城市基础设施建设_概念、特点及各国引资经验比较

2009.6
新疆农垦经济
XINJIANG STATE FARMS ECONOMY
［基金项目］北京市哲学社会科学“十五”规划基地项目：“北京经营性城市基础设施建设吸引外资策略研究”（项目编
号：05BJDJG163）阶段性研究成果。

［作者简介］程立茹，中央民族大学管理学院副教授；江若玫，台湾侨光技术学院国贸系副教授（通讯作者）；周煊，对外经济贸易大学国际商学院副教授。

（中央民族大学管理学院北京10000；侨光技术学院国贸系
台湾；
对外经济贸易大学国际商学院北京10000）
［摘要］随着中国经济的快速增长和城市规模不断扩大，城市居民对生活质量和环境质量的要求不断提高，城市基础设施建设作为城市社会经济活动的载体日益受到人们的重视。

本文就发达国家城市基础设施建设的特点及引资进行了经验比较，为我国城市基础设施建设提供了很好的借鉴。

［关键词］城市基础设施建设引资
特点
城市基础设施建设：概念、特点及各国引资经验比较
程立茹江若玫周煊
一、城市基础设施概念的界定
随着中国经济的快速增长和城市规模的不断扩大，城市居民对生活质量和环境质量的要求不断提高，城市基础设施作为城市社会经济活动的载体正日益受到人们的重视。

城市基础设施是城市赖以生存和发展的重要基础条件，是城市经济不可缺少的一个组成部分。

从城市化率来看，目前我国城市化率只有31％，低于世界平均水平15个百分点。

根据对中国经济增长的潜力和中国
人口增长的综合分析，中国城市化水平2020年将达到57％、2050年达到70％，这意味着城市化率每年需提高约1个百分点。

加深对城市基础设
施特点和作用的认识，建设并管理好城市基础设施，对促进城市经济稳定健康地发展，提高城市功能和人民生活质量具有特别重要的意义。

①1983年，中共中央、国务院在《关于对北京市城市建设总体规划方案的批复》中，首次在正式文件中肯定和应用了“城市基础设施”一词。

1985
①
据国家有关部门预测未来5年我国经济仍可保持高速增长，在较远时期经济增长的速度仍十分可观，未来城市化进程大体如下：京津沪将率先实现城市化大提高，并可能达到85％以上，进入城市化成熟阶段；广东、浙江、江苏、福建、山东等东南沿海发达省份在本世纪初20～30年内将以大大高于全国平均水平的速度推进城市化，并在京津沪之后较早进入城市化较高阶段；东北3省城市化基础条件好，起点高，达到城市化较高阶段将几乎与沿海地区同步；河北、河南、湖北、湖南、安徽、江西等人口大省城市化条件有相对优势，潜力大，但起点低，任务重，将在本世纪中叶实现；四川、重庆、云南、广西、甘肃、陕西等西部省份受自然条件和社会发展制约，实现城市化的成熟阶段需要较长时间。

当然，在西部大开发的推动下，个别条件较好省份有可能实现跳跃式发展。

总的来说，大部分西部城市的发展速度有不同程度加快，与发达地区的差距会缩小。

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②
余池明、张海荣，《城市基础设施投融资》，中国计划出版社，2004年5月
年7月，原城乡建设环境保护部在北京召开的“城市基础设施学术讨论”上把城市基础设施定义为：“城市基础设施是既为物质生产又为人民生活提一般条件的公共设，是城市赖以生存和发
展的基础。

”②
根据承担城市运营功能的不同，城市基础设施主要分六大系统，即交通运输系统、能源动力系统、供排水系统、城市邮电通讯系统、城市生态环境保护系统和防灾保障系统。

二、城市基础设施建设投资的特点（一）城市基础设施建设投资的公益性城市基础设施提供的产品和服务（如城市道路、公共交通、园林绿化、环卫设施等）属于公共物品，具有两个消费的非竞争性和非排他性。

