政企合作运作中轨道交通存量项目打包模式探讨

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技术与应用
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政企合作运作中轨道交通存量项目打包模式探讨
◎ 林森 许树生
为
吸引投资主体，拓宽资金渠道，提
高轨道交通存量项目运营质量，
各地政府积极探索政企合作（PPP）模式。

政企合作（PPP）模式包含多种运作方式，且各种方式存在一定差异，如何选择最为匹配的模式一直是学术界和实业界探讨的重点。

本文重点研究政企合作（PPP）模式下轨道交通存量项目的打包模式，结合T市轨道交通存量项目特点，对比分析“单体打包模式”、“整体打包模式”和“组合打包模式”的利与弊，以期为政企合作运作中的T市轨道
交通存量项目招商打包模式选择提供一定参考。

轨道交通存量项目政企合作（PPP）模式优势
（1）盘活存量资产，拓宽融资渠道已建成的轨道交通项目，通过PPP
模式引入社会资本投资，可以盘活轨道交通存量资产，实现既有资源的有效利用。

在不新增政府债务的同时，减轻财政在轨道运营中的支出压力，实现存量资产的“自身造血”和为新建项目融资的良性循环。

（2）提高运营效率和服务水平通过PPP模式引入的社会资本，能够发挥社会资本与政府在轨道交通运营、维修、养护管理等方面的优势互补效应。

同时，社会资本控股的项目公司对其他按传统模式经营管理的轨道交通线
路起到互相学习，共同提高的作用。

（3）发挥最优化的轨道交通经济社会价值，促进政府职能转变
社会资本为实现经济效益最大化，
必然会深度挖掘轨道交通存量项目可开发的经营性资源，实现商业性的同时，还能通过合理经营，提升公共服务水平和服务效率。

另外，政府能够通过构建合理的风险共担机制和利益分配机制，在满足市场要求的前提下拥有更多的主动权和话语权，实现政府职能转变。

T市轨道交通存量项目案例介绍
T市轨道交通共6条开通运营的地铁
线路，拟建及在建5条地铁线路。

T市轨道交通线路拟形成自持项目、存量项目与新建项目并存的局势，其中自持项目由当地运营公司运营，存量项目通过PPP 模式移交SPV公司运营，新建项目后期可能由当地地铁公司自主建设或者通过PPP
模式移交SPV公司建设。

T市轨道交通布局如下图1所示，存量项目不同的招商打包模式可形成1-3家SPV公司，不同SPV 公司间形成同类运营模式的组内竞争关系；存量项目的SPV公司与自持项目的当
地运营公司形成不同类运营模式的组间竞争关系；存量项目引入的社会资本为未来新建项目提供一定资本储备。

T市政府计划将已开通的T1、T2、
T3地铁线路进行存量项目PPP招商。

三条地铁运营线路总资产约420亿元，具有以下特点：一是项目属于投资规模较大的公益性基础设施；二是项目运营需求长期稳定；三是项目具有相对成熟的建设经营模式；四是政府核定的经营收费价格不足以弥补项目运营成本，需要财政以购买服务方式给予补贴。

根据国家和地方的相关规定，本项目适宜采用PPP 模式实施，且属于财政补贴、购买服务类项目，可采取TOT（移交—经营—移
交）的PPP投融资模式。

基于案例的存量项目招商打包模式对比
PPP模式并非简单的融资手段，更
是选择长期合作伙伴的手段。

存量项目的招商中，应着重考察社会资本的资质、水平、业界声誉是否符合要求，供选择的合作方在市场上是否具有竞争力，选择的合作方是否能提供物有所值的公共产品和服务等，这些都是PPP成功
的关键。

T 市轨道交通线路布局
自持项目
存量项目
新建项目
T5线
T6线
T9线T10线T4北线T1线T2线T3线T4南线T7线T8线T11线
组间竞争关系
组内竞争关系
储备社会资本
图1 T市轨道交通线路布局
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世界轨道交通
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TECHNOLOGY AND APPLICATION 2019.3
而针对T市三条存量地铁线路的招商，则不仅要考虑以上因素，还应考虑三条线路的打包模式，这是本文讨论的重点。

