我国光伏产业的财税补贴政策效应

我国光伏产业的财税补贴政策效应
作者：王茵
来源：《中共浙江省委党校学报》 2016年第2期
摘要：本文通过建立面板数据模型，采用１８家光伏企业２００７—２０１４年的财务数据，对我国光伏产业的财政补贴政策效应进行评价。

研究结果表明，企业获得的财政补贴无助
于其经济绩效的提升。

地方政府补贴政策偏重于对光伏企业生产投资增加与规模扩张的鼓励，
这种做法并非针对企业自生能力的培养与提升。

信用与担保机制的不健全以及金融软约束的存
在增加了地方政府干预企业生产经营的能力，同时政府对金融市场的管制增加了企业融资成本
与难度。

基础设施建设落后、电力体制改革滞后以及补贴资金的延迟发放等因素影响了需求端
财政补贴资金充分发挥作用。

财政资金在基础研发方面投入不足，市场与政府双重激励下产业
组织形态变化影响了企业的研发投入，不利于激发企业的创新动力。

因此，政府应不断完善可
再生能源财政政策体系，通过体制机制改革来减少过度干预经济的动机并保证财政政策目标的
实现，通过制度化公共产品的供给来满足产业和技术升级等创新活动的需要。

关键词：光伏产业；财政补贴；政策效应
中图分类号：Ｆ８１２．０文献标志码：Ａ文章编号：１００７－９０９２（２
０１６）０２－０１１３－００９
一、问题的提出
产业政策的必要性与有效性向来是理论界争论不休的话题。

在实践中，世界各国在不同的
历史时期、不同的范围和程度上都运用了产业政策来实现政府对经济活动干预的目的，多数学
者对产业政策实施的必要性已少有争议，大都认为产业政策应该在市场失灵领域发挥作用，争
论的焦点逐渐转向产业政策能否被合理有效地设计和实施。

随着我国市场经济体制的确立与不断完善，产业政策中的财政政策手段逐渐取代行政手段
的主导地位，成为了国家调整产业结构的重要手段，也是企业感受最敏感的政策手段① 。

战略性新兴产业是我国实现产业结构调整的焦点，属于产业政策重点支持的范畴。

国内学者对战略
性新兴产业政策效应的研究主要集中在以下三个方面：一是产业政策对战略性新兴产业的研发、投资、市场培育、资源利用等方面的影响。

如郭晓丹等认为，虽然政府补贴没有引起企业增加
研发支出，但是却使得企业获得了更多的专利；政府补贴所传达出来的投资信号效应能够提高
企业获得来自银行和社会投资者投资的可能性①。

王斌斌认为，财政政策对于战略性新兴产业
的技术创新、资源利用以及发展阶段均有促进作用，对市场培育方面则没有显著效果。

② 二是产业政策对战略性新兴产业产能过剩的影响，如贺正楚等、余东华等、王辉等均认为政府的不
当干预是导致光伏产业产能过剩的重要原因③。

三是从政策工具、产业链、产业组织等角度对
战略性新兴产业政策效应进行评价。

如吴金光等通过实证研究得出财税政策在很大程度上影响
了战略性新兴企业的产值，但财税政策对其中不同产业的作用机制不同，有时候并不能取得理
想的效果④。

陆国庆等认为，政府的创新补贴对战略性新兴产业中的企业产出绩效是显著的，
但对单个企业本身产出绩效作用并不大⑤。

于立宏等、吴昱等、熊勇清等认为已有政策侧重对
产业链上、中游环节（供给端）的政策支持，对下游（需求端）政策鼓励不足是造成我国光伏
产业“两头在外”的主要原因⑥。

肖兴志对战略性新兴产业中企业规模与企业产权政策进行了
评价，认为不同规模与不同产权结构的企业各有优势，应制定更具灵活性、针对性和细致性的
鼓励政策⑦。

概括起来，已有研究主要存在两点不足：一是主要从宏观视角分析整体战略性新
兴产业的政策效应，而从微观视角对其中不同产业的政策效应评价较少；二是侧重于从战略性
新兴产业产能过剩形成机制以及政策工具运用环节角度进行评价，对产业政策中财政、金融等
不同政策工具影响不同产业整体经济绩效的评价较少。