城市基础设施建设投资的最显著特点就是它的社会公益性特征，或者称之为福利性特征。

城市基础设施建设的服务对象都是整个城市的社会生产和居民生活，并且在使用和服务过程中不能独占、进行排他性消费。

其公益性表现在两个方面：（1）任何一项基础设施都不是为特定部门、单位、企业或居民服务的，而是为城市所有部门、单位、企业和居民提供服务的，是为城市社会整体、为整个城市提供社会化服务。

（2）城市基础设施提供的服务，从服务对象上看，既为物质生产服务，又为居民生活服务。

两者难以截然分开。

（二）政府在城市基础设施投资中占据重要地位
城市基础设施行业与国民经济其他行业的一个最大区别在于政府主导投资，而不是市场主导投资。

城市基础设施的建设和管理，其目的并不完全着眼于获得自身的经济效益，而在于为整个城市经济的发展提供基础条件，促进城市经济和其它各项城市事业的发展，增进城市的总体效益。

城市基础设施的投资效益和经营管理效果，往往表现为服务对象的效益提高，进而促进城市总体效益的提高。

政府是投资的主体，项目模式由政府决定，项目建设由政府直接管理，项目运营在政府的控制下进行。

虽然现在部分城市基础设施建设领域开始市场化运作，但总体运作模式一般仍然由政府控制。

（三）城市基础设施整体投资金额巨大基础设施项目的投资规模普遍较大，资金需求大，建设周期长。

这是城市基础设施投资主要
的特性之一。

尤其是供水、供电、煤气、垃圾处埋、道路、桥梁等建设规模大、施工周期长的项目，需要进行全面规划，分步实施，投人大量的人力、物力。

以中国为例，基础设施建设的未来整体投资金额十分庞大。

中国开始大规模基础设施建设大致是从20世纪90年代中后期开始，目前正处在高速发展期。

世界银行的数据显示，无论是公路还是铁路，中国距离OECD 国家的平均水平尚有较大距离，与其他亚洲发展中国家相比也有差距。

“十一五”规划（2006～2010年）中，中央政府总计计划3．8万亿人民币的交通基建投资，这个数字相比“十五”期间增长73％。

此外，根据《国家高速公路网规划》，2010年将实现高速公路通车里程5．5万公里，2006年新通车里程4400公里，2007年至2010年年均通车里程将保持在3000公里以上，国家对公路建设的投资力度将保持强劲势头。

据“十一五”规划，国家对公路（含高速公路）建设的投资预计是人民币21000亿元。

（四）城市基础设施投资资金回收周期长
城市基础设施的投资存在较大的回收风险，这主要是因为城市基础设施资金投入以后就会沉淀在项目上，投资主体不易根据市场的需求状况退出市场，并且投资主体需要很长时间才能收回投资。

基础设施建设的施工建设期限一般为4～8年，
其后的运营、维护、更新的投资也是一个长期过程。

总的说来，基础设施项目的主要资产使用寿命长，所以基础设施的投资期限一般较长，20～30年的投资回收期属于正常水平。

同时，由于城市基础设施投资具有沉淀时间长、不易退出市场的特性，一旦有新企业对原有企业的生产设施进行重复投资，新企业和原有企业就必然会进行价格竞争。

这种竞争有可能导致企业不能取得正常利润甚至发生亏损，这种竞争就是破坏性和浪费性的竞争。

使得城市基础设施投资对民间资本，外资缺乏足够的吸引力，这也是城市基础设施建设资金匮乏的重要原因。

因而在城市基础设
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③
王兰芬，中国城市基础设施市场化融资方式的发展分析，山东大学博士论文稿，2005年12月，第50页。

施领域开展竞争时，要注重把握好竞争的“度”。

（五）城市基础建设投资的复杂性城市基础建设投资的复杂性还体现在融资模式的复杂。

在各国城市基础设施的经营过程中，制度的变迁经过了“国有化”到“私有化”，再到目前的“公私合作制（public－private partner－ships
）”，其融资方式也经历了财政融资方式、市场化融资方式及其组合融资方式③一方面政府资金不可能完全退出城市基础设施领域，但政府资金应按一定的规则和程序使用，使其发挥最大的
效益。

