(安全生产)食品安全法诞生历程

（安全生产）食品安全法诞
生历程
食品安全法诞生历程
中国质量新闻网2009-03-0208:22:31
从“基层民声”到“国家大法”――回溯食品安全法的诞生历程
新华社北京3月1日电（记者张景勇、周婷玉、吴晶）食品安全法２月２８日经全国人大常委会表决，以１５８票赞成、３票反对、４票弃权获得高票通过，将于今年６月１日开始施行，食品卫生法将同时废止。

从“卫生”到“安全”，食品安全立法不仅是法律名称的变化，更是监管理念的提升，是适应社会新形势、顺应群众新要求的切实之举。

食品安全法的制定，为我国进一步加强食品安全监管奠定了坚实的法律制度基础。

这是一部回应民声的法律――倾听社会民众呼声，采纳代表的建议，最高国家立法机关加快立法进程
“红心咸鸭蛋”“致病的福寿螺”“三鹿牌婴幼儿奶粉事件”……近年来，几乎每年都会发生影响较大的食品安全事件，几乎每次事件都是在媒体闹得沸沸扬扬后相关部门才开始轰轰烈烈的查处。

“谁能保障我们餐桌的安全？”公众的疑问直指我国食品安全监管的三大“软肋”：
――监管体制不合理，监管不到位，执法不严格，部门之间存在职责交叉、权责不明，导致存在监管的空白和漏洞；
――食品的标准不统一、不科学，有关食品安全性的评价科学性有待进一步提高；食品安全信息公布不规范、不统一，导致消费者无所适从；
――缺乏有效的机制规范引导食品生产经营者重质量、重安全，食品生产经营者的责任不明确、不严格，对违法企业和行为处罚力度不够。

“食品安全是人命关天的大事，须切实监管，严法惩治。

”随着人们健康需求的日益增长，加快食品安全立法的呼声也日益高涨。

群众反映的社会难点，也是全国人大代表们关注的焦点。

连续多年来，关于“食品安全”的议案数量一直高居前列，“尽快制定出台食品安全法”成为全体代表的共识。

２００５年的全国人代会期间，陶仪声等３０名全国人代表提出：借鉴发达国家的经验，制定一部符合我国国情的食品安全法，以确保人民身体健康。

２００７年的全国人代会上，江苏、安徽、河南等１０多个代表团的４４５位代表分别联名提出１４件议案，要求加快制定食品安全法或修改食品卫生法。

全国人大代表徐景龙曾指出，没有食品安全的核心法――“食品安全法”，是我国食品安全法律制度的重大缺失。

据统计，仅十届全国人大期间，就有３０００多人次的全国人大代表提出食品安全方面的议案、意见和建议。

民之所需，我之所为。

党和政府高度重视食品安全问题，采取了包括立法在内的各种措施。

全国人大常委会加强相关立法工作，督促有关方面抓紧起草，及时提请审议。

２００６年修订食品卫生法被列入年度立法计划。

此后，国务院着手修订食品卫生部法案，在研究、吸纳了全国人大代表等提出的建议基础上，将修订食品卫生法改为制定食品安全法。

２００７年食品安全法草案首次提请全国人大常委会审议。

“食品安全事关公众健康、政府威望与国际形象。

”全国人大常委会法制工作委员会行政法室主任李援说，为了从制度上解决现实问题，更好地保证食品安全，对现行食品卫生制度加以补充、完善，制定食品安全法十分必要。

这是一部体现民主的法律――４次常委会审议、７次法律委审议、１万余条群众建议，诠释了科学立法、民主立法的真谛
讨论、审议、调研、公开征求全民意见……食品安全法的制定过程，就是我国科学立法、民主立法的一个缩影。

在草案起草过程中，全国人大教科文卫委和常委会法工委广泛地征求了各方意见。

２００７年１２月，食品安全法草案经全国人大常委会首次审议后，常委会法工委将草案印发各地人大常委会以及中央各有关部门、社会团体、高等院校和研究机构征求意见，并在吸收各方意见基础上，形成了草案的二次审议稿。

根据全国人大常委会委员长会议的决定，２００８年４月２０日，全国人大常委会办公厅向社会全文公布食品安全法草案，广泛征求各方面意见和建议，以更好地修改、完善这部法律草案。