以下将通过对比分析单体打包模式、整体打包模式和组合打包模式，以期得出合理结论。

单体打包模式
单体打包，是指对区域内各单体项
目分别采用PPP模式，委托给不同社会资本或联营体进行投资、建设和运营。

单体打包模式的优势在于项目边界条件清晰，合作模式、回报机制和风险分配机制等更利于规范、公平、透明化操作；另外，社会资本参与门槛低，易提高其积极性，能够形成有效竞争，降低成本。

单体打包模式是目前PPP项目应用
较为广泛、易操作的一种方式，但针对
本文案例，若采用单体打包，即将T1、T2、T3三条线分别向社会资本进行招商
引资，成立三个SPV公司。

同时运作三个单体轨道交通项目，会导致运营过于零散，增加前期工作量，降低运营线路的规模效益，不利于T市轨道交通项目的整体协同和资源共享，有碍T市轨道交通布
局。

因此，本文不再过多赘述单体打包模式在本案例中的应用。

整体打包模式
整体打包，指对区域内同类项目进
行打包合并，将合并后的项目包视为一个整体，委托给一家社会资本或联营体进行投资、建设和运营。

整体打包PPP项目通常包含同一行业内的多个基础设施项目，如多个市政道路组成的PPP项目包，几个综合管廊构成的PPP项目包等。

《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》提出，鼓励打破以项目为单位的分散运营模式，实行规模化经营，降低建设和运营成本，提高投资效益。

通常而言，社会资本对盈利预期值高的项目，如自来水厂、污水处理厂等经营性项目表现出强烈的投资意愿，此类项目采用单体项目运作方式即可实现较好的招商成效；而对于市政道路、环境修复、河道清淤等非经营性项目，社会资本通常兴趣不大，往往采用整体打包模式。

针对本文案例，整体打包即将T1、T2、T3三个存量项目打包合并，向社会资本进行招商引资，成立一个SPV公司。

而新成立的SPV公司，与T市当地运营公司形成组间竞争
关系。

组合打包模式
区别于整体打包，组合打包是指
将根据项目特点和需求进行合理的打包，委托给不同社会资本进行投资、建设和运营。

组合打包模式在同类打包模式的基础上，保障规模经济效应的同时，强调不同SPV公司间的竞争，最大程度发挥PPP提质增效的作用。

针对本文案例，组合打包即将
T1、T2、T3三个存量项目根据边界条
件进行合理打包，形成2个PPP项目包，
向社会运营企业进行招商引资，成立两个SPV公司。

新成立的SPV公司，不仅与T市当地运营公司形成组间竞争的关系，
两个SPV公司间还存在组内竞争关系。

整体打包与组合打包模式的SWOT分析
本文采用S W O T 系统分析方法对
其所面临的的优势(Strengths)与劣势(Weaknesses)、机会(Opportunities)和威胁(Threats)进行整体打包模式和组合
打包模式的全面分析和深入探讨。

针对T 市轨道交通情况，具体如下图2所示。

从理论角度考虑，整体打包模式
往往更受市场青睐，主要原因有以下两点：节省时间及操作成本，提高区域内PPP项目落地效率；形成规模效应，降低投资成本和运营维护成本，便于政府监管。

虽然从理论角度考虑，整体打包模式能在满足招商需求的同时，提高PPP项
目整体效率，但在实际操作中，整体打包模式通常并不能如理想状态真正实现其价值，操作效果往往不尽如人意。

以T 图2 两种打包模式SWOT分析
S1
•形成规模效应，提高项目吸引力•降低运营成本，提高项目落地效率S2
•避免双头垄断，两家社会资本形成组内竞争，与当地运营公司形成组间竞争，保障运营效率
•设置边界条件，提高项目溢价能力W1
•子项目较多，统一立项难
•形成双头垄断，SPV 公司缺乏运营阶段的同类竞争W2
•项目吸引力较弱
•对存量项目而言，运营成本相对较高O1
•有效统筹沿线资源，提升区域开发水平•政府对接及监管效率相对较高O2
•为未来新建线路储备社会资本
•带动当地运营公司服务及效率改革升级•降低招商难度及项目整体风险
T1
•对社会资本要求较高，招商难度增加•不确定性风险增加，政府风险把控难T2
•新线运营机会的不确定性
备注：1为整体打包模式；2为组合打包模式
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市轨道交通现状为例进行分析，若采用T1、T2、T3整体打包模式进行实操，将
可能在以下方面存在困境：
（1）影响轨道交通整体格局
T市轨道交通未来发展将采用“存量
项目+自持项目+新线项目”的模式，其中自持项目由当地运营公司经营，存量项目拟引入社会资本经营，4条新线项目处于建设或拟建设阶段，将来或引入社会资本进行建设和运营。

