1。

既然有人会不满意，就会有意见和行动。

这样，政策分析者就要考虑，怎样才能让更多的人满意；不满意的人会怎样行动；政策内容和策略是否能应对那些人形形式式的对策和行动。

如果只是在事后惊呼“你居然有对策”，分析工作的失败大概已经是既成事实了。

一、对个人的利己性假定
这似乎是一个老生常谈的问题，但却是分析者不能不追究的问题。

几乎所有涉及“人”的学科，都有关于人性的假定。

像管理科学中的X人假定、Y人假定；经济学中的经济人和理性人假定；政治科学中的“善、恶”假定等等。

不同的假定将导致不同的学科逻辑。

各学科对人的假定又具有共通之处，例如政治科学中的性恶论与经济学中的经济人假定，都突出了人的自私特性。

政策是在有各自利益需求的人之间调节利益的，出于这一政策科学家普遍认同的观点考虑，作者愿意更多借鉴经济学家的观点。

早期的经济人假定由大卫·李嘉图给出，认为社会是由无组织的个人组成的；每个个人都尽力按照能得到自我利益的方式行事；他们对得到更多自我利益方式的思考是以理性方式进行的。

在这个假定的基础上，学者们构建了古典经济学大厦。

正像霍布斯将人视为“孤独的野兽”受到众多的批评一样，对经济人假定的批评也从来没有平息过；而且批评的声音很多是来自经济学科内部。

首先看看来自认识论角度的批评。

这类批评的立论基础是，人的理性能力及获取知识的能力是有限的。

从大卫·李嘉图开始，经济人假定就包含了理性假设，即个人具有足够的理性能力。

在实践上，这意味着千百万人都已经了解了难以计数的商品、服务，了解各种各样的资源和技能、技巧；甚至每个人不但了解自己的，还了解别人的。

这样，人就有足够的条件进行计算式的思维，得知什么是能
1樊纲，经济学：“选择”还是“契约”？，载樊纲，经济文论，北京：生活·读书·新知三联书店，1995，第12页。

获得最大自我利益的行事方式，进而采取行动。

但人具有这样的理性能力吗？理性假设实际上是一种无限理性假设，即假设人的理性能力是无限的。

哈耶克认为，人类经济生活领域属于“有机复杂现象领域”，“与自然科学中的情势不同，在探讨极其复杂现象的经济学和其他一些学科中，我们能够用我们得到的量化基据（quantitative data）加以说明的事件面相，必定是极为有限的；再者，我们能够按此方式说明的面相，甚至有可能不是其间的重要面相。

……市场乃是以众多个人之行动为依凭的，因此在研究诸如市场这类极其复杂的现象的领域中，对于一个过程之结果的所有情势，几乎永远都不可能得到人们的充分认识和计量”2。

“有关我们能够探明并确定所有这些特定事实的假设，却是荒谬不经的。

”3如果理性假设不成立，那么追求自身利益的个人的行为方式由何而来？是否转而主要依靠非理性因素？似乎不是这样。

哈耶克批评的理性主义是所谓建构的理性主义，这种理性主义“不承认个人理性的力量所具有的这些限度，所以它实际上也就趋于使人之理性变成了一种较为低效的工具（这当然是与理性原本可能具有的效力相比较而言的）”4；它相信人类一切文明都是理性的产物，人类可以通过事先知道所有相关事实来建立包括社会秩序在内的一切东西。

而哈耶克推崇的理性是：“第一，我们并不是全知全能的；第二，我们必须每时每刻调整自己的行动以适应那些我们在以前并不知道的新事实；因此，第三，我们不可能根据一条前定的详尽计划——其间，人们事前便按照理性的方式对每一项特定行动进行调整并使它与每一项其他行动相适应——去安排我们自己的生活并使之有序。

”5哈耶克批评建构主义的本意，在于倡导他的自由主义秩序观；经济人假说也内含着建构的理性主义，但不是一定要内含建构的理性主义。

哈耶克赞同的应该是适应性理性。

可以将建构的理性称为“目的—手段理性”，在这种理性的帮助下，经济人应该知道所有重要的信息，设定自身利益目标，根据信息来作出无误的决策。

而适应性理性不追求一个绝对的目标，因为“人们都逐步地发现什么是他们能够争取的，并以一种适应性方式来合理地驾驭其实现目标的努力”，这就是西蒙（H.Simon）所说的有限理性。