食品安全法草案由此成为新一届全国人大常委会向全民公开征求意见的第一部法律草案，成为不断扩大公民有序参与立法的一项重要举措。

一个月内，广大群众通过网络、报刊、来信等不同方式，提出了１万多件意见和建议。

大家普遍认为，法律草案广泛征求群众意见，是立法走向科学化、民主化过程中迈出的一大步，是科学发展观的具体体现。

针对食品安全法草案的具体内容，大家各抒己见：如关于法律名称问题，有人建议沿用“食品卫生法”，有的建议改为“食品安全卫生法”，还有的认为应叫“食品质量安全法”；针对“生产者生产在本乡行政区域内销售的食品，不需要获得食品生产许可”的内容，有人提出，这样会给监管部门推卸责任、放弃监管留下借口，但另一部分人则认为这一规定考虑到我国广大农民的实际情况，是立法的亮点……
在万余条建议中，“食品监管体制”是出现频率最高的内容，大家指出了现行监管体制的弊端，也提出了调整的建议，不一而足。

关于这一问题的讨论，在４次常委会审议以及７次全国人大法律委逐条审议中一直延续。

草案二审稿中，对卫生、质监、工商、食品药品监管等部门的具体监管职责给予了明确。

但是一些全国人大常委会组成人员提出，虽然明确由卫生部牵头监管，但各部门的责任交叉依然比较突出，且行政级别相同，协调难度大。

全国人大常委会委员倪岳峰直言：“现行监管体制不改，食品的安全状况很难有大的改观。

”一些全国人大常委会组成人员提出，食品安全必须实行或者明确由一个主管部门负责；另有
一些常委会组成人员则建议，成立一个跨部门的机构如专门委员会来进行综合协调和管理食品安全。

国务院根据常委会组成人员的审议意见，建议推迟原定的审议计划，对食品安全监管体制等问题作了进一步研究论证。

最终食品安全法明确，国务院设立食品安全委员会，以协调、指导监管工作。

一直关注食品安全监管体制的全国人大常委会委员温孚江说：“这一调整使监管体制更为系统和完整。

”
一个标点、一个字词、一条规定、一项制度……法律的制定汇集了广大民众的智慧，凝结了立法工作者的艰辛劳动，凝聚了各方共识，普及了法律知识，充分体现了科学立法、民主立法的精神。

这是一部顺应民心的法律――针对“三鹿事件”、保健食品等群众反映强烈的内容，食品安全法做出系列规定
近３０万名婴幼儿受到损害，５万余名婴幼儿需住院治疗。

三鹿牌婴幼儿奶粉事件震惊海内外，伤透了数十万家长的心，人们强烈要求杜绝、严惩这类违法行为。

全国人大常委会高度关注“三鹿事件”，在食品安全法中作出了一系列有针对性的规定，以从法律制度上严防“三鹿事件”重演。

“三鹿问题奶粉”是不法分子在原奶收购过程中添加了三聚氰胺所致。

但长期以来，作为原奶收购环节的“奶站”一直是监管“盲区”。

针对这一现象，食品安全法强化了地方政府及有关部门的职责，突出“全程监管”，从农田到餐桌都不留有空白。

早在去年３月，就有消费者向有关部门反映三鹿牌婴幼儿奶粉的质量问题，但并没有引起足够的重视，直到９月份才开始作为一个问题来处理。

有关人士表示，预警机制的失灵，是“三鹿事件”暴露出的重大问题之一。

针对这一漏洞，食品安全法强调相关部门之间要及时通报相关信息，强化举报与检验、风险评估、召回等制度之间的无缝对接。

对违法使用添加剂和添加非法物质的监控不到位，也是导致“三鹿事件”发生的重要原因之一。

为防止食品添加剂的不规范使用和滥用，保证食品的源头安全，食品安全法明确只有经过风险评估证明安全可靠、技术上确有必要的才能列入允许使用的食品添加剂范围；食品生产者应当按照食品安全标准使用食品添加剂。