光伏产业是我国战略性新兴产业中较为
典型的产业，纵观我国光伏产业发展历程，其所呈现的问题与我国经济发展模式息息相关。

因此，本文从微观视角对我国光伏产业财政补贴政策效应进行评价，以此来探索如何提升产业政策的有效性。

二、分析框架与研究假设
（一）分析框架
产业发展需要三个功能性子系统：工具子系统、资源子系统、制度子系统。

工具子系统包括Ｒ＆Ｄ投入，制造与装配，市场与分配；资源子系统包括基础科学技术知识，获得融资以及具有能力的人力资源；制度子系统包括为产业发展建立起治理结构和程序，保证产业与其他产业、社会与政治系统的关系合法化⑧。

已有研究表明，物质资本投资不仅是经济增长的重要因素⑨，也与企业绩效有明显的正相关关系瑏瑠。

而企业获得充足的银行贷款不仅有助于企业积累物质资本与人力资本，而且对企业的创新绩效和短期绩效产生正面影响瑏瑡。

企业的研发投入能够提高企业的技术吸收能力①，为企业带来可持续发展的竞争优势②，与企业经济绩效存在正相关关系③。

而市场需求则是战略性新兴产业的培育与发展的关键因素，并与行业绩效呈正相关关系④。

产业政策应在市场机制充分发挥作用的条件下，针对市场低效率或失效的领域，培育新兴市场，研发新兴技术，鼓励创新型企业快速发展⑤。

由此可见，产业的发展通常需要创新、要素禀赋、市场需求、制度与政策等因素的共同作用。

但实践经验表明，不同的要素在不同的产业所发挥的作用显著不同⑥，对光伏产业财政补贴政策效应的评价需要在理论与实践经验基础上，识别光伏产业发展的制约因素，找出导致这些制约因素出现的原因，在财政政策的功能范围内消除约束，促进产业发展。

从经济学视角来看，战略性新兴产业最突出、最典型的特征是外部性与不确定性。

外部性主要表现在研发和产业化两方面；不确定性则主要表现在技术、市场与产业组织三个方面⑦。

综合实践调研中光伏企业负责人、政府相关部门负责人与有关专家的意见，光伏发电成本高、国内光伏市场规模小、长期存在的融资难题、技术突破难、光伏电站质量良莠不齐是制约我国光伏产业发展的主要因素。

因此，资金、技术、市场既是光伏产业发展的动力因素也是制约因素，光伏产业链各环节是基于三个关键要素相互影响传导而形成的有机整体。

理想情况下，财政补贴政策通过直接或者间接影响这三个关键要素而改变资源配置，引导和协调市场各类主体的目标和行为，提高市场微观经济主体的抱负水平和激励水平，从而扩大光伏产业规模效应，促进技术进步与光伏发电成本下降，实现促进产业发展的目的，如图１所示。

（二）研究假设
光伏产业是我国战略性新兴产业之一，是政府运用财政补贴手段重点支持的产业。

从本质上看，财政补贴政策对重点产业的支持是通过影响微观企业个体实现的。

一方面，企业无论获得何种形式的财政政策支持，其实质都是增加企业可以支配的资源，使企业将更多的利润投入到科技研发、扩大再生产等领域，增强企业的生存与发展能力，进而提高整个产业的竞争力；
另一方面，从理论上看，重点产业中的所有企业均能够享受相关的财政优惠政策，但发展型国
家的产业政策模式具有“非均衡”与“择优”的特征，在资金、技术、利润、规模等方面表现
更好的企业通常容易获得更多的政府支持，也因此获得了更多的资源，相对减少了表现逊色的
企业能够获得的资源，进而达到“良币驱逐劣币”的效果，这种资源配置的优化能够促进产业
的整体发展。