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用适应性理性取代建构理性，只是改变了对经济人的目标的看法；但没有改变经济人以自身利益为目的的假设，人依旧是利己的。

公共政策制定者如果没有确切的证据，不应该否定这个假定。

不过，客观存在的合作和利他行为的存在是否可以作为否定人的利己性的证据呢？我们可以先看看对早期经济人假定的其他批评。

对无限理性假设的批评还可以从信息成本角度进行。

理性假设需要一个依据——信息获得是无须成本的。

偏偏这个依据不能成立，有信息成本存在。

斯蒂格勒（Stigler）将信息成本定义为“从一无所知到无所不知的成本”，不过“极少有交易者能负担得起这一全过程”7；换言之，人们必须在适当的时候停下来。

最佳的停止点是预期的边际成本等于预期的边际收益的时候。

在一般商品和服务交易中，交易者是可以作预期的；可是在信息获得方面预期几乎不可能：在获得信息前，一般不可能知道边际成本是多少；也只有在获得信息之后，才知道边际
2冯·哈耶克，知识的僭妄，载邓正来选编，哈耶克论文集，首都经济贸易大学出版社，2001，第381～397页。

3冯·哈耶克，建构主义的谬误，载邓正来选编，哈耶克论文集，第223～257页。

4冯·哈耶克，理性主义的种类，载邓正来选编，哈耶克论文集，第199～222页。

5同上。

6柯武刚和史漫飞，制度经济学——社会秩序与公共政策，北京：商务印书馆，2000，第67页。

7转引自柯武刚和史漫飞，制度经济学——社会秩序与公共政策，北京：商务印书馆，2000，第64页。

收益有多大。

这样一来，试图获得信息的人不仅要准备付出昂贵的代价，还要面对一无所获的风险。

因此，通常的做法是，只获取特定的部分信息，并保留对其他信息的无知，这便是所谓“理性的无知”*。

从信息成本角度，也可以论证出，那种目的—手段理性是不可能的；而且上述论证还有一个重要的推论——合作是必要的。

个人在行动中面临着对未来的无知（纵向不确定性）、对现实状况和交易伙伴的无知（横向不确定性）；因此，“要获得绝大多数我们需用来满足我们欲望的事物，我们都必须依赖与他人合作。

