21世纪美国联邦政府人力资本战略管理新发展及启示

21世纪美国联邦政府人力资本战略管理新发展及启示
孙一平　胡晓东
[摘　要]本文采取文献研究的方式,对2000年布什政府上台以来在美国联邦政府内部推行的一系列人力资本战略管理改革进行了深入的分析和思考。

此次改革以《总统管理议程》为开始,建立了一系列具体而全面
的落实机制与之配合,美国政府相关部门还开发了人力资本战略管理与评估工具,来衡量联邦机构人力
资本战略管理的效果。

美国联邦政府实行的人力资本战略管理新举措对我国的公共管理实践具有借鉴
意义。

[关键词]美国;政府;人力资本;战略管理
[中图分类号]F241;G93113 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2009)04-0101-04
人力资本概念自提出以来不断被其他学科和领域借用。

在从管理学领域,”相对应。

“资源”,,人在组织中的作用。

[1]实际上,在组织与人的互动关系中,人力是创造组织价值的重要源泉,并且需要不断的投资与开发,这样才能增进组织的价值。

因此,人力资本同时强调战略管理的重要性,即人力资本的投资、开发、运用与管理必须与组织使命、组织战略协调一致。

目前人力资本观点及人力资本战略管理理念在美国联邦政府中影响日深。

以美国人事管理总署为例,其官方网站及近年来的人事管理政策,都开始用“人力资本”来取代“人力资源”。

2000年布什总统上台后,积极规划人力资本战略管理的改革计划,且比之前历任总统的人事改革都要来得全面而深刻。

一方面是累积了之前的改革经验与教训;另一方面也是受到人力资本管理思潮的影响,加之美国民众以及国会的强大改革要求,以及“9・11事件”后对于政府官僚体制及人事制度的反省,促使布什政府全力推动这项庞大的人事改革措施。

一、美国联邦政府人力资本战略管理的缘起
相对于私人部门,美国联邦政府的人事管理一直处于组织决策的边缘。

20世纪90年代晚期,美国审计总署(General Accounting Office,简称G AO)首次开始使用“人力资本”一词,将公共部门人力资本视为重要资产而非组织成本,强调对联邦政府人力资本进行投资,并运用战略性管理以扩大其收益。

[2]但是联邦政府的人事改革效果一直不明显。

2000年,布什总统责成美国人事管理总署(Office of Pers onnelManage ment,简称OP M)针对联邦政府人力资本状况进行分析并总结存在的结构性问题。

结果发现,联邦政府之前积极进行人员精简(包含人员缩减与减少雇用)严重影响了各部门的施政能力。

[3]人员精简的确可以迅速减少每年的人事费用及相关支出,但却也造成了不平衡的负面现象。

例如管理职位比例增加,造成职责不清;人事及薪酬政策仍停留在早期保守的职位分类原则,联邦雇员的胜任力与工作需要之间出现巨大落差,影响了部门绩效等。

联邦政府雇员的持续缩减,一方面需要将部分政府职能外包;另一方面更需要确保有限的政府人力资本可以发挥出更大的效益。

与此同时,美国审计总署也向参议院提交了一份名为《人力资本:21世纪的人力资本管理》的报告。

该报告除了回顾美国从1990年至1999年的政府人力资本状况外,还介绍了9家企业的人力资本管理实践,归纳出10点原则,建议联邦政府学习企业,推动政府的人力资本战略管理。

[4]人力资本战略管理正式开始于2001年8月布什政府发布的《总统管理议程》。

[5]《总统管理议程》包含五项重要的管理改革议程,包括人力资本、竞争性采购、改善财政绩效、电子政务和预算绩效整合,其中提升人力资本效力被列为首位,强调其对政府改革的重要性与基础性。

该议程指出,联邦政府各部门必须根据人力资本的理念来甄选、发展、培训公共部门人力资本,并进行有效地管理,以此来改进和提高政府绩效。

具体来说,每一个联邦机构都必须在人力分级的基础上提出五年期的变革规划,并作为预算需求的基础;联邦机构必须进行组织重建,以达到卓越的标准,每一个机构必须确认如何能够减少管理人员数量、组织的层级以及决策所需的时间,改变控制幅度,增加直接提供服务的公务人力数量。

