西方行政改革的理论溯源、逻辑及启示

西方行政改革的理论溯源、逻辑及启示
作者：杨国栋
来源：《陕西行政学院学报》2021年第02期
摘要：西方行政改革理论源于行政的基础理论及其实践发展中所关注和探讨的一系列主题，包括组织理论、制度分析、管理主义和治理理论。

这些理论在应用的过程中，形成了三条相互依赖、互相影响的逻辑线索，表现为“环境-理念”的适配、“组织-制度”的协同，以及“体制-管理”的调适。

行政改革的理论逻辑能够为实践提供启示，如探索国家治理视域下优化协同的政府治理结构，构建多元协调的组织制度形式，提升互动合作的韧性治理能力等。

关键词：行政改革;组织;制度;治理
中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.13411/ki.sxsx.2021.02.006
The Theoretical Source， Logic and Revelations of Western Administrative Reform
YANG Guo-dong
（Dalian Maritime University， School of Public Administration and Humanities， Dalian 116026，China）
Abstract：The administrative reform theory of Western countries originates from the basic theory of administration and a series of topics which are concerned and discussed in the development of its practice， including organizational theory， institutional analysis， managerialism and governance theory. In the process of application， these theories form three interdependent and interactional logical clues，which are the adaptation of “environment-idea”， the coordination of “organizations-institutions” and the adjustment of “system-management”. The theoretical logic of administrative reform provides enlightenment for reform practice， it is necessary to explore an optimized and coordinated government governance structure from the perspective of national governance， build a diversified and coordinated organizational system， and enhance the resilient governance capacity of interaction and cooperation.
Key words：administration reform;organization;institution;governance
行政改革是一種政府治理关系调整、边界界定，以及政策和工具选择的持续调试和动态平衡的复杂活动，它通过对行政体制、机构、运行方式和技术工具等方面的改革创新，“旨在实现行政结构的更新、行政功能的调整，以此来推动经济社会的进步”[1]。

自上世纪70年代开始，肇始于“英语圈”国家，随后扩大到西方大部分发达国家，出现了大规模的政府再造运动，推动了世界性的行政改革浪潮。

时至今日，西方行政改革虽然已经不再被视为“一套全球趋势
以及相应的独一无二的解决方案”[2]，但其仍在不断创造新的理念和技术，其成功经验和失败教训也在影响着各个国家。

在改革的不同阶段或不同国家，西方行政改革的理念和方案并不完全一致，但都源自于行政学、管理学及相关学科领域丰富的学术传统。

本文对西方行政改革的理论来源进行了梳理，探讨和演绎了它们之间的逻辑关系及作用，并从中发掘出能促进我国行政改革的有益内容。

一、西方行政改革的理论溯源
行政改革是一个既宏大又具体的问题，美国学者詹姆斯·W·费斯勒（James，W.Fesler）和唐纳德·F·凯特尔（Donald，F.Kettle）谈到，在全球性的公共治理变迁中，有两个不可否认的事实：“其一，行政改革是各地政府不变的目标;其二，除了改革的普遍性之外，没有任何一套理论可以单独驾驭它。

”[3]行政改革没有现成的理论，但纵观西方国家的改革运动，发现其不同时期改革的主导理论都源自行政的基础理论，以及它所长期关注的主题，主要是组织理论、制度分析、管理主义以及治理理论，正是对这些理论的“重新发现”和组合，构成了不同时期行政改革的多样化的理念和模式。

（一）组织理论
管理和公共组织理论认为，组织结构是一种用来将各种工作任务进行分工、组合和协调的正式框架，当公共管理者建立或改变一种组织结构时，就是在从事组织设计。

组织设计的一个重要问题是：哪些活动可以合在一起，哪些活动必须分开？可以依据组织活动的不同贡献，将之分为四种主要类别：高层管理活动;产生结果的活动;有助于结果的或参谋的活动;保障和后勤管理的活动，这些活动应当具有如下关系，“产生结果的活动不应该从属于不产生结果的活动;支持活动不应该与产生结果的活动混在一起;高层管理活动和其他活动不能兼容;参谋人员应该少而精，并不从事操作活动;保障和后勤管理活动应当与其他工作分开。

”[4]组织理论也认为，所有的组织都要与整体的系统和外部环境之间发生关系，离开系统和特定的环境，组织的生存和发展就会受到抑制[5]。

行政生态学的观点强调，围绕行政系统开展行政活动的外部境况，即经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统和政治架构，对一个国家的行政模式有重要影响。