由于城市基础设施有很强的公益性质，政府完全退出基础设施领域是不现实的。

另一方面政府可以按项目区分理论，对城市基础设施进行
分类，对于竞争性产品，政府应果断退出对它的投资，让市场解决它的供给和需求，政府只提供一个公平竞争的市场。

对于准公共产品，
就是说它有经营收入，但经营收入不能弥补投资成本，政府最理想的做法就是弥补这中间的差价，使其经营收入能够弥补其投资成本，并保证它合理的收益。

而对于不可经营的纯公共产品，因为它没有经营收益，所以只有政府直接投资。

但尽管是直接投资，也可以在某些环节通过市场化运作来提高其利用效率，降低其经营成本。

正因为基础设施投资存在以上特点，从世界范围来看，各国基础设施建设投资存在着几方面共同的难题：一是城市基础设施的建设前期投资规模巨大，财政负担过重；二是城市基础设施建设难以形成稳定的资金供给渠道，融资来源不稳定；三是政府承担城市基础设施投融资建设任务的传统模式，普遍存在着建设、运营和管理低效率的状况。

各国在城市基础设施建设投资中都面临着一些共同的难题，都在进行着不同程度的改革，探索建立更加科学和完善的城市基础设施投融资管理体制。

其中，有效利用外资是一条行之有效的途径
三、不同国家基础设施建设吸引外资的特点（一）英国：基于PFI 模式的内外资引入
20世纪70年代末之前，英国政府把城市基础设施视为具有自然垄断的福利性产品，因此主
要采取政府投资运营的单一模式。

政府投资运营
模式在实践中被证明是缺乏积极性和约束性的，这种模式一方面给政府带来严重的财政负担和财政赤字，另一方面普遍导致城市基础设施建设的低效率。

鉴于城市基础设施建设资金严重短缺的问题，英国从1979年起，以撒切尔夫人为首相的保守党政府开始了一系列以私有化为主要内容的改革，使英国成为世界上最先也是最早有计划地实行国营事业私有化的国家。

英国的城市基础设施投资运营体制改革大致可以分为几个阶段。

首先是尝试阶段，大约从1979年至1983年，主要内容是出售国有城市基础设施公司的股票，包括英国联合港口公司、国际航空无线电公司、英国宇航公司等。

这一阶段公司的垄断性相对不强，政府在一定程度上控制基础设施私有化的风险，并积累经验。

经历成功的尝试后，从1984年到1987年，英国政府开始深化推行基础设施的私有化进程。

很多居垄断地位的重要基础设施部门，如英国电信公司、联合英国港口公司、英国宇航公司、英国电讯公司、国家公路货运公司、英国天然气公司、英国机场管理局、英国航空公司、国家公共汽车公司均交私人企业运营。

到1988年6月，由国有经济部门转到私有经济部门的总人数达60万，国有企业占国内生产总值的比重由1979年的10．5％下降到6．5％。

从1988之后，撒切尔政府第一次向公众明确表示，私有化无禁区，决心将私有化推向许多
自然垄断部门，包括所有的供水公司、
污水公司、电力公司等，把私有化运动推向高潮。

外资进入英国基础设施领域主要就是通过公私合营或者PFI 模式参与竞标。

英国允许外资享有完全国民待遇，规定除进入国防、核能领域，收购重要英企业以及设立外资银行和保险公司外，其他外资活动均毋须政府批准。

也就是说，
在基础设施建设领域，外国投资者与英国私人资本能够完全平等地开展竞争。

英国吸引外资的条件非常好，伦敦作为三大国际金融中心之一，既是全球最大外汇市场，也是世界最大国际投资基金汇聚地。

英政府贸易投资总署在世界各地设有办
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事机构，为潜在投资者提供免费、保密的专业服务。