三鹿奶粉曾是质检总局公布的放心产品之一，享受“免检待遇”。

但最后的事实证明，免检制度给食品安全监管留下了隐患。

食品安全法特别规定，不得对食品实施免检。

针对“三鹿事件”暴露的问题，食品安全法还特地重申了事故报告制度，增加了责令召回制度、强化了责任追究制度，明确了制定食品安全标准的基本原则。

食品安全法明确规定可追究刑事责任：造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

违法生产经营食品尚不构成犯罪的，没收违法所得外，处以最高多达货值金额１０倍的罚款并吊销其许可证。

同时还加大了对相关监管部门、人员的行政处罚。

“吃肉怕激素、吃菜怕毒素、喝饮料怕色素……”全国人大常委会委员龚学平说，“社会上流行的顺口溜，表明人民群众对食品安全缺少信任。

食品安全法针对‘三鹿事件’做出规定非常必要和及时，也顺应民心。

”
此外，就保健食品是不是要纳入本法、名人代言食品广告等群众反映强烈的问题，全国人大常委会经过多次讨论，最终也都在法律中做出了明确规定。

全国人大常委会委员汪光焘指出，这些针对性的修改顺应了民心、体现了民意。

这是一部彰显民本的法律――多项制度创新凸显了“民生为本”的立法情怀
民以食为天、食以安为先，食品安全立法过程和法律条款始终贯穿着“民生为本”的思路和原则。

理顺监管体制、建立风险监测制度、统一食品标准、加强食品添加剂管理、强化食品企业责任……无论是哪一方面的制度创新，其目标都只有一个：保障公众身体健康和生命安全。

――理顺监管理体制，加强全程监管。

食品安全法规定，“国务院设立食品安全委员会”，对食品安全监管工作进行协调和指导，加强部门间的配合和消弭监管空隙。

同时进一步明确各部门的监管职责，加强地方政府的监管职责，做到环环相扣、加强全程监管。

――建立风险监测制度。

食品安全法中明确“国家建立食品安全风险监测制度”，相关部门要制定、实施国家食品安全风险监测计划。

李援指出，这一制度意味着我国食品安全监管由注重外在的卫生干净扩展到注重内在因素的无毒无害，更加关注百姓的健康。

――制定统一的国家标准。

针对我国食品安全标准“不标准”的现实，食品安全法中明确规定了统一制定食品安全国家标准的原则。

全国人大常委会法工委行政法室处长黄薇说，建立科学、统一、权威的食品安全标准体系，不仅能为保障食品安全奠定坚实基础，还能有效杜绝各个执法部门法出多门、各自为政的现象。

――强化食品添加剂监管。

针对我国违法添加非食用物质以及食品添加剂用突出等问题，食品安全法强调：“对食品添加剂的生产实行许可制度”，确保对人体的健康无害是制定食品添加剂目录的第一要义。

――强调食品生产经营者是第一责任人。

仅靠人数少的队伍去监管分散量大的食品企业，无疑难以保证食品安全，因此，食品安全法强调各监管部门尽责的同时，还强化了食品企业的责任和自律。

……
一条条法律规定，一项项制度创新，都体出最高国家立法机关对以人为本理念的坚持，对民生问题的关注。

从基层民声到国家大法，立法者的“民本”情怀贯穿了食品安全法的出台全过程。

（转自：中央政府门户网站）
《食品安全法》出台背后的故事
国际在线报道（记者刘轶瑶）：158票赞成、3票反对、4票弃权，三年内历经四次审议的《食品安全法》草案2月28日上午经立法机关——全国人大常委会表决通过，至此这部汇集了
民智、堪称“精雕细琢”的法律终于正式出台，并将于今年6月1日起开始实施。

从2007年12月进入立法程序到今年2月顺利出台，15个月的立法过程中，《食品安全法》草案几易其稿，最大范围吸纳了社会各界的意见和建议，以高度负责的态度调整过法律名称、范围和立法节奏。

内容方面的食品安全风险检测评估制度、不安全食品召回制度、食品添加剂许可制度等一系列制度建设满足甚至超出了民众的期待；而立法过程中曾经出现过的三种改变，更为这部与所有人都息息相关的重要法律打上了审慎、民主、务实、负责的注脚。

五年磨一剑法律名称更改始末
十章、104条的《食品安全法》，最后一条写明“本法自2009年6月1日起施行，《中华人民共和国食品卫生法》同时废止。

”在该法通过后，全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰女士第一时间向中外媒体解读说：“这部法律应该说是五年磨一剑，磨了很久，因为它太重大，它涉及的问题关系到每一个公民，也体现了党和国家对食品安全工作的高度重视。