行政组织与行政环境之间的联系一直处于变化状态，它不仅是动态的，而且是一直处于动态平衡当中。

[6]从组织理论的视角，行政改革是一个环境和经济-政治系统影响下的行动系统和过程，包括人员、职位、部门、协调活动、权力重组和命令链建立，资源的分配等。

（二）制度分析
制度分析是社会科学领域的一种重要理论和分析方法。

近期制度理论的最新发展取向是从制度的整体概念向分化概念转换，将制度视为多重要素构成的复合体而不是单一体，“制度的变化不是指新制度替代现有制度，而是制度构成要素的重新组合”[7]，新制度是经过制度要素的重新组合而形成的，这些要素并不一定完全来自既有制度，还有可能是外部引入的新的要素。

制度理论和制度分析也强调理念的重要性，即制度的维系和变迁均取决于人们的信念或人
们的意向性。

在行政领域，制度分析首先存在于政治与行政的关系上。

在制度层次中，行政制度主要属于“治理机制”的范畴，即在给定的制度环境下，参照制度安排，包括宪法规则、政治体制、产权及其分配、经济机制等做出的选择，但“政治制度的有效性在很大程度上依赖于行政制度的有效性，官僚制的设计和控制是任何政体都要考虑的重点问题。

由于它们的普遍性、可见度和发生频率，行政组织再造为洞察人们所更广泛设想的政治本性提供了有益的见解。

”[8]制度分析也解释了行政改革的过程，如何处理行政既有的制度要素，并引入外部要素，加以重新组合是实现行政制度更新，保持活力的基本路径。

（三）管理主义
管理主义是公共行政的典范之一，也是西方行政改革的重要内容和取向。

管理主义可以追溯至科学管理理论，“管理就是管理”，弗雷德里克·温斯洛·泰勒（Frederick Winslow Taylor）曾经说过，“最好的管理是一门真正的科学，科学管理的基本原则可以适用于所有人类活
动”[9]。

管理主义“希望通过价值中立的方式得出科学的结论，并通过改进行政技术方法来提高行政效率，它关注效率、经济与效果等价值。

”[10]新公共管理的理论起点就是“政府能够并且应该像企业一样管理”。

新公共管理突出采用私营部门做法改革公共部门的实用性，并在政府的项目和机构中，假设管理的价值和实践是居于首位的。

以新公共管理为代表的管理主义取向的行政改革，无论在理论界还是在实践领域，都引发了一场“地震”，其毁誉参半。

但新公共管理的管理理论，如结果导向、产出控制、市场机制，以及成本—效益分析、全面质量管理、目标管理、人力资源开发以及电子政府等，为行政改革提供了新的方法和工具。

在行政改革过程中，由于不同机构履行的使命、工作性质、员工特性、面临的问题和环境所具有的差异，使政府事实上不可能制定出一个完备的改革方案，运用管理主义的方法，能够发展一种适合于特定机构、事务或情境的操作性方法与路径。

（四）治理理论
治理源自古典拉丁文，原意是控制、引导和操纵，“它隐含着一个政治进程，即在众多不同利益共同发挥作用的领域建立一致或取得认同，以便实施某项计划”[11]。

从学术的渊源来看，治理理论是从社会中心论出发，从社会的诉求来规制国家和政府的职责和作为，治理是指由共同目标支配的活动。

“它不仅包括政府机构，也包括非正式的、非强制性的机构，而这些个人和组织在其领域内有所发展，实现他们的需求，并完成他们的愿望。

”[11]尽管强调多中心和社会化联合行动的治理是西方治理理论的主要特征，但一些学者也认识到，对于不同的国家而言，治理的语境存在差异。

弗雷德·里格斯（Fred，W.Riggs）谈到，在很多发展中国家，官僚机构获得的优势统治地位远远超过了本国的其他政治机构，“如果不能同时加强政治过程的建设，那么公共行政就不能得到充分的改进”[13]。

一个国家或地区的整体性治理能力，特别是政治体系的能力、社会自治的能力影响了政府治理的定位，决定了政府治理的范畴和限度。

因此，行政领域的治理通常具有两个层面的涵义：一是从管理和技术的角度，强调治理的形式和方法;二是从社会和公民的角度，强调治理主体多元化和平等性，关注社会力量的发挥。