由此，本文提出以下研究假设：
假设：财政补贴政策能够提高光伏企业的经济绩效。

三、研究样本与数据
（一）数据来源与样本选择
本文选取２００７—２０１４年于国内外证券交易所上市的１８家大陆光伏企业作为研究
样本，其主要特征如表１所示。

于国外交易所上市的光伏企业中，５家企业的财务报表以美元
为单位进行统计，本文根据中国人民银行公布的当年人民币与美元兑换的平均汇率换算为人民币。

数据来源于新浪财经资讯、各企业网站的财务统计报表、国家统计局与工信部的相关报告
与政策文件。

（二）变量定义
１．因变量。

光伏企业绩效是本文的因变量，主要指企业的经济绩效。

借鉴已有文献中的
普遍做法①，本文选用“资产收益率”作为衡量企业经济绩效的指标。

２．自变量。

财政补贴是本文的自变量。

企业获得的财政补贴收入总值通常反映在利润表（或损益表）中“营业外收入”科目下的“政府补贴”科目，包括企业以各种名义获得的财政
拨款、财政奖励、财政贴息、税收返还、无偿划拨的非货币性资产等，本文参考唐清泉等②的
研究来界定“政府补贴”变量。

３．控制变量。

由分析框架可知，财税政策影响下的企业投资、获得的融资、技术创新与
市场规模均是影响光伏产业发展的关键因素，是本文的控制变量，分别借鉴辛清泉（２００７）③、黎文靖等④、梁莱歆等⑤的研究界定变量。

当前我国光伏产业面临的最大问题在于结构性
产能过剩，即阶段性的供需失衡，对国内市场培育的一个重要目的就是“去产能”。

在这种情
况下，本文采取“市场销售”这一供给端指标来衡量市场规模。

本文将１８家样本企业视为一
个整体，用其主营业务收入之和做为光伏产业全部产品销售规模的一个抽样样本。

为了衡量产
品销售情况的变化，选取每个企业各年的营业额之和代表当年的销售情况，以此来计算各年的
产品销售增长率。

具体的变量定义见表２。

回归结果表明，财政补贴政策与光伏企业经济绩效呈负相关。

换言之，在样本所处的时间
区间内，企业获得政府补贴并未使企业的经济绩效变得更好，因此拒绝原假设。

从控制变量的
回归结果来看，企业投资对企业经济绩效产生了较大影响，正向的关系表明企业的投资规模越大，企业的经济绩效越高。

企业获得的银行贷款越多，反而越不利于企业的经济绩效提高。

而
研发投入的参数不显著，意味着企业的研发投入尚未在企业经济绩效中产生明显作用。

以下内
容进一步对回归结果进行分析。

１．财政补贴政策未能有效促进光伏企业经济绩效提升。

首先，从中央政府层面看，光伏
产业被列为战略性新兴产业之一，意味着整个产业中的企业均能够享受到相关的财政补贴政策。

在补贴政策出台以前，受制于资金、市场需求等方面的障碍，市场门槛较高，光伏企业数量少，规模增长缓慢。

补贴政策出台以后，资金与市场需求等方面的约束开始放松，市场门槛降低，
吸引越来越多的新企业进入到光伏产业当中，对产业利润产生抵消性影响。

从极端情形来考虑，在一个可以自由进入和可竞争市场的情况下，无论补贴多少，企业的利润都是零。

这是因为，
补贴的存在意味着企业成本的降低，企业愿意以更低的价格向需求方提供产品，需求也将增加。

当企业的边际收益与边际成本相等时达到均衡点，此时企业的利润为零。

在这个过程中，如果
总需求量保持不变或者需求的增加幅度小于供给增加幅度的时候，企业的光伏产品会出现严重
的库存积压现象，企业为了维持生存而竞相实施降价对策，导致光伏产品价格暴跌，极大地挤
压了光伏企业的利润空间。