”8可见，利己的个人之间是有合作的必要的。

反过来说，合作的存在不能否定人的利己性。

合作也是有风险的，尤其在现代，最大的风险是来自合作伙伴（他人）的风险。

“尽管古代人的生活中也充满了风险，不过与现代生活相比，他们的风险大多是与自然界的不确定性联系着的。

而现代生活的风险则主要是与人的行为的不确定性联系着。

”9面对这样的风险而仍然坚持合作，只能说明合作行为的必要性。

合作并非因为人不再追求自身利益，而是因为合作能带来更多自身利益。

对合作的必要性的认可以及合作行为的普遍存在，也触及了早期经济人假定中的另一个要点：社会是由无组织的个人组成的。

如果这个要点错了，李嘉图经济人假定的三个要点就只剩下一个，而政策分析者就要面对更复杂的情境——不仅要面对个人，还要面对组织。

以上两个角度的批评针对的仅是经济人假定中的理性问题，对于人的利己性的攻击，本来就不是它们的任务。

这样它们只是说明了合作为何必要，还没有说明合作何以可能，因为合作中的必须有利他、互惠行为，仅仅修改理性假设是不够的。

原因解释很难被忽略。

能不能在不改变人的利己性假设的前提下，解释合作和利他何以可能？
解释途径之一是从个人动机入手。

可能会有三种动机导致利他行为**。

第一种可能导致利他行为的动机是来自爱和团结等因素的动机。

这样的动机在小型群体，例如朋友、家庭、部落当中有效地起着作用；从古代社会开始，这样的动机就是小群体中不可缺少的，而且一直被视为美德。

但这种动机不可能被移植到大型社会中去，现代社会各种要素均处于流动中，因此个人在社会中更多地是要面对缺乏相互理解的陌生人，原有动机失去了存在于其中的环境。

如果强行进行移植，就会导致第二种动机，因害怕外部强权的惩罚而利他；但从本质上说，利他是因为要尽力保护自己，利他者并不是利他主义者。

第三种动机是自利，做有利于他人的事情不过是增加自身利益的行动的副产品，在市场这只“无形之手”的指挥下，出于利己目的的利他行为可以成为一种普遍现象。

在第二种动机起作用的时候，个人要尽量逃脱惩罚，一旦有可能，利他行为就会减少，而创新行为出现的可能性很小。

在第三种动机起作用时，我们称之为“道德”的东西并不一定意味着不求回报的利他，例如某行业职业道德可以帮助该行业的从业者获得良好声誉，这样更有利于长期的、广义的自我利益。

这两种动机与人的利己性没有矛盾，反而可以用利己性来解释。

问题在于第一种动机，它是来自于人类的“道德基因”，还是来自于人的“信用卡”考虑——帮助熟悉
*理性的无知指的是人们在面对信息搜寻过程中的成本以及结果的不确定性时停止获取信息，保持一定程度的无知状态，但这样做反而是理性的。

8柯武刚和史漫飞，制度经济学——社会秩序与公共政策，北京：商务印书馆，2000，第53页。

9汪丁丁，生活中的道德风险，载汪丁丁，我思考的经济学，北京：生活·读书·新知三联书店，1997，第41～47页。

**下面一段解释性叙述整理自柯武刚和史漫飞著《制度经济学——社会秩序与公共政策》（商务印书馆2000年版）第73～75页。

的人，这样在需要的时候会得到小群体其他成员的帮助？深入研究这个问题，可能会陷入无穷无尽的争议。

但前文的分析已经可以导致这样的结论：大部分现代社会中（特别是大社会中）的利他行为源自人的利己性。

作者无意贬低“纯粹利他动机”的意义，但更应该记住亚当·斯密的话：每个盘算自己利益的个人“受着一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想达到的目的。

也并不因为不是出于本意，就对社会有害。

他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效促进社会的利益*”10。

已经有人对早期的经济人假定作了重新表述，新表述同样有三个命题：“自利”；“理性行为”，“只要有良好的法律和制度的保证，经济人追求个人利益最大化的自由行动会无意识地、卓有成效地增进社会的公共利益。

”11尽管有了比李嘉图更合适的表述，作者认为在政策分析中，还是应该抓住人的利己特性，将“利己的人”作为分析者眼中那些个人的基本特性。

因为那些各学科相对立的人性假定都包含对人的利己性的肯定或否定，毕竟政策分析不只需要经济学。

另外，从行为角度看，自利的个人也可能有意识地增进集体的甚至社会的利益，尽管他仍旧是自利的；从研究方法角度看，经济人假定较容易导致一种狭隘的方法论，使分析者将个人（的利害得失）当成一切分析的出发点，但那些经济人假定中的其他细节对分析工作也有很大价值，利己性假定恰好保留了经济人假定的真正精华，在方法论上则更有“弹性”。

现在可以总结一下上面的观点，利己性是大部分个人在大部分时间和大部分场合，表现出的普遍特征；它应该成为分析工作中对“人”进行分析的立足点，浪漫情结和道德至上解决不了实际问题。

但合作是必要的，利他行为是客观存在的，因此不能将利己性理解成“孤立的个人”的利己性，要注意利己行为的多样性。

尤其是要注意，利己的个人不一定以单独行动的方式争取利益，而利益的形式也未必直接体现为个人利益、经济利益；否则，分析者的工作就可能过分依赖方法论个人主义**。

二、争取利益的行动者
自利的个人除了在市场上获取利益外，还可以在社会利益的分配上做文章。

行动是个人及个人的组合争取自身利益的唯一主动方式，更多的利益不能靠等待得到。

争取社会利益有利分配方式的行动有时会由个人进行，我们称之为个人行动，更多的和更重要的行动是由集体来进行的。

和在其他领域一样，由个人协作而产生的集体行动往往造成力量的倍增。

集团和集体行动不是罕见的特例。

“20世纪60年代以来，在西方发达国家，无论是利益集团的总数，还是加入利益集团的总人数，都显著地增加了。

一份研究报告说，90％的美国公民都于利益集团有关。

”12人们为什么普遍愿意结成团体？因为组织和社团的存在会增进其成员的利益。

早期的利益集团理论认为，个人愿意结成团体来谋求利益的现象，可以由经济人假定得到解释。

但奥尔森
*举例而言，有一对恩爱夫妻，凡事均为对方着想，丈夫爱吃肉、妻子爱吃鱼，但他们都将自己爱吃的东西让给对方；出于让对方满足或避免对方尴尬的目的，他们都坚持将不爱吃的东西吃下去。

