中华人民共和国海岛保护法

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海岛保护法的发展与南海争端的解决

中图分类号：９３５Ｄ９．１国外有关海岛保护法的发展文献标识码：Ａ经济区和大陆架应按照本公约适用于其他陆地领土的规定
１１世界性有关海岛保护法的发展．１、６世纪以来关于海洋权益的争端才刚刚开始，５ｌ而且只存在于某些海洋强国之间，因此关于海岛保护的立法并未实际意义确立．７世纪以后，洋帝国不断增多，了１海为
全面．
陆地，但是由于这个定义过于模糊，并且会产生不公平的结
果，本次会议关于岛屿的定语并未完全采用；９２联合１８年《国海洋法公约》这部公约是联合国第三次海洋法会议的产物．这是一部适用于全球海洋的各种海域与洋区活动以及
世界各国与国际组织等海洋事务活动中各类关系协调与处理的准则Ｊ第八部分是 “ ．岛屿制度 ” 有一条，只包括三款
“）１岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆
（）国１０２美９１到１０９４年，岛系列案开始了美国有关海海岛利益的保护．这些案件产生于美国结束西班牙美国战争的条约获得海岛以后．９１年美国渔业局的报告指出：１２
（）１起步阶段．８ｌ１、９世纪，欧洲国家如英国、萄牙开葡始了关于海上霸权的争夺，国制订了一系列关于海洋权各益的法律．但是ｌ纪后期，９世因为对于海岛还未做出法律
上的定义，只是在一些多边和双边协议中涉及到岛屿问题，并且是因为海洋捕捞业的发展，属渔业权的出现，８１专１８

海岛及海域保护资金管理办法

第三条保护资金的管理和使用应当遵循以下原则:
(一)坚决贯彻党中央、国务院决策部署,突出支持重点。
(二)符合国家宏观经济政策和涉海规划,坚持保护优先、陆海统筹。
(三)按照编制财政中期规划的要求,统筹考虑有关工作总体预算安排。
(四)坚持公开、公平、公正,主动接受社会监督。
(五)强化资金监管,充分发挥资金效益。
第四条保护资金由财政部会同自然资源部、生态环境部组织实施。具体实施方案按照《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《国务院办公厅关于印发<“十三五”生态环境保护规划>的通知》以及党中央、国务院关于打好污染防治攻坚战的有关决策部署制定。
本办法实施期限至 2020 年。期满后财政部会同自然资源部、生态环境部根据法律、行政法规和国务院有关规定及海岛海域保护形势的需要评估确定后续期限。
监督。发现资金违规使用、项目实施方案变更等重大问题的,应当按程序及时报告财政部、自然资源部和生态环境部。
第十二条财政部驻各地监察专员办事处按照财政部的要求,开展专项资金监管工作。
第十三条保护资金应当专款专用,任何单位和个人不得截留、挤占和挪用。各级财政部门、自然资源部门和生态环境部门及其工作人员存在、财政违法行为处罚处分条例等国家有关规定追究相应责任;涉嫌犯罪的,移送司法机关处理。
(四)能力建设。支持海域、海岛监视监管系统,海洋生态环境观测监测建设,开展海洋防灾减灾,海洋调查等。
(五)根据党中央、国务院决策部署需要统筹安排的其他支出。
对不再符合法律、行政法规等有关规定,政策到期或调整,相关目标已经实现或实施成效差、绩效低下的支持事项,应当及时退出。
第六条财政部负责审核保护资金分配建议方案,编制保护资金预算并下达,组织实施全过程预算绩效管理,指导地方加强资金管理等工作。

生态岛礁工程建设指引

附件生态岛礁工程建设指南为指导全国生态岛礁工程建设，根据《中华人民共和国海岛保护法》《全国海岛保护规划（2010-2020年》《全国生态岛礁工程“十三五”规划》《全国海岛保护工作“十三五”规划》等法律法规规划和生态文明建设的相关要求，制定本指南。

一、总体要求（一）建设目的生态岛礁工程是为建设生态岛礁而采取的整治修复行动和保护管理措施。

开展生态岛礁工程建设，旨在维护国家海洋权益，保护和修复海岛生态环境，创新海岛开发利用模式，创造优良的海岛生态、生产、生活空间与条件，打造生态健康、环境优美、人岛和谐、监管有效的生态岛礁。

（二）建设原则保护优先。

加大生态系统保护力度，坚持自然恢复为主、人工修复为辅，切实保护海岛及周边海域生态环境，还海岛以宁静、和谐、美丽。

因岛施策。

根据海岛地理位置、资源禀赋，针对海岛各自生态系统结构、功能特征及生态环境问题，确定合理可行的生态岛礁工程建设类型，重在保持海岛的田园风貌和文化特色，维护海岛生态系统完整健康，突出海岛特色。

改善民生。

将生态岛礁工程建设与民生基础设施建设相结合，推动绿色、循环、低碳特色产业发展，提供更多优质生态产品，让公众享受到碧海蓝天和洁净沙滩，满足海岛地区人民日益增长的优美生态环境需要，提高海岛人民福祉。

科学设计。

选择具有可操作性的技术措施，合理安排生态岛礁建设的空间布局与实施方案，为生态系统自然恢复创造良好条件，提高海岛资源环境承载能力和防灾减灾能力，确保生态建设成果持久发挥作用。

