铁路工程项目工程建设资金流向监管探析

铁路工程项目工程建设资金流向监管探析作者：龙丽
来源：《经营者》 2020年第10期
龙丽
摘要对铁路工程项目建设资金进行流向监管是建设单位的重要职责，是确保铁路项目顺
利实施的必要手段，也是做好农民工工资发放、确保稳定的需要。

本文以合资公司基建项目为例，在做好资金使用及流向监管中作出积极探索，提出可行性建议。

关键词铁路工程项目建设资金资金流向
近年来，随着国家对高铁路网建设的重视，在八纵八横铁路规划中开工的铁路基建项目越
来越多。

如何做好资金风险防范，加强建设资金使用及流向监管，是规范建设资金使用的需要，是确保项目顺利实施的关键。

同时，随着国务院关于保障农民工工资发放的条例出台，也对建
设单位资金流向监管包括农民工工资发放提出了更高的要求。

因此，工程建设资金流向监管具
有维护社会稳定的功能。

但由于种种原因，铁路工程项目的建设资金监管目前存在一些不足，
亟待改进。

一、铁路工程建设资金流向监管的现状及风险
（一）制度与方法陈旧，不能满足建设进程的发展需求
近十年来高铁建设迅猛发展，施工建设企业都发生了不小的变化，旧的方法难免有些过时，甚至资金监管有一家独大、观念落后的地方，已经不能与时俱进。

例如，资金监管办法没有明
确项目部办理承兑汇票时的处理事项，如何既办好承兑，又规避资金风险，对资金监管提出了
新的要求。

目前主要是依靠资金三方监管协议对资金进行监管，监管的成效如何、监管是否有效，仅
仅依靠建设单位的检查。

形式比较单一，监管力度不够。

（二）建设单位观念落后，监管意识薄弱
建设单位监管力量薄弱。

为了避免项目建成后人员膨胀，建设单位一个基建会计往往同时
负责几条线的建设，通常身兼数职。

除了要完成基建项目的核算外，还有其他大量的琐事及临
时交办的任务，往往没有足够的精力来监管资金。

部分建设单位对建设资金流向监管认识不到位，特别是在项目的工期、质量或者安全等方面出现问题和隐患时，很容易出现重现场、轻管
理的现象。

在工程建设中，即使施工单位存在挤占、挪用、截留建设资金的行为，认为也是铁
路建设管理中的小问题，甚至认为建设单位只要抓项目的工期、质量、安全就可以了，不宜在
其他方面管得过多过死，以避免由于资金监管工作影响工程承包单位的正常施工。

（三）银行的资金监管作用没有有效发挥
银行在资金监管中扮演着重要角色。

资金监管充分发挥银行的作用，往往可以起到事半功
倍的作用。

过去由于对资金监管的不重视，个别银行为了吸引客户和推销自己的金融产品，以
及各家银行内部系统管理内控的不同，认为资金监管有些条款与银行管理制度相悖，致使银行
资金监管流于形式，甚至只能做到事后监管，因而并没有真正发挥银行对资金的监管作用。

（四）施工单位疏于管理，建设资金存在违规使用
一方面，施工单位基于自身对资金管理的需求，比如因为集团利益对资金进行归集的需求
得不到满足，往往对资金监管存在一定的抵触情绪；另一方面，由于设计、施工、监理各方面
原因，料差、设计变更流程问题，以及管理不善等，施工单位未能及时拿到自己的垫付资金，
或是亏损经营，造成资金紧张，以致挪用、挤占、串换建设资金。

（五）农民工专户保证金不足，缺乏审计监督
为了保障农民工的权益，要求施工单位单独开设农民工专户，并留有足额的保证金。

施工
单位由于资金紧张，过程中存在农民工保证金被挪用现象。

农民工工资卡账户也存在弄虚作假。

有的架子队用农民工身份证开好银行卡后，并没有把银行卡发下去，而是统一管理，并没有实
现真正的农民工实名制，导致农民工工资发放不到位，直接影响年终稳定工作。

对挪用农民工
保证金和实名制账户缺乏审计监督，没有有效的约束机制。

二、加强铁路资金监管的对策
（一）转变监管观念，建立逐级负责的资金监管体系
第一，提高认识。

建设单位和施工单位财会人员、监管银行经办及分管领导进行资金监管
培训，要提高对资金监管的认识，认真学习贯彻资金监管的要求，落实贯彻《保障农民工工资
支付条例》。

提高建设单位、银行和施工方对资金监管的认识。

完善现有制度，规范资金监管
的条款，明确监管三方的权利和义务，明晰办理银行承兑汇票的流程和手续，限定的承兑保证
金不得超过承兑汇票的50%～80%。

同时，必须建立承兑汇票的台账，包括合同、金额、日期、
还款期限。

规范规章制度，适应新时代资金监管的需要。

第二，重视合同管理，研究和规范制定监管条款，确保资金流向监管依法合规。

铁路建设
资金流向监管工作的开展，应始终坚持“分级负责、分级监督”的管理原则，基于原则来构建
实施建设单位、施工单位及监管银行三方共同参与的监管格局，对各级资金监管责任主体及责
任人进行细化明确，从而让各级部门能够各司其职，充分行使监管职能。