这样具有利他本意的行为促进了总利益的增加吗？——引者注。

10亚当·斯密，国民财富的性质和原因研究（下卷），北京：商务印书馆，1974，第27页。

11杨春学，经济人与社会秩序分析，上海：上海三联书店、上海人民出版社，1988，第11～12页。

**所谓方法论个人主义，指的是这样一种关于解释的学说，它断言所有的解释都是根据关于个人的事实来表述的，排除了那些诉诸社会力量、社会结构特征、组织因素等的解释。

参见史蒂文·卢克斯著《个人主义》（江苏人民出版社2001年版）第17章。

12方福前，公共选择理论——政治的经济学，北京：中国人民大学出版社，2000，第99页。

（M.Olson）在1965年出版的名著《集体行动的逻辑》中，同样根据经济人的假定分析得出结论：“实际上除非一个集团中的人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自身利益的个人不会采取行动来实现他们共同的和集团的利益。

”13集团的大小、集团的性质与争取集团利益的能力有显著的关联。

集团利益，也可以称作集体物品。

不同的公共物品具有不同的共享范围；可以将集体物品理解成共享范围仅限于集团内部的公共物品，集体物品也具有供给的连带性和使用的非排他性14；这就意味着一旦有人提供了集体物品，那么所有集团成员都可以享用，而成本将由行动者承担。

自利的人必须计算自己的行为是否合算，才能决定是否行动。

提供集体物品的可以是个人，也可以是团体或团体的部分成员。

我们先看看个人提供集体物品的情形15，几个重要的概念是：集体物品获得水平T；争取集体物品的成本C；集团规模Sg；任意个人i所占份额Fi；集团总收益Vg；个人收益Vi；集团净收益Ag；个人的好处（净收益）Ai。

由第i人单独行动时，显然有下面几个关系成立：
Vg＝SgT (1)
Vi=FiSgT
(2)Ai=Vi－C (3)Fi＝Vi/Vg (4)
由（3）式得知，如果第i人的获益尚不及他必须单独支付的成本，那么他不会有提供集体物品的行动。

当Vi>C时，行动可能出现，但行动是有限度的，个人将满足于自己的好处最大。

这时，有（5）式成立
dAi/dT=dVi/dT－dC/dT=0 （5）将（2）式代入（5）式，得到
FiSg－dC/dT=0 （6）当（6）式成立时，个人行动的集体物品获得水平最优。

这时，他的行动停止了。

然而，此时相对于整个集团而言，集体物品获得水平也是最优吗？整个集团的集体物品获得水平最优（即集团的净收益最大）时，应有（7）式成立
dVg/dT－dC/dT＝0 (7) 但根据（4）式，可以将（5）式变形为
Fi (dVg/dT)= dC/dT （8）由于Fi肯定小于1，所以（8）式亦即（5）式成立时，（7）式不成立；或者说，此时集体物品水平不是最优。

且由于
dVg/dT＝(1/Fi)dVi/dT (9) 可推知（5）式成立时，由于1/Fi>1，所以有（10）式成立
(1/Fi)dVi/dT－dC/dT>0 (11) 集团净收益相对于获得水平的导数大于零，这说明个人停止行动时，集团的净收益没有达到最大。

靠个人行动只能提供水平较低的集体物品，而且集团越大，通常任意个人的份额就越小，（11）式中左边第一项就越大，所以整个集团的净收益就越偏离最优水平；同时，假定一种行动有一个最低的成本的门槛（这在大部分情况下是成
13曼瑟尔·奥尔森，集体行动的逻辑，上海：上海三联书店、上海人民出版社，1995，第2页。