二、建设内容海岛生态系统组成与结构复杂，保护目标多样，用途与功能各异。

针对当前我国海岛保护和开发利用现状及主要问题，分生态保育、权益维护、生态景观、宜居宜游和科技支撑五类开展生态岛礁工程建设，建设内容包括基本建设内容和分类建设内容。

（一）基本建设内容1. 海岛生态本底调查海岛生态本底调查应包括岸线类型及其分布、植被覆盖分布、开发利用现状、生态问题诊断等基本内容。

根据生态岛礁建设类型不同，还需按照表1所示的不同生态岛礁建设类型开展相应的调查。

海岛法

沿海城市、镇海岛保护专项规划和县域海岛保护规划，应当符合全国海岛保护规划和省域海岛保护规划。
编制沿海城市、镇海岛保护专项规划，应当征求上一级人民政府海洋主管部门的意见。
县域海岛保护规划报省、自治区人民政府审批，并报国务院海洋主管部门备案。
第十二条沿海县级人民政府可以组织编制全国海岛保护规划确定的可利用无居民海岛的保护和利用规划。
沿海直辖市人民政府组织编制的城市总体规划，应当包括本行政区域内海岛保护专项规划。
省域海岛保护规划和直辖市海岛保护专项规划，应当规定海岛分类保护的具体措施。
第十一条省、自治区人民政府根据实际情况，可以要求本行政区域内的沿海城市、县、镇人民政府组织编制海岛保护专项规划，并纳入城市总体规划、镇总体规划；可以要求沿海县人民政府组织编制县域海岛保护规划。
无居民海岛使用金征收使用管理办法，由国务院财政部门会同国务院海洋主管部门规定。
第三十二条经批准在可利用无居民海岛建造建筑物或者设施，应当按照可利用无居民海岛保护和利用规划限制建筑物、设施的建设总量、高度以及与海岸线的距离，使其与周围植被和景观相协调。
第三十三条无居民海岛利用过程中产生的废水，应当按照规定进行处理和排放。
第三节无居民海岛的保护
第二十八条未经批准利用的无居民海岛，应当维持现状；禁止采石、挖海砂、采伐林木以及进行生产、建设、旅游等活动。
第二十九条严格限制在无居民海岛采集生物和非生物样本；因教学、科学研究确需采集的，应当报经海岛所在县级以上地方人民政府海洋主管部门批准。
任何单位和个人都有遵守海岛保护法律的义务，并有权向海洋主管部门或者其他有关部门举报违反海岛保护法律、破坏海岛生态的行为。
第二章海岛保护规划

《中华人民共和国海岛保护法》立法大事记

护法》，国家主席胡锦涛签署第２号主席令予以发布。ｌ２
ｌ６８
２期
海洋斤发与管理
《中华人民共和国海岛保护法立法大事记
徐岩 Βιβλιοθήκη ２０年两会期间，全国人大代表和政协委员提出了多项海岛立法的议案和提案，引起了全国０３人大领导的高度重视，同年１月，海岛保护法列入经党中央批准的《届全国人大常委会立法规１十
年立法工作计划》，将《岛保护法》列入审议计划。海２０年６６０９月２日，第十一届全国人大常委会第九次会议对《中华人民共和国海岛保护法（草
案）》进行了首次审议。２０年１月３日，第十一届全国人大常委会第十一次会议再次分组审议了《华人民共和国海０９００中
划》，全国人大启动了海岛立法工作。２０年１月，全国人大环境与资源保护委员会成立海岛保护法起草领导小组，着手法律草案起０３１
草工作。２０年９７０６月日，全国人大常委会办公厅就《中华人民共和国海岛保护法（案）》向国务院征草
求意见。
２０年１月２日，国务院办公厅回函就草案提出修改意见，并建议尽快提请审议。０６１７２０年ｌｆ日，十一届全国人大环境与资源保护委员会第五次全体会议讨论并通过了《华人民０８ｏＪ３２中

全国海洋知识竞赛题库

全国海洋知识竞赛题库1、我国一类、二类海洋倾倒区的组织选划主体是（）。

A、国务院B、国家海洋局C、环境保护部D、全国人大常委会你的选择：D正确选项：B2、我国海洋经济领域的第一个国家标准是()。

A、《海洋经济统计分类与代码》B、《海洋经济指标体系》C、《海洋及相关产业分类》D、《海洋经济规划编制技术导则》你的选择：D正确选项：C3、哪一部法确立了中华人民共和国大陆领海基线？A、《中华人民共和国海洋环境保护法》B、《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》C、《中华人民共和国海域使用管理法》D、《中华人民共和国领海及毗连区法》你的选择：D正确选项：D4、《联合国海洋法公约》于()生效A、1993年B、1994年C、1995年D、1996年你的选择：D正确选项：B5、我国境内素有“海天佛国”之称的海洋旅游胜地是（）。