”
确如信女士所言，食品安全太重大，因为民以食为天。

如果从头追溯的话，《食品安全法》的制定发轫于2004年7月召开的国务院第59次常务会议，那次会议通过了《国务院进一步加强食品安全的决定》，并做出了修订《食品卫生法》的决定。

国务院法制办随后着手修订工作，那之后的三年多时间里，立法的最基础工作铺展开来，立法机关不断听取各方意见、多方调研、充实完善相关内容。

实施于1995年的《食品卫生法》，虽堪称成果卓著，但由于食品安全日益成为全球性问题，中国也逐渐暴露出食品标准不统一、对违法行为处罚力度不够、食品检验机构不规范等制度上的瑕疵。

而随着修订起草工作的展开，风险评估、食品标准统一制定、食品的标签管理等制度都将引入，这大大超越了“食品卫生”所代表的食品清洁范畴。

因此，到底是制定新的《食品安全法》还是修订已有的《食品卫生法》？这一争论三年未休。

直到2007年12月，温家宝总理签署的《食品安全法》草案首次提请全国人大常委会审议，“一锤定音”，宣告法律将以新的名称而不是《食品卫生法修订案》进入立法程序。

而从国际立法趋势看，上世纪90年代中期以来，英国、俄罗斯、日本等国相继制定出台的食品质量领域基本法也都是以《食品安全法》命名的。

最终，“站在成果的基础上重建”取代了仅仅是对漏洞和不足的“修修补补”。

法律名称和法律规范范围果断改变的背后，是国家食品监管理念的提升。

向“痼疾”说“不”立法节奏应急调整
“三鹿奶粉事件”于草案二审后曝光，食品安全危机致使群情沸腾，立法机关也迅速对这一重大事故进行了深入调研。

“制定过程中的《食品安全法》如何回应？”媒体不断在拷问、民间充满了各种各样的期待甚至是厚望，这部法律草案再次走上了“风口浪尖”。

这一背景下，2008年10月，《食品安全法》草案提交十一届全国人大常委会第五次会议进行三审。

按照中国的立法程序惯例，进入三审的法律草案意见已相对统一，不会再做重大修
改，而只会在小条款上做一些“微调”，并有望交付表决。

然而，《食品安全法》的三审稿堪称“罕见”，草案又进行了八个方面的重要修改，其中六方面都被解读为是针对三鹿奶粉事件而制定的。

这次修改对法律文本的最终形成作用巨大，许多新增或强化的制度措施，被解读成是对“三鹿奶粉事件”暴露出的制度“痼疾”所进行的彻底整治。

比如，食品添加剂“三聚氰胺”是奶粉事件的罪魁祸首。

法律最终吸纳了最先进的理念：“除非技术上确实有必要，否则不使用食品添加剂”，并用43条到46条四项条款对食品添加剂的使用进行了最为严格的监管，即实行食品添加剂生产许可制度，没有经过许可的，即使无害，也不可以作为添加剂来使用；申请许可首先要经过风险评估，被证明安全可靠方可使用，否则一律视为违法。

对此最直接的理解是——维护食品质朴的本质。

即使是面粉中的增白剂、荧光剂等，虽然对人体无害，也将难以再被普遍使用。

“三鹿奶粉事件”也暴露出实施了近十年的免检制度的巨大漏洞，在国务院废除食品免检制度后，《食品安全法》也以立法形式正式“宣布”这一制度的终结。

对“奶站”监管的缺失也是奶粉事件暴露出的问题之一。

而理顺监管体制恰恰是《食品安全法》最重要的使命之一。

除了初级农产品纳入《农产品质量安全法》的范筹，由农业部门负责外，《食品安全法》规定，卫生行政部门承担综合协调职责，质监部门负责生产环节的监管，工商部门负责流通环节的监管，食药部门负责餐饮服务环节的监管。

在分段监管的基础上，还将成立国务院食品安全委员会，进行更高层次的议事统筹协调。

这种“一条龙”的监管体制被形容为“无缝衔接”。

此外，强化风险监测与后续检验、风险评估、举报等制度之间的对接，明确召回制度由政府出面主导强制执行，进一步完善食品安全事故的处置机制等，都是法律吸收奶粉事件教训进行的最有针对性的修改。