14参见曼瑟尔·奥尔森，集体行动的逻辑，上海：上海三联书店、上海人民出版社，1995，第47页注释21。

15整理自曼瑟尔·奥尔森，集体行动的逻辑，上海：上海三联书店、上海人民出版社，1995，第一章。

立的，例如打官司），个人份额小，意味着个人收益超过最低成本的可能性也越小。

换言之，集团越大，个人提供集体物品的可能性就越小；即使提供，也越偏离相对于集团的最优水平。

本书作者在这里尽量保留奥尔森推理的原貌，是为了显现奥尔森的推理基础仍旧是经济人假定，而且要求个人行动者知道完备信息，这就导致了他的理论的内在缺陷。

知道这一点的政策分析者会注意正确地使用他的理论。

循着上面的思路，将个人行动扩展为在集团中占有一定份额的部分成员的集体行动，也会得出类似的结论：集团越大，行动者占据的份额也必须越大才能有提供集体物品的集体行动出现，这就要求比较多的参与者；同时，参与者占据的份额较大，才能提供较高水平的集体物品供给。

显然，较大的集团更难达到集体行动所需份额底线，也更难使供给达到最优水平，因为大集团中搭便车现象更加严重。

上面的讨论还没有考虑到，在相当多的情况下，集体物品不可能由单个或部分行动者来提供；因为行动者担心，其他成员的举动会抵消他们的努力，使他白白支付成本。

例如，若干家生产同一产品的企业，假定总产量下降可以使总的净收益上升，那么某个或部分企业如果占据的份额达到底线，是可以通过限产来提高净收益，但如果部分企业限产的同时，另一部分企业却乘机扩大产量，那么，限产企业非但不能让价格回升，反而拱手让出了市场份额。

所以，当部分成员的行动成功与否取决于其他成员的反应时*，必须有具有约束力的协议或外部强制（但外部强制可能也是需要寻求的），才能保证行动者得利；而越大的集团越难形成协议；谈判成本和组织成本都很高，这就加剧了大集团争取利益的困难。

奥尔森认为，集体行动和争取利益的能力不仅与集团的规模负相关，而且还受到集团类别的影响。

他将集团分为相容集团和排外集团16；前者一般指一些“产业市场集团”，这些集团不希望新的加入者，不希望有更多的人来分享市场，成员之间的关系主要是一种竞争关系；后者一般指非市场集团，这种集团希望更多的参与者，成员之间的关系是非竞争的，成员多了，就有更多的人可能分担成本。

造成这种差别的原因是，排外集团追求的是市场条件下的“集体物品”，例如一家企业占的市场份额多了，别的企业份额就下降。

“这样的‘集体物品’提供的收益在供给中是固定的；但在非市场条件下，集体物品带来的收益在供给中并不固定。

在任何一个给定市场中只能靠售出一定量的产品才能使价格不致降低，但是，任意数量的人可以加入一个游说组织并不一定会减少其他人的收益。

”17奥尔森特别提醒人们，区分一个集团是何种集团的依据是集团追求什么样的目标，而不是其他。

一个产业中的企业在通过限制产量来提高价格的时候是排外集团，但它们在追求税收等政策变化的时候就成了一个相容集团，会接受它们所能得到的任何同盟者的帮助。

而通常是相容集团的工会，也有可能成为排外集团。

“例如，工会有时候倡导‘工人阶级的团结’和需要封闭的车间，然而又制定出学徒规则来限制新的‘工人阶级’成员进入特定的劳动力市场。

实际上，这个矛盾是分析工会在寻求什么时必须对待的根本要素。

”18
分析者不仅要考虑集团大小、成员构成，还要考虑集团是否相容。

同等规模时，通常相容集团行动能力更强，因为它可以有部分成员参加的集体行动；虽然
*这种情形下，双方存在相互的策略依赖，于是行动者需要和搭便车者进行博弈，没有具有约束力的协议，博弈的均衡往往是不行动。

一个能体现策略依赖的好例子是“斗鸡博弈”，参见张维迎著《博弈论与信息经济学》（上海三联书店、上海人民出版社1996年版）第20页。

16曼瑟尔·奥尔森，集体行动的逻辑，上海：上海三联书店、上海人民出版社，1995，第31页。

17曼瑟尔·奥尔森，集体行动的逻辑，上海：上海三联书店、上海人民出版社，1995，第32页。

18曼瑟尔·奥尔森，集体行动的逻辑，上海：上海三联书店、上海人民出版社，1995，第33页。