A、普陀山B、崂山C、栖霞D、蓬莱你的选择：D正确选项：A6、我国台湾最大的盐场是（）。

A、高山盐场B、布袋盐场C、慈湖盐场D、翠路盐场你的选择：D正确选项：B7、我国第一个日产淡水200立方米的电渗析海水淡化站是（）年建成的。

A、1981B、1988C、1997D、2022你的选择：D正确选项：A8、国际捕鲸委员会于（）年建立了印度洋鲸类保护区和南大洋鲸类保护区。

A、1978B、1994C、1998D、2003你的选择：D正确选项：B9、明朝，郑和七下西洋最远到达的是（）。

A、非洲好望角B、印度洋C、非洲东海岸今肯尼亚和坦桑尼亚一带D、大西洋你的选择：D正确选项：C10、货船救生衣应按船上总人数的()配备。

A、80%B、100%C、110%D、120%你的选择：D正确选项：C11、桩基导管架平台由上部甲板模块和（）两部分组成。

A、基础结构B、导管架C、桩腿D、支撑你的选择：D正确选项：B12、下列（)不是平台甲板的海上安装技术。

A、直接安装B、分块吊装C、浮吊安装D、浮托安装你的选择：D正确选项：A13、属于操作级，履行航行和停泊所规定的值班职责，主管驾驶设备包括航海仪器和操舵仪等的正确使用和日常维护的人员是()。

无居民海岛开发利用审批办法国海发〔2016〕25号

国家海洋局关于印发《无居民海岛开发利用审批办法》的通知国海发〔2016〕25号沿海省、自治区、直辖市人民政府：按照《中华人民共和国海岛保护法》，为加强对无居民海岛的保护与管理，进一步规范无居民海岛开发利用审查批准工作，经国务院同意，现印发《无居民海岛开发利用审批办法》，请遵照执行。

附件：《无居民海岛开发利用审批办法》国家海洋局2016年12月26日附件无居民海岛开发利用审批办法第一章总则第一条为加强无居民海岛保护与管理，规范无居民海岛开发利用审查批准工作，依据《中华人民共和国海岛保护法》，制定本办法。

第二条在中华人民共和国所属无居民海岛从事开发利用活动的申请、审查和批准，适用本办法。

第三条无居民海岛开发利用遵循科学规划、保护优先、合理开发、永续利用的原则，全面落实海洋生态文明建设要求，鼓励绿色环保、低碳节能、集约节约的生态海岛开发利用模式。

第四条无居民海岛开发利用审批依据如下：(一)《中华人民共和国海岛保护法》及有关法律法规;(二)海洋主体功能区规划、海岛保护规划、海洋功能区划等有关法定规划和区划;(三)无居民海岛开发利用管理技术标准和规范。

第五条无居民海岛开发利用有下列情形之一的，由国务院审批：(一)涉及利用领海基点所在海岛;(二)涉及利用国防用途海岛;(三)涉及利用国家级海洋自然保护区内海岛;(四)填海连岛或造成海岛自然属性消失的;(五)导致海岛自然地形、地貌严重改变或造成海岛岛体消失的;(六)国务院规定的其他用岛。

上述规定以外的无居民海岛开发利用，由省级人民政府批准。

涉及维护领土主权、海洋权益、国防建设等重大利益的用岛，还应按照国家和军队有关规定执行。

第二章申请审批第六条单位和个人在申请开发利用无居民海岛时，需提交以下申请材料：(一)无居民海岛开发利用申请书;(二)无居民海岛开发利用具体方案;(三)无居民海岛开发利用项目论证报告。

第七条编制无居民海岛开发利用具体方案应明确以下内容：(一)依据有关法律法规、规划、技术标准和规范，合理确定用岛面积、用岛方式和布局、开发强度等，集约节约利用海岛资源;(二)合理确定建筑物、设施的建设总量、高度以及与海岸线的距离，并使其与周围植被和景观相协调;(三)明确海岛保护措施，建立海岛生态环境监测站(点)，防止开发利用中废水、废气、废渣、粉尘、放射性物质等对海岛及其周边海域生态系统造成破坏。

浙江省自然资源厅关于印发《浙江省无居民海岛管理实施细则》的通知

浙江省自然资源厅关于印发《浙江省无居民海岛管理实施细则》的通知文章属性•【制定机关】浙江省自然资源厅•【公布日期】2022.12.14•【字号】浙自然资规〔2022〕19号•【施行日期】2023.01.20•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】土地资源正文浙江省自然资源厅关于印发《浙江省无居民海岛管理实施细则》的通知浙自然资规〔2022〕19号各沿海市、有关县（市、区）自然资源主管部门：《浙江省无居民海岛管理实施细则》经厅长办公会议审议通过，现予印发，请遵照执行。

浙江省自然资源厅2022年12月14日浙江省无居民海岛管理实施细则为进一步加强无居民海岛管理，推进无居民海岛管理科学化、制度化和规范化，根据《中华人民共和国海岛保护法》《浙江省无居民海岛开发利用管理办法》等有关规定，对浙江省自然资源主管部门无居民海岛管理职责制定本实施细则。

一、规范对象本实施细则适用对象为浙江省辖无居民海岛的管理，包括规划编制、名称管理、保护与生态修复、开发利用、生物和非生物样本采集审批、不动产登记、使用金减免、项目用岛监管等自然资源系统内部管理规则。