如表４、图２与图３所示，自２００９年我国密集出台了光伏产业
财政优惠政策之后，光伏电池产量迅速增加，硅材料、晶硅电池与组件的价格迅速下降。

其次，多数地方政府将发展光伏产业视为一项重要的经济增长机遇，通过制定本地的财政
优惠政策，吸引更多的资金、人力投入到光伏产业中。

这些优惠政策主要包括设立专项资金、
土地费用减免、优惠电价、税收收入的地方部分返还等。

如江西省新余市政府实施了一系列积
极的财政优惠政策来促进本地光伏产业发展，可视为诸多地方性政策优惠的一个代表，如表５
所示。

除了对光伏产业供给端的支持，一些地方政府还实施了地方上网电价政策，从需求端对
光伏产业进行支持。

江苏省、山东省分别于２００９年、２０１０年实施了本省的上网电价政策，早于全国光伏标杆上网电价出台之前。

２０１１年５月，青海省宣布以１．１５元／千瓦
时的价格补贴在９月３０日前建成的光伏电站，该政策被认为是全国光伏上网电价出台的导火
索①。

浙江、江西、河北、安徽、河南、广东、上海等多个省市县地方政府于２０１３年开始
也陆续出台了本地的光伏上网电价补贴政策。

２．企业直接投资对其经济绩效有明显正向促进作用。

在国外市场与政府的共同激励下，
完成初始资本积累的光伏制造业具有较高的资本回报率，吸引了大量银行与社会资金涌入，使
企业能够在短时期内迅速建立生产能力并不断扩张生产规模，从而在欧洲市场需求快速增加时
期受益于快速建立起的产能，获得更多的利润。

然而，大量的固定资产投资固然能够在短期内
快速提升企业的经营绩效，但在长期却隐含着投资协调失灵带来的投资效率低下以及损害产业
竞争力的可能性。

由于信息不对称问题的存在，企业因缺乏整体信息优势和产业经验而系统性
地低估总投资量，而低估的偏误会引发更激进的投资决策，从而造成结构性产能过剩现象出现①。

带有投机性质的模仿、跟风投资则进一步加剧了产能过剩的程度。

同时，由于对市场判断
的失误以及受有限理性的制约，政府提供大量的生产投资补贴容易误导企业延长某个生产链条
而进一步增加投资。

地方政府之间展开的地区竞争使已有政策体现出“扶大限小”的结构调整
策略，进一步增加了企业扩大产能的动力。

当某一家企业采取了扩产的投资决策时，另一些企
业也会通过进一步增加投资而获得市场占有率、品牌效应、政府补贴等方面的益处，使产能竞
赛而非产业竞争力的提升成为了最终目标。

例如，２０１１年，在市场需求增长放缓的背景下，已经成为全球晶硅电池组件出货量第一的尚德电力进一步做出扩产的决策，使尚德电力于该年
底形成了２．４ＧＷ的生产能力。

与此同时，英利于该年底将晶硅电池组件产能扩张到２ＧＷ。

天合光能光伏组件产能也于该年底增加到１．９ＧＷ，同比增长近６０％。

而众多中小企业也
宣布该年底的产能目标为５００ＭＷ甚至１ＧＷ。

②
３．企业获得的银行贷款与企业绩效呈负相关关系。

当前我国光伏企业的融资渠道主要有
银行贷款、股票市场以及其他融资平台，而银行贷款占企业融资中最主要的一部分。

大量的银
行贷款使企业的融资成本增加，财务费用的增加减少了企业利润，因此对企业的经济绩效产生
了负面影响。

除了银行贷款“顺周期”特征对企业生产经营产生较大影响以外，现有的融资体
制以及地方政府对本地银行的干预间接影响了企业的融资情况。

一方面，信用体系的不完善使
银行倾向于选择有政府担保的项目、国有企业与大企业发放贷款。

这种担保贷款或信用贷款的
方式使大量银行资金在市场需求旺盛时期涌进整个产业，而产业信贷风险管控的缺位使银行出
现了“绕开规制授信”、“多头授信”等不规范问题，打破了市场秩序。