无论
哪种形式的政府治理途径，都处于政治体系、市场、社会和公民的多边关系之中，取决于问题、意愿与能力的适配。

二、西方行政改革理论的逻辑演绎
行政改革无论就其动因、过程或是内容，都是一個复杂的、系统性的活动，这既体现在行政改革与外部环境，诸如社会经济、国家政治、民族心理等因素的关联与互动，也反映在行政的目标、价值、体制、结构和技术的创新以及关系模式的重组。

组织理论、制度分析、管理主义和治理理论从各自角度，解释和建构了行政改革的动因、目标、原则和途径，在应用中，它们又相互依赖、互相影响，形成了“环境-理念”“组织-制度”“体制-管理”的三重逻辑线索。

（一）“环境-理念”的适配
行政组织是一个不断与环境发生交互作用的开放系统。

环境的变化给行政改革带来了压力和动力：在宏观层面，改革部分是源于民族国家在全球经济不断与其他国家的竞争中寻求比较优势的因素，部分则来自于社会变迁所导致的社会结构和观念的变化引起的公民需求的增长。

在微观层面，行政改革的议程直接取决于一个国家和地区所面临的发展问题或者公众所迫切期望解决的现实问题。

理念对行政改革也至关重要，“理念是精英头脑中想象的概念或者愿景，在一定程度上扮演着制度变革的‘蓝图’角色”[14]。

环境和理念对行政改革产生重要影响，改革离不开它所置身其中的环境，而改革必然会遵循和形成一定的价值理念。

在一些情形下，环境对行政改革产生压力和动力，同时，环境也会附带一些约束，从而指引和限制了变化的路径。

对于政府来说，要对环境进行准确地判定，即：所处的行政环境是什么;现有的组织和管理与环境变迁的关系是怎样的;适应变化的环境，行政面临的挑战是什么。

改革的领导者还需要确立改革理念，这种理念是在外部引入的理念、“传统”的理念、变化的环境所产生的新的理念之间进行平衡、博弈和组合的结果。

（二）“组织-制度”的协同
组织制度理论认为，“组织是一个有目的的实体，是由其创立者设计出来，用来最大化其财富、收入，以及其他一些由社会制度结构所提供的机会所限定的目标”。

“制度是包括人类设计出来的、用以型塑人们相互交往的所有约束。

什么样的组织会出现，以及它们如何演化，这方面均受到制度的根本性影响，反过来，它们也影响制度的演化。

”[15]在行政改革中，组织与制度存在互动关系：一方面，就达致其目标而言，行政组织是促成行政制度变迁的主角。

也就是说，行政组织促成行政制度的变迁，而且行政组织变革所涉及的人员和机构的精简，权力关系的演变，组织层级、命令链的调整，组织活动的合理分配，以及管理和控制方式的变化，必然导致组织运作机制的变化，以及与之相适应的管理机制、方式和工具的创新，进而构成了制度变迁的过程;另一方面，行政组织变革也受到外部的政治、经济和社会的整体的制度环境，以及组织内部的制度机制的约束与形塑。

于是，组织变革与制度变迁就成为一个互相依赖、彼此嵌入、相互协同的过程和结果。

（二）制度分析
制度分析是社会科学领域的一种重要理论和分析方法。

近期制度理论的最新发展取向是从制度的整体概念向分化概念转换，将制度视为多重要素构成的复合体而不是单一体，“制度的变化不是指新制度替代现有制度，而是制度構成要素的重新组合”[7]，新制度是经过制度要素的重新组合而形成的，这些要素并不一定完全来自既有制度，还有可能是外部引入的新的要素。

制度理论和制度分析也强调理念的重要性，即制度的维系和变迁均取决于人们的信念或人们的意向性。

在行政领域，制度分析首先存在于政治与行政的关系上。

在制度层次中，行政制度主要属于“治理机制”的范畴，即在给定的制度环境下，参照制度安排，包括宪法规则、政治体制、产权及其分配、经济机制等做出的选择，但“政治制度的有效性在很大程度上依赖于行政制度的有效性，官僚制的设计和控制是任何政体都要考虑的重点问题。