此外,美国政府也希望通过信息技术来充分利用退休员工的知识和技能;同时联邦政府的各机构应该充分运用已经存在的人事制度的各种制度弹性,以获取和培养人才。

为了推动该议程的落实,布什政府专门成立了“总统管理委员会”(President’sManage ment Council),并由各联邦机构的副部长担任机构代表,负责监督所辖机构落实《总统管
理议程》的情况。

“总统管理委员会”是一个战略协调及咨询平台,它定期召开会议,一方面让各机构代表讨论共同面临的改革问题,相互讨论实践经验、提供咨询意见;另一方面也利用行政部门管理计分卡就各部门的实践进行评价。

该委员会还对改革优秀部门颁发“总统质量奖”。

2008年有3个联邦机构获得该奖项。

与前几任总统的人事改革方案相比,小布什所提出的联邦政府人力资本改革更具有系统性和战略性:一方面他将人力资本战略管理置于各项议程之首,强调其重要性;另一方面他也强调人力资本战略管理必须与其他4项议程相互配合,相辅相成;此外,他还建立了一系列具体而全面的落实机制,这均是以往改革所没有的。

二、美国联邦政府人力资本战略管理的实施机制
为了推动落实《总统管理议程》的各项议程,除了“总统管理委员会”的积极参与外,各项议程都有相关主管部门负责具体战略的制定、实施与评估,在“人力资本战略管理”部分,则通过以下机制来实施:
(一)相关人力资本法案的制定
小布什政府以立法方式积极推动人力资本改革,这一方面为改革提供了最基本的法律保障,另一方面也彰显了政府改革的决心。

值得注意的是,法规虽然具有强制性,但是这几项相关法规的内容强调的重点之一却是“灵活性”。

其中比较重要的法规包括:
1.2002年《人力资本长官法案》(Chief Hum an Capital O fficers A ct of2002)
这项法案是小布什政府人力资本战略管理的基础法案,它规定联邦各机构必须设置人力资本长官(Chief Hu man Cap ital Officer,简称CHCO),通常是由职位低于副部长或助理副部长的高级文官来担任,其职责是依据功绩制原则在人员甄选、发展、培训及维持高素质雇员队伍等方面提供建议与协助;执行总统与人事管理总署所定规定及人事管理法规,以落实《总统管理议程》。

各联邦机构的人力资本长官及人事管理部门的主要职责由传统人事管理转变为积极的战略管理,包含:制定本部门人力发展规划;依据本部门使命与战略,评估人力现状与未来发展需求;将本部门人力资源政策、规划与组织使命、战略、绩效产出整合在一起;发展与倡导持续学习的文化,使员工保持高胜任力;确认最佳实践与标杆管理;采用合适的方法衡量无形资产并确认其与组织绩效的相关性。

本法案另一项重要规定就是参照《总统管理议程》设置“总统管理委员会”,规定由各机构人力资本长官共同组成“人力资本长官委员会”(Chief Hu man Cap ital Officers Council),提供各机构人力资本管理的讨论与相互咨询的平台。

2.2002年《国土安全法》(A ct of Ho m eland Security of 2002)
《人力资本长官法案》制定的同时,国会也通过了《国土安全法》,授予国土安全部人力资本管理上更大的灵活性。

该法案同意免除该部联邦文官法规的约束,使其在人员甄选、解雇、晋升、调动、薪酬、职位分类等方面,都有较大的自主权。

另外,国会也同意国防部进行类似的改革。

这一方面是受“911事件”的影响,联邦政府不得不调整机制应对突发事件;另一方面,也是为了突出不同部门因性质不同,需要采取不同的人力资本战略。

3.2004年《联邦劳动力弹性法案》(The Federal W ork2 force Flexibility A ct of2004)
该法案进一步提供了各机构更为灵活和多元化的人事职权,包含雇员薪酬等方面更大的自主性。

4.2004年《政府问责总署人力资本改革法》(G AO Hu2 m an Capital Refor m A ct)
这项法案除了将原来的“审计总署”(General Account2 ing Office)改名为“政府问责总署”(Govern ment Accountabili2 ty Office),还将审计总署及审计长的职责由以往的审计转为更强调绩效监督,特别是在政府部门人力资本改革上,拥有更大及更灵活的调查权和建议权。