若仍采用PPP模式，在已经引入一家运营类社会资本的情况下，其他运营类社会资本可能会由于单线运营不经济很难再进入T市的轨道交通市场，不利于T市政府未来的招商引
资，且降低后期国企混改的选择空间。

（2）整体打包模式缺乏有效竞争，运营竞争动力不足
当地运营公司和SPV公司间形成了国
企与社会资本的组间竞争，当地运营公司虽经营多年T市轨道交通，但面对社会
资本其竞争优势并不明显，难以在竞争中占据有利地位，且容易发生人才等资源虹吸的情况。

新进入T市市场的SPV公司在收集运
营数据阶段，需要参考T市运营现状，若SPV公司以当地原有运营成本作为标准，则难以发挥社会资本的主观能动性。

另外，对于SPV公司而言，由于国企和SPV 公司的组织架构区别，国企先天竞争力不足，在缺乏有效竞争的情况下，SPV公
司竞争动力不足，难以达到最优运营效率。

（3）对社会资本要求更高，社会资本选择难
选择合适的社会资本是整体打包模
式成功的基础。

对于整体打包的PPP项目，对社会资本的资质水平及运营能力提出了更为苛刻的条件。

一方面，同时具有轨道交通运营资质和业绩经验的社会资本相对较少，能同时承接三条地铁
线路的社会资本更是少之又少，整体打包模式会减少参与方数量和竞争性；另一方面，如何保障选择的合作方能够提供物有所值的产品和服务，如何保障通过一定的合作模式选择最优社会资本成为政府方考虑的重点。

（4）整体打包模式下项目不确定性风险增加
整体打包模式下，PPP项目情况更
为复杂，项目存在更多的不确定性。

一方面，各条线路的前期工作进度不一致，整体打包可能拖累整体实施进度，进度风险增加；另一方面，三条地铁线路体量巨大，SPV公司具有更高的融资需求和融资压力，社会资本的融资风险增加。

而对政府而言，由一家SPV公司
负责三条线路的运营，一旦失败就意味百分之百的损失，难以挽回。

相较于整体打包模式，若采用T1、T2、T3组合打包模式进行实操，可一定程度规避整体打包模式带来的上述困
扰。

组合打包模式具体优势如下：（1）拓宽社会资本选择，提高项目溢价
若采用组合打包模式，三条线路可
以选择两个社会资本方运营，打包体量的减少可以减轻投资人的融资压力，对社会资本的资质要求也相对放宽，更多符合要求的社会资本参与项目竞争，可以提供项目的议价能力和溢价程度，对于政府而言，也可以从众多社会资本中择优选择最佳社会资本方。

（2）设置不同边界条件，提高项目运营水平
组合打包模式可以根据不同线路属
性及特点进行打包，以T市三条线路的特
点为例，可以根据客流量、线路长度、延线建设程度、前期立项水平等进行打包。

不同的项目包可以设置不同边界条件，如合同年限、合作方式或收益水平
等，以期提高项目运营水平。

（3）降低运营成本，提高整体运营效率
组合打包模式下的运营阶段，两家
SPV公司可做运营模式、运营成本的对比分析，通过同类型项目的对标与SPV 公司的组内竞争，可实现轨道项目健康有序的运行，同时，还可以带动当地运营公司的改革，实现不同运营公司的组间竞争，提升T市轨道交通项目的整体运营能力。

（4）分阶段实施，降低政府财政压力
对于政府方而言，组合打包模式
可将三条地铁线路分批次实施PPP项目招商，财政补贴部分也实现了分批次发放，可一定程度缓解政府财政压力，经济可行性更高。

结语
本文结合笔者理论学习和实践经
验，基于T市轨道交通存量项目特点，
对打包模式进行SWOT分析，从轨道交通整体运营格局，运营成本，运营效率，社会资本方选择，项目风险等多方进行阐释，建议T市采用组合打包模式进行存量PPP项目实操。

并且，在实操
阶段，应充分考虑项目特点和需求，尽可能细化、深化前期立项论证资料，严格开展财承分析，厘清项目边界，完善绩效考核指标，通过市场测试优化社会资本选择，确保政企合作模式下轨道交通存量项目的有序运行。

（作者单位：天津轨道交通集团有限公司）。