由于它们的普遍性、可见度和发生频率，行政组织再造为洞察人们所更广泛设想的政治本性提供了有益的见解。

”[8]制度分析也解释了行政改革的过程，如何处理行政既有的制度要素，并引入外部要素，加以重新组合是实现行政制度更新，保持活力的基本路径。

（三）管理主义
管理主义是公共行政的典范之一，也是西方行政改革的重要内容和取向。

管理主义可以追溯至科学管理理论，“管理就是管理”，弗雷德里克·温斯洛·泰勒（Frederick Winslow Taylor）曾经说过，“最好的管理是一门真正的科学，科学管理的基本原则可以适用于所有人类活
动”[9]。

管理主义“希望通过价值中立的方式得出科学的结论，并通过改进行政技术方法来提高行政效率，它关注效率、经济与效果等价值。

”[10]新公共管理的理论起点就是“政府能够并且应该像企业一样管理”。

新公共管理突出采用私营部门做法改革公共部门的实用性，并在政府的项目和机构中，假设管理的价值和实践是居于首位的。

以新公共管理为代表的管理主义取向的行政改革，无论在理论界还是在实践领域，都引发了一场“地震”，其毁誉参半。

但新公共管理的管理理论，如结果导向、产出控制、市场机制，以及成本—效益分析、全面质量管理、目标管理、人力资源开发以及电子政府等，为行政改革提供了新的方法和工具。

在行政改革过程中，由于不同机构履行的使命、工作性质、员工特性、面临的问题和环境所具有的差异，使政府事实上不可能制定出一个完备的改革方案，运用管理主义的方法，能够发展一种适合于特定机构、事务或情境的操作性方法与路径。

（四）治理理论
治理源自古典拉丁文，原意是控制、引导和操纵，“它隐含着一个政治进程，即在众多不同利益共同发挥作用的领域建立一致或取得认同，以便实施某项计划”[11]。

从学术的渊源来看，治理理论是从社会中心论出发，从社会的诉求来规制国家和政府的职责和作为，治理是指由共同目标支配的活动。

“它不仅包括政府机构，也包括非正式的、非强制性的机构，而这些个人和组织在其领域内有所发展，实现他们的需求，并完成他们的愿望。

”[11]尽管强调多中心和社会化联合行动的治理是西方治理理论的主要特征，但一些学者也认识到，对于不同的国家
而言，治理的语境存在差异。

弗雷德·里格斯（Fred，W.Riggs）谈到，在很多发展中国家，官僚机构获得的优势统治地位远远超过了本国的其他政治机构，“如果不能同时加强政治过程的建设，那么公共行政就不能得到充分的改进”[13]。

一个国家或地区的整体性治理能力，特别是政治体系的能力、社会自治的能力影响了政府治理的定位，决定了政府治理的范畴和限度。

因此，行政领域的治理通常具有两个层面的涵义：一是从管理和技术的角度，强调治理的形式和方法;二是从社会和公民的角度，强调治理主体多元化和平等性，关注社会力量的发挥。

无论哪种形式的政府治理途径，都处于政治体系、市场、社会和公民的多边关系之中，取决于问题、意愿与能力的适配。

二、西方行政改革理论的逻辑演绎
行政改革无论就其动因、过程或是内容，都是一个复杂的、系统性的活动，这既体现在行政改革与外部环境，诸如社会经济、国家政治、民族心理等因素的关联与互动，也反映在行政的目标、价值、体制、结构和技术的创新以及关系模式的重组。

组织理论、制度分析、管理主义和治理理论从各自角度，解释和建构了行政改革的动因、目标、原则和途径，在应用中，它们又相互依赖、互相影响，形成了“环境-理念”“组织-制度”“体制-管理”的三重逻辑线索。

（一）“环境-理念”的适配
行政组织是一个不断与环境发生交互作用的开放系统。

环境的变化给行政改革带来了压力和动力：在宏观层面，改革部分是源于民族国家在全球经济不断与其他国家的竞争中寻求比较优势的因素，部分则来自于社会变迁所导致的社会结构和观念的变化引起的公民需求的增长。