(二)人力资本战略管理的主管机构
《总统管理议程》中的“人力资本战略管理议程”主要由人事管理总署、管理及预算局(Office of M anage ment and Budget,OMB)负责,并由“人力资本长官委员会”统筹协调。

此外,政府问责总署也有建议和监督审核的职权,并且必须定期向国会进行报告。

现就各机构职权及负责项目说明如下:
1.人事管理总署
美国人事管理总署是总统的人事管理战略支持部门,也是《总统管理议程》中“人力资本战略管理”的最主要规划及推动部门,它必须开发设计各种工具和实施战略,协助各机构进行人力资本的改革,提升组织人力效能。

在此政策目标下,人事管理总署近年陆续推出行政部门管理计分卡中的“人力资本计分卡”、“人力资本调查问卷”及“人力资本评估与问责框架”多项管理工具,协助各部门运用,并提供咨询与支持。

2.管理及预算局
负责建立包含人力资本在内的5项《总统管理议程》的成功标准,并负责“行政部门计分卡”的总体评估与分析报告。

3.政府问责总署
制定有关人力资本的建议执行方案,开发“领导者自我评估清单”(Self-A ssess ment Checklist for Agency Leaders)及人力资本管理模式等重要工具,并定期向国会报告。

4.人力资本长官委员会
委员会成员包含人事管理总署署长、管理及预算局副局长、各行政部门人力资本长官及其他由人事管理总署署长指派的官员。

该委员会负责协调各部门在处理人力资本系统模式化、提升人力资本质量及推动人力资本运作的立法方面出现的各种问题。

该委员会每年也必须对国会提交业务报告。

三、美国联邦政府人力资本战略管理的评估机制
人力资本战略管理的实施必须要有明确的“投资收益”,因此人事管理总署联合其他机构开发了两项重要的人
力资本战略管理与评估工具,来衡量各联邦机构人力资本战略管理的效果。

(一)人力资本评估与问责框架(Hu man Cap ital A ssess 2ment and Accountability Fra me work )
美国联邦政府在前述几项重要法案及相关主管机构大力推动下,已陆续推出多项改革方案及管理工具,并已在各联邦机构中执行。

人事管理总署将多种评估与管理工具归纳成“人力资本评估与问责框架”,替代了之前使用的“人力资本计分卡”。

该框架总结了人力资本战略管理5项重要的评估内容,包含:(1)战略联盟,(2)领导与知识管理,(3)成果导向绩效文化,(4)人才管理,(5)问责制。

并就以上5项内容分别提出了成功标准、关键成功要素以及建议的绩效指标,同时也提供了各机构如何进行人力资本改革的具体建议。

“人力资本评估与问责框架”既是一个管理工具,也是一个评估工具。

它同时具有以下功能:(1)作为各机构持续性的自我评估框架,促进领导者与成员间的持续对话沟通;(2)提供了各机构人事管理部门与人事管理总署、管理及预算局专业协作的基础;(3)提供了审计长评估各机构推动人力资本改革绩效的依据;(4)提供各机构评估人力资本现状,并据此重新配置资源,聚焦改善重点;(5)借以进行机构间的比较及标杆学习。

该框架坚持多元化和灵活性原则,认为不同的组织有不同的需求和特性,因此实践中各部门可以依据各自的使命及战略,自行挑选或修正框架中的项目,并进一步制定人力资本规划,设计“人力资本管理矩阵”。

各部门的规划与管理矩阵必须包含目标、指标、行动方案和时间限制。

以美国小企业管理局为例,其2004和2006财政年度的员工调查表明:员工士气低落。

更重要地是,到2009年
34%的管理局员工将达到退休年龄。

据此,该机构在2008
至2012财政年度人力资本战略管理方面的战略目标是:招聘、培训和挽留能够发挥领导管理作用并帮助管理局实现目标的员工。

具体的行动方案包括:领导者继任计划、非领导者继任计划、培训等,而评价指标则是通过本机构人力资本调查和人力资本评估和问责框架的进展评估来体现。

每一个财政年度结束,由人事管理总署、政府问责总署、管理及预算局等对联邦政府各机构进行评价。

评价包含两方面:一是对于各机构人力资本战略管理的现状评估,该评估基于“人力资本成功标准”;二是对各机构的进展的评估,其标准为管理及预算局与各机构事先协商好的目标。