二、职责分工省级自然资源主管部门负责组织省域无居民海岛保护和生态修复，无居民海岛调查、监视监测与评价，无居民海岛地名管理和名称标志设置与维护，领海基点等特殊用途海岛保护监督管理及用岛监管，编制涵盖无居民海岛的省域国土空间规划和海岸带保护与利用规划，受理本省市域间存在归属争议的省政府批准权限的无居民海岛用岛申请，审核省政府批准权限内的无居民海岛用岛申请和使用权招标、拍卖、挂牌出让方案，拟定省域无居民海岛开发利用管理政策与技术规范。

市级自然资源主管部门负责组织市域无居民海岛保护和生态修复，无居民海岛调查、监视监测与评价，无居民海岛地名管理和名称标志设置与维护，领海基点等特殊用途海岛保护监督管理及用岛监管，编制涵盖无居民海岛的市域国土空间规划和海岸带保护与利用规划，受理并初审本市县域间存在归属争议的省政府批准权限的无居民海岛用岛申请，编制本市县域间存在归属争议的省政府批准权限的无居民海岛使用权招标、拍卖、挂牌出让方案并实施经批准的招拍挂方案，办理无居民海岛不动产登记。

中华人民共和国海岛保护法

中华人民共和国海岛保护法目录第一章总则第二章海岛保护规划第三章海岛的保护第一节一般规定第二节有居民海岛生态系统的保护第三节无居民海岛的保护第四节特殊用途海岛的保护第四章监督检查第五章法律责任第六章附则第一章总则第一条为了保护海岛及其周边海域生态系统，合理开发利用海岛自然资源，维护国家海洋权益，促进经济社会可持续发展，制定本法。

第二条从事中华人民共和国所属海岛的保护、开发利用及相关管理活动，适用本法。

本法所称海岛，是指四面环海水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域，包括有居民海岛和无居民海岛。

本法所称海岛保护，是指海岛及其周边海域生态系统保护，无居民海岛自然资源保护和特殊用途海岛保护。

第三条国家对海岛实行科学规划、保护优先、合理开发、永续利用的原则。

国务院和沿海地方各级人民政府应当将海岛保护和合理开发利用纳入国民经济和社会发展规划，采取有效措施，加强对海岛的保护和管理，防止海岛及其周边海域生态系统遭受破坏。

第四条无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。

第五条国务院海洋主管部门和国务院其他有关部门依照法律和国务院规定的职责分工，负责全国有居民海岛及其周边海域生态保护工作。

沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门和其他有关部门按照各自的职责，负责本行政区域内有居民海岛及其周边海域生态保护工作。

国务院海洋主管部门负责全国无居民海岛保护和开发利用的管理工作。

沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门负责本行政区域内无居民海岛保护和开发利用管理的有关工作。

第六条海岛的名称，由国家地名管理机构和国务院海洋主管部门按照国务院有关规定确定和发布。

沿海县级以上地方人民政府应当按照国家规定，在需要设置海岛名称标志的海岛设置海岛名称标志。

禁止损毁或者擅自移动海岛名称标志。

第七条国务院和沿海地方各级人民政府应当加强对海岛保护的宣传教育工作，增强公民的海岛保护意识，并对在海岛保护以及有关科学研究工作中做出显著成绩的单位和个人予以奖励。

海洋法规

76.中华人民共和国海关统计工作管理规定2006年9月12日颁布
77.防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例2006年9月19日颁布
78.海域使用权登记办法2006年10月13日颁布
79.海域使用权管理规定2006年10月13日颁布
80.《亚太贸易协定》原产地规则2006年9月29日颁布
81.中华人民共和国海关对高层次留学人才回国和海外科技专家来华工作进出境物品管理办法2006年12月26日颁布
20.中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例2001年9月23日颁布
21.联合国海洋法公约（1982年)1982年12月10日颁布
22.海洋行政处罚实施办法2003年颁布
23.中华人民共和国国际海运条例实施细则2002年12月25日颁布
24.关于外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物管理办法1992年7月12日颁布
37.中华人民共和国海关对保税仓库及所存货物的管理规定2003年11月19日颁布
38.中华人民共和国海上海事行政处罚规定2003年6月25日颁布
39.船舶载运危险货物安全监督管理规定2003年11月21日颁布
40.海底电缆管道保护规定2003年12月30日颁布
41.中华人民共和国海关对加工贸易货物监管办法2004年1月7日颁布
91.中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法2007年10月03日颁布
92.中华人民共和国海关行政复议办法2007年09月24日颁布
93.中华人民共和国海关关务公开办法2007年09月05日颁布
94.中华人民共和国海关保税核查办法2008年03月31日颁布
95.港口规划管理规定2007年12月17日颁布
24.《国家海域使用动态监视监测管理系统总体实施方案》2006年4月19日颁布