另一方面，在产业危
机时期，地方政府通过类似行政命令的方式不允许当地银行对本地企业抽贷，防止企业资金链
断裂。

此外，地方政府倾向于为当地的龙头企业提供贴息、担保等使企业获得贷款，而众多中
小企业则需要通过寻找商业担保机构，支付较高的担保费用并经过繁琐的程序来获得贷款，融
资成本更高。

４．研发投入未对企业绩效产生明显影响。

该结果并不表明研发投入无益于企业发展。

首先，从整体来看，尽管我国的研发支出水平一直维持在稳中有升的状态，但与日本、德国等发
达国家相比，无论是政府对基础研究的财政投入还是企业自身的研发投入强度都存在较大差距。

从样本企业中各年研发投入占营业额的比例来看，只有个别企业在个别年份达到５％左右的水平，而多数企业这一比例介于１％—３％之间。

中央财政补贴资金主要偏重于光伏产业的应用
环节。

根据规定，可再生能源发展专项基金中的专项资金主要用于支持可再生能源开发利用的
科学技术研究、标准制定和示范工程等方面，可再生能源附加收入主要用于补贴光伏上网电价
与常规能源发电平均上网电价之间的差额。

但在实践中，９０％以上的可再生能源发展专项基
金主要用于支付上网电价补贴。

③ 从产业层面来看，光伏企业的研发投入不足意味着短期内我国仍然无法掌握光伏产业的核心技术，企业生产所需要的关键设备仍然需要进口，核心技术的
缺失导致了更高的能耗，制约了生产成本下降，是造成我国成为光伏制造大国而非光伏制造强
国的重要原因。

而企业对研发投入的不足不利于企业自生能力的培养，使企业在危机时期不堪
一击。

２０１２年，我国光伏产业从设备制造、硅料生产到电池组件加工的全产业链上，破产
和停产的企业超过３５０家。

④ 其次，企业研发投入所带来的产品成本下降幅度比价格下降幅度小，导致企业的研发投入与产出不匹配。

我国光伏制造业的技术创新领域主要集中在光伏电
池转换效率提升与工艺流程的改善，从而实现成本降低，扩大产品应用规模的目的。

但由于恶
性价格竞争，导致企业正常的利润被挤压，没有使研发投入的成本得到合理补偿。

５．市场规模对企业的经济绩效有较为显著的正面作用。

从生命周期的角度看，光伏产业
仍将在较长一段时间内处于成长期，降低发电成本是促进光伏产业进入成熟期的重要因素。

由
表６可知，自２００９年我国陆续出台了一系列鼓励光伏发电应用的财政补贴优惠政策起，我
国光伏装机量迅速上升，截至２０１５年底，我国光伏累计装机量达到４３ＧＷ，居全球之首。

然而，装机量的上升并不是产业发展的最终目的，只有实现更多的光伏发电量并网才符合能源
结构优化、生态环境保护的发展目标。

伴随我国光伏装机量不断上升的是西北部大型电站限电
弃光的刚性现象，并趋于常态化。

根据国家能源局公布的统计数据，２０１５年我国西北部分
地区出现了较为严重的弃光现象，甘肃全年平均利用小时数为１０６１小时，弃光率达３１％；新疆自治区全年平均利用小时数为１０４２小时，弃光率达２６％。