建设单位要积极主动
地对施工单位的资金使用情况进行全程监管、负责。

参建施工单位则需要向建设单位负责，并
严格确保资金流向是合规的。

第三，完善资金三方监管协议的条款。

建议资金三方监管协议原来主要由建设单位、监管
经办行、施工单位项目部三方改为建设单位、监管经办行的上级行（以下指某某银行省行）、
施工单位集团公司三方签订。

加大考核力度，避免施工项目部处于上级单位与甲方单位之间的
两难处境。

（二）提升财会人员和资金监管团队人员的综合业务素质
建设单位除了要充实自己的财会人才队伍，对业务人员进行培训外，财会人员还要经常
“充电”，充分掌握有关工程造价管理与施工企业适用的会计准则，并由财务部门牵头，与计
划进度、安全质量等部门专业工程师组成资金监管团队，监理工程师配合，充分认识到铁路建
设资金流向监督的重要性，增强工作责任感。

资金监管团队人员应在加强业务学习和专业培训、掌握监管工作技能的同时，开展对各施工单位建设资金流向监管过程中的一些典型案例的研讨，互相借鉴管理经验，提高综合管理素质。

（三）建设单位对银行进行“信用评级”作为是否合作的依据
银行在资金监管中起着重要的作用，发挥好银行在监管工作中的作用，能起到事半功倍的
作用。

首先，银行应该按资金监管协议的要求，对施工单位的资金流向进行审核，监管银行根
据资金使用计划，对施工单位实际付款进行审核，对计划内资金拨付按正常业务办理，对计划
外资金拨付有权拒绝，并及时向项目管理单位汇报。

并按季对资金流向监管作出总结，向建设
单汇报。

如果监管银行不能履行自己的职责，建设单位可采用“信用评级”的方式，对银行的
监管效力进行评级考核。

对在监管工作中评级优良的单位，在下一次合作及贷款等其他金融合
作时优先考虑。

对在监管工作中评级不合格的银行，可将其列入“黑名单”，暂停甚至取消与
该行的所有业务。

（四）施工单位强化成本控制，提高资金控制水平
加强对施工单位的合同、计划、资金使用的检查。

项目部成立时，建设单位就要组织计划、合同、质量、安全部门到施工单位进行指导检查。

对由于前期设计的深度和广度不够造成的变更，应及时办理变更审批流程，尽量避免施工单位垫付资金，解决资金问题。

同时，要求施工
单位优化施工组织方案，合理安排年度预算，逐渐完善资金管理体系。

在项目前期，建设单位
资金监管团队要到施工单位进行资金流向监管，与项目部分享案例，及时发现存在的问题，提
高施工单位的站位思想，让施工单位起好头、开好步。

从头从严控制。

加大铁路工程项目资金
管控，用资金审核、会计审核、会计决算、预算的形式，确保资金的合理利用，以免资金困难
给工程施工带来不良影响，促使项目资金控制水平得到整体提升。

建设单位对施工单位违规使用建设资金的进行通报，违规严重的纳入信用评级。

建设单位
严把资金使用审核关，从源头加强控制。

项目单位要求施工单位每月25日报送次月资金使用计划，并组织监理、施工单位召开工程对接会，对工程进度、施工质量、物资供应等情况进行分析，对施工单位资金使用的合理性和必要性进行审核。

重点审核施工单位签订的合同是否属于
该工程，预计支付的资金是否与合同约定相符，上交管理费比例是否符合规定等，从计划源头
控制资金流向。

监管银行根据资金使用计划，对施工单位实际付款进行审核，对计划内资金拨
付按正常业务进行办理，对计划外资金拨付有权拒绝，并及时向项目管理单位汇报。

（五）开设农民工专户，引入行政部门和中介机构进行管理监督
首先，施工单位通过劳务公司和劳务分包市场推进农民工身份实名制，依法与农民工签订
劳动合同，既要确保农民工群体在铁路工程项目建设中发挥积极的作用，又要充分保障农民工
的合法权益。

2020年5月1日国家实施《保障农民工工资支付条例》，切实把农民工工资发放
列入法律保护。

建设单位宜制定相应的劳务工工资考核管理办法，通过农民工工资管理系统加
强农民工工资管理。

施工单位每个月把上月的农民工考勤、工资发放签收表以及银行代发明细
扫描件录入系统。

建设单位及时从系统中了解和掌握各项目部农民工工资发放使用情况，并在
拨付月度进度款时把农民工工资数打入施工单位的农民工专户。

同时，可以根据农民工工资管
理系统实发农民工工资数来核对施工单位的保证金数额。

其次，建设单位定期到项目部对合同、计划、财务进行建设资金专项检查，对架子队、农
民工工资发放进行实地了解。

对银行监控到农民工工资卡异动，比如工资卡多卡集中同时同地
被取光的架子队及时摸排了解，杜绝农民工开户弄虚作假，保障农民工的合法权益。

此外，还可以借助政府部门和中介机构进行规范管理，对于违反相关规定的，行政管理与
监督部门应对其加强监管，给予其停业整顿、降低资质等级和吊销资质证书等行政处罚。

2020年，全国铁路建设投产建设4000公里，其中高铁建设2000公里，铁路建设工作依然
任重道远。

铁路工程项目决定了铁路建设资金流动量大且频繁。

做好资金流向监管，是确保铁
路按质按量完成的重要手段。

作为一名铁路建设工作者，应立足于本职工作，开拓创新，不断
加强铁路建设资金管理，做好建设资金流向监管，为铁路建设保驾护航。

（作者单位为昌九城际铁路股份有限公司）
参考文献
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