海岛保护法视角下浅议历史遗留用岛管理

2023年第8期海洋开发与管理11海岛保护法视角下浅议历史遗留用岛管理彭洪兵,李晓冬,张凤成(国家海洋技术中心天津 300112)收稿日期:2022-12-05;修订日期:2023-07-13基金项目:自然资源部业务化项目历史遗留用岛依法纳入试点管理技术支撑 (Y 2170H G 25).作者简介:彭洪兵,助理研究员,硕士研究生,研究方向为海洋资源评估与管理㊁海洋产业规划与战略摘要:推动历史遗留用岛依法纳入管理是新形势下强化无居民海岛综合管理的重要内容㊂文章基于‘中华人民共和国海岛保护法“,在简述我国历史遗留用岛开发利用和管理现状的基础上,从管理权责㊁发展方式㊁监管3个方面揭示我国历史遗留用岛问题产生的根本原因,分析推动历史遗留用岛问题处置的制约因素,并提出推动历史遗留用岛依法纳入管理的若干建议,为国家和地方海岛主管部门提供管理决策参考㊂关键词:历史遗留用岛;无居民海岛;海岛保护法中图分类号:P 74;D 922.6 文献标志码:A 文章编号:1005-9857(2023)08-0011-05T h eM a n a g e m e n t o fH i s t o r i c a lR e l i c f o r t h eE x p l o i t a t i o na n d U t i l i z a t i o no fU n i n h a b i t e d I s l a n d s f r o mt h eP e r s pe c t i v e of I s l a n dP r o t e c t i o nL a wP E N G H o n g b i n g ,L IX i a o d o n g ,Z H A N GF e n g c h e n g(N a t i o n a lO c e a nT e c h n o l o g y C e n t e r ,T i a n ji n300112,C h i n a )A b s t r a c t :T ob r i n g t h eh i s t o r i c a l r e l i c f o r t h e e x pl o i t a t i o na n du t i l i z a t i o no f u n i n h a b i t e d i s l a n d s u n d e r t h e a d m i n i s t r a t i o no f l a wi s a n i m p o r t a n t p a r t o f s t r e n g t h e n i n g t h e c o m pr e h e n s i v em a n -a ge m e n t of u n i n h a b i t e d i s l a n d s u n d e r t h en e ws i t u a t i o n .B a s e do n t h e I s l a n dP r o t e c t i o nL a wo f t h eP e o p l e 'sR e p u b l i co fC h i n a ,a n dt h e p r e s e n t s i t u a t i o no fd e v e l o p m e n t a n du t i l i z a t i o na n d m a n ag e m e n t o f th ehi s t o r i c a l r e l i c f o r t h ee x pl o i t a t i o na n du t i l i z a t i o no fu n i n h a b i t e d i s l a n d s i n C h i n a ,t h i s p a pe r r e v e a l e dt h ef u n d a m e n t a l c a u s eo f t h e p r o b l e m o f t h eh i s t o r i c a l r e l i c f o r t h e e x p l o i t a t i o na n du t i l i z a t i o no fu n i n h a b i t e d i s l a n d s f r o mt h r e ea s p e c t so fm a n ag e m e n t r i gh t r e -s p o n si b i l i t y ,d e v e l o p m e n tm o d ea n ds u p e r v i s i o n ,a n a l y z e dt h er e s t r i c t i n g f a c t o ro f p r o m o t i n gt h e d i s p o s a l o f t h e p r o b l e m ,a n d p u t f o r w a r d s u g g e s t i o n s t ob r i n g h i s t o r i c a l r e l i c f o r t h e e x p l o i -t a t i o na n du t i l i z a t i o no f u n i n h a b i t e d i s l a n d s i n t oa d m i n i s t r a t i o na c c o r d i n g t o l a w ,f o r p r o v i d i n g r e f e r e n c e f o r s t a t e a n d l o c a l i s l a n d a u t h o r i t i e s t om a k em a n a g e m e n t d e c i s i o n s .K e yw o r d s :H i s t o r i c a l r e l i c f o r t h e e x p l o i t a t i o n a n d u t i l i z a t