评估结果均采用简单的分级方式来显示,“绿灯”表示完全成功,即各项指标均圆满达到预期目标;“黄灯”表示大部分指标已达到所订基本要求,但仍有改善空间;“红灯”表示未达到令人满意的水平,即大部分指标均未达到所定要求。

人事管理总署除了提供此框架作为人力资本的基础架构,还针对各项要素提供多种管理和分析工具,各机构可以自行进入人事管理总署网站获得基本资料、工具和实施方法等重要信息。

(二)员工反馈评估———人力资本调查问卷(Hu man
Cap ital Survey )
“人力资本评估与问责框架”是针对各联邦机构整体人力资本战略管理实施状况的评估工具,而要了解具体某一个机构人力资本的实际状况,除了整体性与程序性的评估外,还必须透过组织内部观点,重视员工反馈意见。

从组织微观层面来看,人力资本更多地是建立在无形的关系网络
和组织文化中,员工的满意度越高、态度越积极、对组织及工作认同越高,组织的人力资本质量也就越高。

人事管理总署为了深入了解各联邦机构人力资本动态状况,并提供各机构员工参与及了解员工意见的途径,设计了人力资本调查问卷,每年针对各联邦机构进行大规模的员工意见调查,作为评估各机构人力资本状况以及提供机构领导者意见反馈的机制。

人事管理总署从2002年开始进行第一次全面性人力资本调查,至2008年已经进行了7次完整调查。

,但是其维度基本保持不变的调查结果与之前进行对比,及具体某一机构人力资本状况的变化,并提出改进建议。

从2003年起人事管理总署开始将调查结果与私人部门人力资本作比较。

人力资本调查问卷总体上与“人力资本评估与问责框架”的5项要素相对应,因此,透过这项调查,也可以知道员工对整个人力资本实施架构的态度与意向,成为评估人力资本改革方案的重要依据。

四、美国联邦政府人力资本战略管理的启示
联邦政府推动的人力资本战略管理已经在联邦各机构产生了重大的影响。

截至2004年8月,92%的联邦机构已有培养领导人才战略,92%的机构已确认关键职位的人才短缺,77%的机构已在采取措施弥补人才的短缺,65%的机构已建立绩效标准明确的绩效评价制度。

总得来说,美国联邦政府实行的人力资本战略管理新举措对我国的公共管理实践有以下启示:
首先,人事制度改革要与其他改革措施相结合以创造协同效应。

从宏观的角度看,美国联邦机构人力资本战略管理改革的发起与实施过程,从法律、落实机制、监管机构到实施和评估的方法与工具,都有全面而具体的相关措施与之配合,为改革的顺利进行提供了法律与制度、执行与监督等各方面的保障。

从微观的角度看,参与改革的联邦机构将绩效管理、培训与发展、职业生涯管理与薪酬管理整合起来,强调管理活动的内部一致性,大大提高了整个人力资本战略管理系统的效率。

我国政府还没有制定人力资本战略。

2008年3月我国政府开始新一轮的机构改革,“大部制”成为改革的重点,原人事部与社会保障部合并为人力资源和劳动社会保障部,体现了在新时代背景下,政府开始重视资源的整合性和统一性,表明我国政府开始重视政府人力资本的统一管理、统一配置和统一协调,这也就为我国政府下一步实行人力资本战略打下了很好的基础。

其次,政府机构人事管理应当将集中统一管理与授权
分散管理相结合。

政府机构人事管理的系统性决定了各机构不可能完全地拥有人事自主权,美国人事管理总署等机构必须发挥政策指导、咨询和支持性作用;但是这些机构没有办法也没有必要直接负责人力资源管理的实施。

在美国人力资本战略管理变革过程中,各联邦机构也获得了更多的人事管理弹性,它们被授权各自建立适合本组织使命及文化的人力资本管理制度,而不是仅仅去遵守和执行那些僵硬的、严格的规则和标准,这些都确保了组织和管理者的有效执行能力。

