现行保监法律的完善

论现行保监法律的完善
中图分类号：d923 文献标识：a 文章编号：1009-4202（2013）02-000-01
摘要本文分析了现行保险监督法律体系和执行体系存在的问题，并结合实际工作提出了完善现行保监法律体系的措施和建议。

关键词保险监管法律体系
我国保险市场目前已经全面对外资开放，国际竞争日益加剧，如何应对正在进行中的国际金融危机调整、提升国内保险公司竞争力，很大程度上取决于国内保险监管法律法规制度的建立完善和良好执行。

一、现行保险监督法律体系和执行体系存在的问题
（一）分业监管存在监管漏洞
分业监管模式脱胎于初期的市场经济初级阶段，但随着经济快速发展和保险业的发展，这种模式已经不能够有效服务经济发展和社会需求。

尤其是随着保险公司混业经营的不断深入发展，金融控股公司正在大量涌现，现行保监会、银监会、证监会三分天下的监管模式必须加以改进。

比如对于中信控股有限责任公司、中国平安保险（集团）有限责任公司来说，如果还是分业监管，必将产生管理上的盲区和不到位甚至越位。

这种监管权限不清、服务不足和监管过度的情况必须改变。

（二）对保险公司偿付能力的监管缺乏
2008年颁布的《保险公司偿付能力管理规定》为管理保险公司
的偿付能力提供了法律依据，但是从实践操作中看，其仍存有明显的不足和问题：一是缺乏实施细则，导致监管机构对会计账簿的真实性无从全面细致考证，从而使得监管往往流于形式。

二是偿付能力额度不能够全面体现保险公司的偿付能力和风险负担情况。

三是对于偿付能力的信息公开工作还没有下大力气开展，很多公司的披露不真实、全面，导致利益相关方不能获取足够真实的情况，他们的合法权益因此得不到充分保障。

四是对偿付能力的动态监管体系建设提出更高的要求，保监会已经制定了《保险公司偿付能力报告编报规则—问题解答第11号：动态偿付能力测试的第三方独立审核》等规范性文件，但是尚需一定的实施细则支撑。

（三）保险监管法律规范体系混乱
这一问题主要表现为两个方面。

一方面是立法主体多方并存，令出多头。

按照现行法律规定，保监会是国务院在保险监管方面的主体，它具有制定相关监管方面法律法规的权力和义务，但是实际上这种立法权力还分散在国务院各部门等主体身上，比如国家旅游局在旅行社责任险等险种上有行政规制的权力，这往往导致立法主体混乱，相关法律法规数量多、种类繁杂、缺乏体系、相互冲突等问题。

另一方面是相关法律法规的法律效力等级混乱。

目前通行的法律法规体系细分来看，既有全国人大制定的《保险法》等法律，也有《机动车交通事故责任强制保险条例》等行政法规，还有证监会与其他国家行政部门联合制定的部门规章、实施细则等规范性法律文件，及其他释法规定等。

这些法律法规、制度规定的制定和实
施不仅容易引起交叉重复，还可能引发立法冲突，从而导致监管漏洞出现，给监管带来不便和空白。

另外，我国的立法工作还存在很大的滞后性，不能完全适应保险业的发展。

在保险业迅猛发展的今天，很多保险监管方面的法律法规需要及时调整，这既要各级立法机构具有一定的前瞻性，又要求他们能够适应现实需要制定符合国情的法律法规，不让法律法规朝令夕改以保障法的严肃性和稳定性。

二、完善现行保监法律体系的措施和建议
（一）完善保监主体
在保险公司混业经营成为主流的今天，必须改变目前保险监管的组织体系，建立健全监管主体体系。

考虑到我国保险公司上处于初期发展阶段，笔者认为，应该形成中央统一监管与地方分业监管协调配合的监管体系，即国家层面设立金融监管局，负责管理全国主要的各金融控股公司，在省事等地方层面仍由保监会、银监会、证监会等分业管理机构对保险、银行、证券等业务进行分类监管。

这样一来符合我国目前发展国情，使得相关问题能够得以迅速发现和处理，二来也能够针对全国层面的监管不足情况，避免监管盲区问题。

最主要的一点是中央层面的金融管理局可以起到全国性的沟通协调作用，以类似政法委全面协调公检法等机构的做法促进全国层面的金融业有序科学发展。

（二）完善保险监管模式
1.采取功能性监管模式
分业监管以金融机构的业务范围划分为基础，这在混业经营成为主流的今天已经不能完全适应社会需求，因此要建立以保险企业业务功能为划分依据的监管模式，辅以分业监管，以避免分业监管下的漏洞，又能够避免功能监管造成的工作对象不明的弊端，从而达到无缝连接、互相配合的目的。

在这种监管模式下，保监会、银监会、证监会在对各自的传统业务进行监管指导的同时，还要负起对其他金融机构开展的保险业务的监管工作。

2.构建偿付能力监管体系
一是确立符合中国国情的偿付能力额度，以科学准确反映保险公司现阶段的偿付能力水平，为被保险人提供正确的参考指标。

二是建立动态与静态结合的偿付能力体系。

三是加强事前监管，将关口前移、使得管理更具有预防性和主动性，以最大程度保护被保险人的合法权利，防范风险的发生。

最后要做好公开信息披露制度建设工作，以保护被保险人的知情权和选择权，保护他们的合法权益。

（三）完善保险监管法律规范的法律体系
1.加强保险监管法律制度的稳定性
最重要的是确定法律法规的立法主体，将立法权收归回全国人大、公务员和保监会系统，改变目前政令多门的现象，以避免立法主体多元的问题。

其次，还有注意法律体系的统一性问题，在立法时要广泛征集意见，在源头上避免法条之间有冲突、产生法律矛盾等问题。

2.保障保险监管法律制度的时代性
我国保险业需要更具时代性、前瞻性的法律法规体系。

这要求一方面加大立法工作，加大法的移植，并结合我国目前保险业发展实际制定最适宜保险业发展的法律法规，另一方面也要加强保险监管法律制度创新研究，用带有前瞻性的视角制定出保险监管法律制度阶段性的发展战略。

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