i o n o f u n i n h a b i t e d i s l a n d s ,U n i n h a b i t e d i s l a n d ,I s l a n d p r o t e c t i o n l a wCopyright ©博看网. All Rights Reserved.12海洋开发与管理2023年0引言海岛作为三生空间的重要载体,是保护海洋生态环境的重要平台,是捍卫国家权益㊁保障国防安全的战略前沿[1],具有重要的生态价值㊁资源价值㊁科研价值和国防战略价值[2]㊂以2010年3月正式实施的‘中华人民共和国海岛保护法“(以下简称‘海岛保护法“)为标志,我国海岛管理进入有法可依的发展阶段,逐步建立我国现行海岛管理基本框架,对于规范和强化我国海岛管理具有里程碑意义㊂‘海岛保护法“规定国务院海洋主管部门负责全国无居民海岛保护和开发利用的管理工作 ,首次通过立法明确无居民海岛管理部门,推动无居民海岛管理配套制度的不断完善,但法前历史遗留问题随之产生且日益凸显,影响无居民海岛的规范管理,因此有必要加快推进历史遗留用岛问题的研究与处置㊂目前管理层和学术界对于历史遗留用岛的定义基本达成共识,即在‘海岛保护法“实施之前已经发生开发利用活动,但未有效纳入当前合法且正当管理范畴的无居民海岛[3],在一定时期内也被称为法前用岛㊂1我国历史遗留用岛开发利用和管理现状1.1开发利用现状我国无居民海岛数量约占海岛总数的96%[4]㊂无居民海岛大多远离大陆,整体开发利用程度不高,且基础设施条件较差㊂根据‘2017年海岛统计调查公报“,实现电力供应和淡水供应的无居民海岛数量分别仅占无居民海岛总数的3.2%和1.9%㊂据统计,‘海岛保护法“实施之前全国约有3000余个历史遗留用岛,开发利用活动涉及旅游娱乐㊁农牧渔业㊁造船㊁仓储㊁采石取土㊁交通运输等[5],部分海岛同时存在多种开发利用类型,还有部分海岛属于特殊用途类型(领海基点㊁国防用途等)㊂历史遗留用岛的开发利用层级一般不高,以渔业用岛和公共服务用岛为主㊂1.2管理现状我国海洋主管部门高度重视历史遗留用岛问题,通过制定相关规划㊁开展专项调查㊁建立数据填报机制㊁探索开展试点㊁开展专题研究等工作,为推动历史遗留用岛依法纳入管理奠定工作基础㊂在制定相关规划方面,2012年‘全国海岛保护规划“提出开展海岛资源和生态调查评估并适时开展海岛地名普查和无居民海岛使用情况普查等专项调查,2017年‘全国海岛保护工作十三五规划“提出实施历史遗留用岛调查与管理工程[6],为历史遗留用岛问题的调查研究提供规划依据㊂在开展专项调查方面,我国于1988 1996年首次开展全国海岛资源综合调查,2005年开展近海海洋综合调查与评价( 908 专项),2009 2012年开展全国海域海岛地名普查,2017年开展无居民海岛四要素 (数量㊁岸线㊁开发利用和植被覆盖)业务化监测监视及相关评价,获取了大量宝贵的海岛调查数据和部分历史遗留用岛基础数据㊂在建立数据填报机制方面,自然资源部于2018年印发‘关于填报无居民海岛开发利用现状的通知“,2020年印发‘关于开展无居民海岛开发利用现状补充填报的通知“,2022年印发‘自然资源统计调查制度“对2019年版进行修订,建立由省级自然资源(海洋)主管部门填报无居民海岛使用及审批出让情况的机制,基本摸清我国历史遗留用岛的使用及行政审批情况㊂在探索开展试点方面,2011年国家海洋局印发‘关于推进<海岛保护法>生效前已用岛活动确权登记工作的意见“,2022年自然资源部印发‘无居民海岛历史遗留问题处置试点工作方案“,虽然试点工作前期进展缓慢且成效不明显,但已对相关工作做出部署㊂在开展专题研究方面,国家海洋局和自然资源部通过财政预算设立历史遗留用岛管理相关业务化项目,组织相关单位针对历史遗留用岛问题的处置原则㊁分类方案等开展政策研究,并形成初步对策建议㊂通过上述工作,我国已积累大量历史遗留用岛的基础数据和调查成果,但历史遗留用岛问题处置尚处于政策研究阶段,与全面推进历史遗留用岛问题处置仍有距离㊂2产生历史遗留用岛问题的根本原因2.1管理权责不清,导致多头管理㊁管理效率低下‘海岛保护法“实施以前,我国没有明确规定无Copyright©博看网. All Rights Reserved.第8期彭洪兵,等:海岛保护法视角下浅议历史遗留用岛管理13居民海岛的部门管理职责㊂由于法定管理权责不清,我国无居民海岛管理呈现政出多门的多头管理局面,管理效率低下,最终导致产生历史遗留用岛以及海岛资源受损㊁生态环境破坏等问题㊂无居民海岛开发利用涉及国土㊁海洋㊁林业㊁能源㊁交通㊁海事㊁发改等众多领域,地方管理部门依据‘中华人民共和国土地管理法“‘中华人民共和国渔业法“‘中华人民共和国农村土地承包法“‘中华人民共和国矿产资源法“‘中华人民共和国森林法“等法律法规开展用岛活动行政审批,导致用岛权属复杂多样,同时存在土地证㊁林权证㊁房产证㊁海域使用权证等产权证,行政批文以及租赁㊁承包合同(协议),甚至有无居民海岛的开发利用未办理任何手续㊂2003年国家海洋局联合有关部门出台‘无居民海岛保护与利用管理规定“,其作为我国首个无居民海岛管理制度,强调无居民海岛的国有属性,规定单位和个人利用无居民海岛应当向县级以上海洋行政主管部门提出申请㊂但受制于层级较低以及无上位法支撑,地方政府并未严格执行该项制度,在实际管理中存在职能交叉㊁政策打架等问题,造成超权审批㊁违法审批㊁无审批等审批乱象[7]㊂有些地方将海岛纳入土地或林地管理,为用岛者发放土地证或林权证,并允许将海岛作为土地进行出让;有些地方的村集体将海岛视为集体所有,擅自对外承包或租赁;有些海岛成为用岛主体的私有领地 [8]被私自占用㊂2.2发展方式粗放,忽视无居民海岛的生态价值无居民海岛生态环境脆弱,极易遭到损害,自我调节和恢复能力很差[9],这也是‘海岛保护法“将无居民海岛生态保护作为首要价值取向的原因所在㊂在‘海岛保护法“实施前,G D P被视为地方发展水平的主要衡量标准,加之社会公众普遍对无居民海岛生态属性和价值的认识不足,沿海地方政府不顾海岛资源环境条件,盲目通过招商引资吸引项目和资金上岛 ;由于缺少规划论证㊁项目品质低㊁忽视生态保护修复以及生态赔偿不到位,在海岛上开采取石㊁随意改变海岛海岸线㊁填海连岛㊁建造海岸工程和挖砂㊁随意排放三废以及滥捕滥猎等粗放用岛活动时有发生,致使海岛生态破坏㊁环境污染和资源无偿使用㊂2.3监管不到位,法律执行大打折扣‘海岛保护法“实施前,国家虽然没有针对无居民海岛管理专门立法,但从法理上看,我国多部相关法律都能适用于海岛,如‘中华人民共和国物权法“‘中华人民共和国土地管理法“‘中华人民共和国森林法“‘中华人民共和国合同法“‘中华人民共和国环境影响评价法“‘中华人民共和国水法“‘中华人民共和国水污染防治法“‘中华人民共和国水土保持法“‘中华人民共和国矿产资源法“可从不同角度约束海岛开发利用和保护[10]㊂然而由于管理理念不统一㊁重审批轻监管,加之无居民海岛通常远离大陆,地方政府监管难度大且监管效率不高,对于海岛开发建设和运营等事中㊁事后监管不到位,造成相关法律执行不到位,在一定程度上纵容部分历史遗留用岛的产生,加剧海岛资源环境破坏㊂3推动历史遗留用岛依法纳入管理的制约因素‘海岛保护法“的实施对于强化我国无居民海岛管理具有重要意义,但‘海岛保护法“并没有对解决历史遗留用岛问题提出明确举措㊂受制于惯性影响,推进历史遗留用岛问题处置仍面临制约因素㊂3.1缺少法律依据,未建立部门协调机制‘海岛保护法“未就历史遗留用岛问题处置提供法律依据,由于缺少明确的法律依据,历史遗留用岛问题处置及相关制度尚处于研究论证阶段㊂鉴于历史遗留用岛的国有属性,在国家政策导向不明确的情况下,地方政府顾虑较多,处于谨慎观望状态㊂此外,历史遗留用岛问题处置涉及众多部门,制定相关制度的前提是各部门达成一致意见,由于缺少部门协调机制,各部门出于部门职责和部门利益,协调难度较大且周期较长㊂3.2基础信息更新滞后,数据共享不充分虽然我国通过全国海岛资源综合调查㊁ 908 专项㊁海岛航空监视监测㊁无居民海岛开发利用现状填报㊁海域海岛地名普查等工作积累了大量的基础数据,为推动历史遗留用岛问题处置提供较有力的支撑㊂但现有无居民海岛基础数据以地理空间信息为主,海岛资源状况㊁生态环境条件等方面的Copyright©博看网. All Rights Reserved.14海洋开发与管理2023年数据较零散,制约海岛资源㊁生态㊁环境的综合评估工作[11],对历史遗留用岛问题处置管理决策的支撑不足㊂此外,数据动态更新机制尚不完善,部分数据信息更新滞后,如在实际海岛管理工作中发现海岛名录中存在信息遗漏㊁错录和老旧等问题㊂3.3尚未完成全国试点工作解决历史遗留用岛问题必须遵循分类施策㊁稳步推进的原则,开展试点工作不可或缺㊂通过试点可以验证处置政策的可行性和合理性,避免产生新问题㊂在海洋主管部门的重视和组织下,相关单位开展相关专题研究,并形成初步处置对策,但尚没有完成全国范围的试点工作㊂因此,现有研究对策的科学性㊁合理性以及可操作性有待进一步验证㊂4对策建议推进历史遗留用岛依法纳入管理需坚持问题导向和目标导向,多措并举,从制度层面保证有法可依 ,从技术层面保证切实可行㊂同时,解决历史遗留用岛问题不是最终目的,应以其为契机,从监管层面加强监督执法,进一步规范无居民海岛管理㊂4.1制度层面:修订‘海岛保护法“,建立无居民海岛集中统一管理+部门协调机制管理模式‘海岛保护法“已实施10余年,在规范海岛管理方面发挥巨大作用,但随着自然资源管理新形势和新要求的变化,部分学者从不同角度呼吁修订‘海岛保护法“[12-14]㊂可以修订‘海岛保护法“为契机,通过立法进一步明确解决历史遗留用岛问题的方法㊂重点解决3个方面的问题:①建立集中统一管理+部门协调机制管理模式,建立多部门高效联动的无居民海岛管理协调或会商机制,在遇到历史遗留用岛等无居民海岛管理难题时,由海洋主管部门牵头相关部门共同研究处置对策;②根据中央全面深化改革领导小组‘海域㊁无居民海岛有偿使用的意见“,结合严管严控无居民海岛的管理新要求,健全有偿使用制度,明确无居民海岛使用权的合法身份,为历史遗留用岛问题处置过程中的无居民海岛使用权招标㊁拍卖㊁挂牌等流转提供法律依据;③建立无居民海岛生态保护补偿㊁生态环境损害赔偿制度,将生态价值纳入无居民海岛使用评估价格,显著提高用岛生态门槛,用价格杠杆倒逼用岛主体加大生态保护修复投入㊂4.2技术层面:实质性开展历史遗留用岛纳入管理试点工作,明确历史遗留用岛管理政策制定并出台历史遗留用岛问题处置工作方案,选择有代表性的沿海地区开展历史遗留用岛问题处置试点工作,通过试点全面㊁准确掌握历史遗留用岛的现状信息和问题清单,针对用岛活动开展生态评估,制定初步处置方案㊂在总结试点经验的基础上,海洋主管部门牵头相关部门共同商讨推动历史遗留用岛依法纳入管理的政策,联合地方共同推动历史遗留用岛问题处置工作㊂在处置过程中体现依法依规㊁分类处置原则,根据有用岛手续㊁无用岛手续但有其他有效手续㊁无手续但有部门项目建设手续㊁无手续等不同权属类型,一类一策㊂4.3监管层面:依托现有信息系统建立动态监管模块,优化无居民海岛开发利用审批和用途管制制度实践证明,缺乏有效监管是产生历史遗留用岛的重要原因之一㊂应进一步完善无居民海岛用途管制制度,加强常态化监管㊂目前自然资源部正在牵头建立国土空间用途管制监管系统,可将无居民海岛用途管制监管子系统嵌入国土空间用途管制监管系统,实现部地四级系统互联互通,建立无居民海岛用途管制监管系统+海洋督察+地方常态化监管的综合监管和预警体系,防止出现新问题㊂与此同时,通过历史遗留用岛问题处置,根据不同用岛类型,制定差异化审批流程,适当简化开发利用具体方案㊁论证报告等审批手续,提高用岛审批效率,在保护无居民海岛生态的同时,体现海岛资源对社会经济发展的要素保障作用㊂探索由行政审批为主向经济手段干预为主的审批流程,但优化审批流程不等于减弱监管,要同步加强事中㊁事后监管,强化执法监察,严肃处理各类违法用岛行为㊂此外,进一步完善无居民海岛管理标准体系建设,为相关监管提供管理技术支撑㊂参考文献(R e f e r e n c e s):[1]国家海洋局.全国海岛保护规划[Z].2012.S O A.N a t i o n a l p l a n f o r i s l a n d p r o t e c t i o n[Z].2012.Copyright©博看网. 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中华人民共和国海洋环境保护法2023年修订版 (主席令第十二号)