一方面，“西电东送”远
程高压输电需要大量符合安全标准要求的配套电力基础设施，而这些配套设施的规划与建设远
远落后于光伏产业发展的速度。

另一方面，在现有的电力体制下，由于火力发电每年有政府下
达的计划电量，形成了事实上的优先发电权，挤占了光伏等可再生能源的发展空间。

如新疆于
２０１５年底出台了新能源电力调度政策，明确要求从光伏电站适用的标杆上网电价中按照０．２元／ｋｗｈ支付给火电，否则光伏电站所发电量不能并网，且度电补贴也无法获得。

① 此外，光伏电量补贴发放滞后严重影响了光伏发电推广进程，未使政策目标落到实处。

截至２
０１５年９月，已有超过２０００万千瓦的光伏项目未能获得补贴资金，总的拖欠金额已超过
１００亿元。

②
五、结论与政策建议
（一）结论
从以上对我国光伏产业财政补贴政策效应的实证结果与分析来看，财政补贴无助于企业经
济绩效的提升。

首先，在地方政府竞争模式下，我国地方政府财政补贴偏重于对光伏企业生产
投资增加与规模扩张的鼓励，这种做法并非针对企业自生能力的培养与提升，使企业的规模扩
大建立在低水平的重复建设基础上，而非建立在由技术进步与生产管理组织方式创新带来的低
成本和高效率的基础上。

光伏产业结构性产能过剩现象既包含市场规律的因素，也包含政策性
因素。

其次，财政补贴政策释放的投资信号引导银行等社会资金的流入，但在当前信用与担保
机制不健全的背景下，银行更倾向授信于国有企业、地方政府融资平台与大规模的企业。

一方面，金融软约束的存在增加了地方政府干预企业生产经营的能力；另一方面，政府对金融市场
的管制使光伏企业的融资渠道较为狭窄，中小企业的融资成本更高。

第三，金融危机与“双反”调查后，我国财政补贴政策开始向鼓励光伏发电技术推广与应用方面倾斜，为消纳中游过剩产
能与扩大国内市场规模起到了较大的促进作用。

但由于电力基础设施建设与产业发展规划不匹配，电力体制市场化改革滞后等原因，我国西北部地区一直存在着较为严重的弃光限电的浪费
现象。

而补贴资金的滞后发放延缓了光伏发电应用进程，没有使良好的政策目标落到实处。

第四，财政资金在基础研发方面的投入不足从根本上制约了我国光伏企业自主创新能力。

此外，
相比企业研发投入带来的成本下降，市场与财政补贴政策双重激励下的产业组织形态变化所导
致的恶性价格竞争没有使企业的研发投入带来相应的补偿，而利润空间被挤压则导致企业进一
步减少技术研发投入，不利于激发企业的创新动力与产业的长期可持续发展。

（二）政策建议
首先，完善可再生能源财政政策体系。

应通过更为间接的手段来满足企业的投融资需要，
建立财政政策对金融机构的激励体系，鼓励民间资本参与可再生能源投资。

利用财政预算或者
国债资金等完善电网等配套的基础设施建设。

提高消费者补贴比重，明确补贴资金来源并建立
补贴退出机制。

建立绿色税收体系，引导公众的消费行为。

充分发挥政府采购对可再生能源产
品和服务应用推广的引导作用。

对培养可再生能源专业人才与跨界人才给予一定的财政资金或
税收优惠支持。

根据研发项目的技术外溢性程度确定财政资金的投入力度与方式，建立风险分
摊机制，引导企业技术创新。

以企业需求为导向，运用财政资金支持企业组建自己的研发中心，还可以通过组建大型国家或地方的研发机构为企业提供试验平台，支持企业承担国家科研项目。

其次，通过制度的改革与完善保证财政政策目标的实现。

改革能源价格体制，以环境成本、资源稀缺程度以及电力产品市场供求关系决定能源的市场价格。

完善可再生能源定价体系，同
时通过特许权招标竞争的办法倒逼企业技术进步与升级。

采取必要的规制手段，以能耗、环境、安全与技术标准等指标确定市场准入制度，实施可再生能源配额制度。

通过电力体制改革保障。