草案的四审，原本被安排在去年12月进行，但由于一些重要问题尚需明确，四审又被顺延两个月，到今年2月的十一届全国人大常委会第七次会议。

在最终的表决稿里，曾经游离于监管范畴之外的保健产品经过反复衡量终于被纳入了法律规范的范畴，而“损一赔十”的原则、名人做食品广告要承担连带责任等内容也一一入法。

立法质量和立法速度的关系，就像一句古老的外国谚语所说：“人们从来不会记得一件事情做得有多快，而只会记得做得有多好。

”
以民意为本法律内容多处修改
《食品安全法》草案表决前披露出的几个数字让人感触颇多：法律草案全文公布后共征求到社会各界以电子邮件、寄信、网上留言等形式提出的意见11327件；除此之外，全国人大法律委员会、教科文卫委员会共召开了9次会议，对法律草案进行逐条审议；全国人大常委会组织了13次调研活动；全国人大常委会法工委曾向31个省、自治区、直辖市，27个省会市，18个较大的市，4个经济特区，28个国家部委，6个社会团体，16个高等院校和法学研究所
以及最高法院、最高检察院、中央军委法制局等单位征求意见。

这其中，最值得一提的是，2008年7月25日召开的专题论证会。

立法论证会这一形式是2000年《立法法》专门规定的，这也是立法机关有史以来召开的第二次立法论证会，更是十一届全国人大常委会召开的第一次立法论证会。

最终出台的法律，以白纸黑字的事实证明了民间的声音对于法律文本形成的影响力之大。

信春鹰女士坦言，“这些意见很多都被吸收了”。

例如，根据民间意见，为了进一步突出“企业是食品生产安全第一责任人”的理念，法律“移植”了《公司法》的相关内容。

而如何对“小作坊”进行监管，是否该实行监管码制度，出口食品到底该符合进、出口哪一方的规定等问题也是通过征求意见得以明确的。

为了最大限度保护民众利益，《食品安全法》还强调了民事赔偿优先原则，要求“问题企业”在能力有限的情况下，务必首先满足民事赔偿要求，之后再承担行政或刑事责任。

不仅如此，按照法律规定，对于生产和经营不安全食品行为的处罚力度要明显高于其他的违法行为，比如，对经营明知是不符合标准的食品，除了一般的民事赔偿之外，还要进行十倍价款的赔偿。

《食品安全法》重在从法律制度上预防食品安全问题，信春鹰的一句话颇为意味深长，“有一些东西以前我们认为没有安全问题，但是现在知道或者怀疑它可能存在着安全问题。

”
立法过程中，吴邦国委员长曾多次表示，制定《食品安全法》是全国人大代表最为关注、代表议案最为集中的立法项目之一，也是这两届全国人大常委会重点抓的立法项目。

他多次要求要把法律草案修改好、完善好。

“两会”召开前，历经反复打磨、吸纳民智、汇聚民意的《食品安全法》破茧而出，这是立法机关送给人民的最实在的礼物。

（转自：国际在线）
食品安全问题举国关注，世界各国政府大多将食品安全视为国家公共安全，并纷纷加大监管力度。

2004年9月1日，国务院发布了《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》，决定采取切实有效的措施，进一步加强食品安全工作。

食品安全涉及多部门、多层面、多环节，是一个复杂的系统工程。

从当前来看，应尽快建立健全：食品安全法律体系；统一协调、权责明晰的监管体系；食品安全应急处理机制；完整统一的食品安全标准和检验检测体系；食品安全风险评估评价体系；食品安全信用体系；食品安全信息监测、通报、发布的网络体系；中介及研究单位的推动体系等九大体系，促进食品安全水平的全面提高。

〔关键词〕食品安全；体系建设；监管
民以食为天。

食品是人类赖以生存和发展的最基本的物质条件。

在我国国民经济中，食品工业已成为第一大产业。

根据有关资料显示，1993年至1998年，我国食品工业总产值由3430亿元增至6000亿元，平均每年递增12％。

2003年我国食品工业总产值更是首破12000亿元，远远超过汽车工业总产值9400亿元的水平。

但是全球及我国接连不断发生的恶性食品安全事故却引发了人们对食品安全的高度关注，也促使各国政府重新审视这一已上升到国家公共安全高度的问题，各国纷纷加大了对本国食品安全的监管力度。

2003年4月16日，我国国家食品药品监督管理局正式挂牌，标志着我国食品安全工作迈入了综合监管与具。