中华人民共和国海洋环境保护法2023年修订版 (主席令第十二号) （1982年8月23日第五届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过1999年12月25日第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议第一次修订根据2013年12月28日第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议《关于修改〈中华人民共和国海洋环境保护法〉等七部法律的决定》第一次修正根据2016年11月7日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议《关于修改〈中华人民共和国海洋环境保护法〉的决定》第二次修正根据2017年1 1月4日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议《关于修改〈中华人民共和国会计法〉等十一部法律的决定》第三次修正2023年10月24日第十四届全国人民代表大会常务委员会第六次会议第二次修订）目录第一章总则第二章海洋环境监督管理第三章海洋生态保护第四章陆源污染物污染防治第五章工程建设项目污染防治第六章废弃物倾倒污染防治第七章船舶及有关作业活动污染防治第八章法律责任第九章附则第一章总则第一条为了保护和改善海洋环境，保护海洋资源，防治污染损害，保障生态安全和公众健康，维护国家海洋权益，建设海洋强国，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，实现人与自然和谐共生，根据宪法，制定本法。

第二条本法适用于中华人民共和国管辖海域。

在中华人民共和国管辖海域内从事航行、勘探、开发、生产、旅游、科学研究及其他活动，或者在沿海陆域内从事影响海洋环境活动的任何单位和个人，应当遵守本法。

在中华人民共和国管辖海域以外，造成中华人民共和国管辖海域环境污染、生态破坏的，适用本法相关规定。

第三条海洋环境保护应当坚持保护优先、预防为主、源头防控、陆海统筹、综合治理、公众参与、损害担责的原则。

第四条国务院生态环境主管部门负责全国海洋环境的监督管理，负责全国防治陆源污染物、海岸工程和海洋工程建设项目（以下称工程建设项目）、海洋倾倒废弃物对海洋环境污染损害的环境保护工作，指导、协调和监督全国海洋生态保护修复工作。

贯彻《海岛保护法》开创广西海岛管理新局面

一
四是依法对海岛及其周边海域进行执法检查。
区各级海监执法机构应认真履行《海岛保护法》所赋亍
是全面开展广西海岛数量普查二作。对全区所的职能，格执行《岛保护法》ｒ严海中有关海岛开发利斥
有海岛进行摸底调查，面了解和掌握广西海岛个数、活动的管理规定，加大对海岛及其周边海域开发活全对法面积、岸线、高程等情况，保登岛率１０，实摸清的执法检查力度，于违反法律、规规定的开发利确０％切要做执法必严。家底，为做好海岛保护和开发利用丁作奠定坚实的基活动，依法进行处罚，到有法必依、
二、彻《岛保护法》神，力开创贯海精努广西海岛管理新局面
广西所辖海域海岛星罗棋布，海岛保护法》的颁《
了有居民海岛生态保护协调管理体制和无居民海岛集布实施为开发保护海岛提供了法律依据。广西要按照
法的形式，海岛进行保护与管理，对规范海岛的开发利岛集中统一管理模式，有利于发挥管理、术和能力优技用秩序。
一
势，免国家财政重复投入，避符合科学发展观的要求。
、
《海岛保护法》布实施的重大意义颁
了我国海洋空间领域的各个组成部分，并将海岛工作
随着海岛保护法的贯彻和实施，我国海岛的开发

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