在微观层面，行政改革的议程直接取决于一个国家和地区所面临的发展问题或者公众所迫切期望解决的现实问题。

理念对行政改革也至关重要，“理念是精英头脑中想象的概念或者愿景，在一定程度上扮演着制度变革的‘蓝图’角色”[14]。

环境和理念对行政改革产生重要影响，改革离不开它所置身其中的环境，而改革必然会遵循和形成一定的价值理念。

在一些情形下，环境对行政改革产生压力和动力，同时，环境也会附带一些约束，从而指引和限制了变化的路径。

对于政府来说，要对环境进行准确地判定，即：所处的行政环境是什么;现有的组织和管理与环境变迁的关系是怎样的;适应变化的环境，行政面临的挑战是什么。

改革的领导者还需要确立改革理念，这种理念是在外部引入的理念、“传统”的理念、变化的环境所产生的新的理念之间进行平衡、博弈和组合的结果。

（二）“组织-制度”的协同
组织制度理论认为，“组织是一个有目的的实体，是由其创立者设计出来，用来最大化其财富、收入，以及其他一些由社会制度结构所提供的机会所限定的目标”。

“制度是包括人类设计出来的、用以型塑人们相互交往的所有约束。

什么样的组织会出现，以及它们如何演化，这方面均受到制度的根本性影响，反过来，它们也影响制度的演化。

”[15]在行政改革中，组织与制度存在互动关系：一方面，就达致其目标而言，行政组织是促成行政制度变迁的主角。

也就
是说，行政组织促成行政制度的变迁，而且行政组织变革所涉及的人员和机构的精简，权力关系的演变，组织层级、命令链的调整，组织活动的合理分配，以及管理和控制方式的变化，必然导致组织运作机制的变化，以及与之相适应的管理机制、方式和工具的创新，进而构成了制度变迁的过程;另一方面，行政组织变革也受到外部的政治、经济和社会的整体的制度环境，以及组织内部的制度机制的约束与形塑。

于是，组织变革与制度变迁就成为一个互相依赖、彼此嵌入、相互协同的过程和结果。

（二）制度分析
制度分析是社会科学领域的一种重要理论和分析方法。

近期制度理论的最新发展取向是从制度的整体概念向分化概念转换，将制度视为多重要素构成的复合体而不是单一体，“制度的变化不是指新制度替代现有制度，而是制度构成要素的重新组合”[7]，新制度是经过制度要素的重新组合而形成的，这些要素并不一定完全来自既有制度，还有可能是外部引入的新的要素。

制度理论和制度分析也强调理念的重要性，即制度的维系和变迁均取决于人们的信念或人们的意向性。

在行政领域，制度分析首先存在于政治与行政的关系上。

在制度层次中，行政制度主要属于“治理机制”的范畴，即在给定的制度环境下，参照制度安排，包括宪法规则、政治体制、产权及其分配、经济机制等做出的选择，但“政治制度的有效性在很大程度上依赖于行政制度的有效性，官僚制的设计和控制是任何政体都要考虑的重点问题。

由于它们的普遍性、可见度和发生频率，行政组织再造为洞察人们所更广泛设想的政治本性提供了有益的见解。

”[8]制度分析也解释了行政改革的过程，如何处理行政既有的制度要素，并引入外部要素，加以重新组合是实现行政制度更新，保持活力的基本路径。

（三）管理主义
管理主义是公共行政的典范之一，也是西方行政改革的重要内容和取向。

管理主义可以追溯至科学管理理论，“管理就是管理”，弗雷德里克·温斯洛·泰勒（Frederick Winslow Taylor）曾经说过，“最好的管理是一门真正的科学，科学管理的基本原则可以适用于所有人类活
动”[9]。

管理主义“希望通过价值中立的方式得出科学的结论，并通过改进行政技术方法来提高行政效率，它关注效率、经济与效果等价值。

”[10]新公共管理的理论起点就是“政府能够并且应该像企业一样管理”。

新公共管理突出采用私营部门做法改革公共部门的实用性，并在政府的项目和机构中，假设管理的价值和实践是居于首位的。

以新公共管理为代表的管理主义取向的行政改革，无论在理论界还是在实践领域，都引发了一场“地震”，其毁誉参半。

但新公共管理的管理理论，如结果导向、产出控制、市场机制，以及成本—效益分析、全面质量管理、目标管理、人力资源开发以及电子政府等，为行政改革提供了新的方法和工具。

在行政改革过程中，由于不同机构履行的使命、工作性质、员工特性、面临的问题和环境所具有的差异，使政府事实上不可能制定出一个完备的改革方案，运用管理主义的方法，能够发展一种适合于特定机构、事务或情境的操作性方法与路径。

（四）治理理论。