再次,人力资本战略管理应当与组织战略管理相结合,保证个人、部门、组织战略目标的一致性。

组织战略的制定与实施离不开人力资本战略。

组织战略的成功与否在很大程度上取决于人力资本管理职能的参与程度:人力资本战略管理参与战略制定,组织的总体战略制定要求识别和分析内外环境特点,权衡机会与威胁、优势与弱势,人力资本作为组织核心竞争力的重要组成部分,直接影响战略的选择;人力资本战略管理还协助实施战略,对组织内人力资本现状进行分析,制定与战略目标相匹配的人力资本发展规划和其他职能管理者一起重新设计组织,合理安置员工,有效激励和管理员工,促进战略执行过程中全方位的沟通,加强员工对组织目标的认同感,培育绩效导向的文化等等。

此外,人力资本管理还应根据组织环境变化及组织特定的发展阶段进行调整,以达到动态匹配,确保总体战略的有效执行。

美国联邦政府人力资本战略管理改革的主线之一即是保证人力资本的发展是与联邦机构的战略目标相一致。

我国政府机构的人事管理很多仅仅停留在日常事务层面,很少能够从组织战略的角度出发,全面思考人力资本战略与组织战略的协调与配合。

各组织的高层管理者和决策者必须权衡优势与弱势,思考机会与威胁,制定适合于本机构的人力资本战略规划,并作出可行性论证,从实际操作的角度来制定人力资本战略实施方案,这样才能实现各政府机构的人力资本战略。

五、结语
长期以来的理论和实践表明,政府管理中经常面临的一个重要问题是,公共部门的绩效评价标准过于主观且很难跨机构跨行业进行对比。

本文通过对美国联邦机构人力资本状况的评估机制和工具(如“人力资本评估和问责框架”)的分析可以发现:要对不同使命、结构的组织进行绩效评价,关键是核心制度的比较。

执行政府人力资本战略有助于搭建核心制度比较的平台,使绩效评价不但能明确反映机构内部的现状,并且为机构之间的比较和学习提供基础。

[参考文献]
[References]
[1]王浩,傅小燕.人力资源开发与人力资本投资辨析[J].
中国人才,2004(9).
[1]W ang Hao,Fu Xiaoyan1Hu man Res ources Devel opment
and Hu man Cap ital I nvest m ent Analysis1Chinese Personnel Capital,2004(9).
[2]G AO.Hum an Capital:Selected A gencies’U se A lternative
Service D elivery O ptions of Hum an Capital A ctivities.2004.
htt p:///new.ite m s/d04679.pdf1
[3]OP M.Hum an Capital Progress:L etter Fro m the D irector.
2004.htt p://app /Hu manCap ital/st ories/ 2004/Quarter3.cf m1
[4]G AO.Hum an Capital:M anaging Hum an Capital in the
21st Century.2000.htt p:///archive/2000/
gg00077t.pdf1
[5]OMB.President M anage m ent A genda.2001.htt p://
/budget/03budget/content/appendix/
mg m t.pdf1
(作者单位:中国人民大学公共管理学院组织与人力资源研究所博士研究生,北京　100872)
(责任编辑　文　硕)
Study on Stra teg i c M anage m en t of Hu man Cap it a l i n the Un ited St a tes Governm en t i n the21st Cen tury
Sun Yi p ing　Hu Xiaodong
[Abstract]This article adop ts a way with the literature t o carry out in-dep th analysis and considers that a series of extensive and p r of ound strategic ref or m s of hu man cap ital manage ment in the federal govern ment of the United States since the Bush ad2 m inistrati on in2000,will strengthen the scientific devel opment of hu man cap ital and i m p r ove govern ment perf or mance in our govern ment.This ref or m regards the"p residential manage ment agenda"as the starting point and sets up a series of s pecific and comp rehensive mechanis m s,and the relevant govern ment depart m ent has als o devel oped the strategic hu man cap ital management and assess ment t ools t o measure the federal agency hu man cap ital strategic manage ment results.So the author thinks that hu man cap ital strategic management in the United States federal govern ment will p r omote our nati on ’s public ad m inistrati on p ractice,and ulti m ately enhance the govern ment’s overall perfor mance.
[Key words]united states,govern ment,strategic manage ment,hu man cap ital
[Authors]Sun Yi p ing is Ph.D.Candidate at School of Public Ad m inistrati on,Ren m in University of China,Beijing100872;Hu Xia2 odong is Ph.D.Candidate at School of Public Ad m inistrati on,Ren m in University of China,Beijing100872。