英国政府在私人投资的大型基础设施建设中扮演组织协调者的角色，负责发表大型基建项目的白皮书，以作为社会各界的讨论稿。

通过公众参与协商与监督，使项目决策过程公开化，公众听证是法律规定的必备程序。

例如，伦敦市中心隧道铁路连接工程的资金来源主要就是外国国
家银行的投资银行、
养老基金和国际财团。

（二）美国：市政债券与外资引入美国的经济哲学从来就是“凡是民间能做的事情政府绝不插手”。

因此基础设施服务主要由民间提供。

政府在基础设施建设中起的是一个拾遗补缺的作用，提供的主要是非经营性基础设施服务。

美国政府积极吸引民间投资，力争使非经营性项目转化为可经营项目，从而将其交由市场来运作。

美国的铁路系统是19世纪由民间人士利用欧洲资本市场建立起来的，美国的能源、交通运输、电信也都由民间投资经营，许多学校、医院也是私立或私人捐赠，只有公路全部是政府投资建设。

在美国，州一级政府，尤其是州以下的地方政府是美国城市基础设施投资的主角。

市政债券是美国城市基础设施建设的最重要的融资手段，几乎所有的地方政府和地方政府代理机构均通过组织发行市政债券募集了大量低成本社会资金，不仅对推动美国城市基础设施建设的发展起到了重要作用，而且还解决了城市基础设施投资的代际公平负担问题。

美国不仅为卫生保健、高等教育、交通（高速公路、收费公路、港口和机场）和公用事业（供水、污水处理、电力、天然气）等项目发行收益债券，而且对一些不足以偿还债务的城市基础设施（如会展中心和路灯系统），通过特定的方式加以结合后发行债券。

目前，美国市政债券的发行额占美国债券市场的13％。

市政债券的主要种类包括由发行主体的全部税收收入担保的一般责任债券和项目收益债券。

一般责任债券是依据地方政府的所有收入来担保和偿还的。

地方政府偿还一般责任债券的能力和意愿取决于其经济实力、财政状况和债务负
担。

收益债券是由向用户收费或专门的税收收入
来加以偿还的。

政府广泛地为卫生保健、高等教育、交通、收费公路和公用事业（供水、污水处理
和电力天然力）等项目发行收益债券。

但对于一些收益不足以偿还债务的建设项目，如会展中心和路灯系统，地方政府则通过特定的销售税、燃料税或将两者结合起来偿债。

市政债券已与股票市场、国债市场、企业债券市场并列为美国四大资本市场。

外国投资者可以根据自己的需要自由选择投资品种，购买市政债券的外国投资者为相关的基础设施项目提供了所需的建设资金。

因此，凭借全世界最发达的资本市场，资产的证券化和债券化是美国吸引外资进入基础设施建设的主要途径。

（三）日本：城市基础设施建设主要依靠政府筹集
日本城市建设投融资的特点是：城市基础设施建设以政府为主，中央和地方各有侧重。

日本城市基础设施的投资者，主要是中央政府、地方政府、官方代理机构和私营公司。

他们的投资在法律上没有明确的划分，但一般而言，中央政府负责基本的、跨地方的、核心的基建项目，地方政府负责与居民日常生活直接相关的项目，官方代理机构和私营公司运作那些收取使用费和能够自足自给的基建项目。

从资金来源上看，日本城市基础设施建设资金主要从政府税收、
市政债券的发行、政府和银行的低息贷款及税收优惠政策所促进的实际部门资金的积累等渠道取得。

就非经营性基础设施而言，其资金主要来源于政府的无偿拨款，据统计日本的基础设施建设资金的50％来自国家政府部门。

随着经济的发展，日本基础设施建设各种资金来源的比重也在发生着变化，政府税金在资金来源中呈下降趋势，而财政贷款、发行债券所占比重节节上升，资金来源渠道增多，资金的市场化成份增大。

日本城市基建融资的方法主要有。

1．政府和银行的低息贷款。

1951年日本政府成立“开发银行”向国内基础设施建设提供长期低息贷款。

日本的财政投资优惠低息贷款制度不
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仅促进了基础设施部门的高速增长，更重要的是政府向这些投资周期长，资金需求量大和投资风险较高行业的集中投入，对民间资本产生了极大的诱导效应，大量民间金融机构竞相向政策性银行投资的部门提供贷款，有效地保障了大规模基础设施建设对资本的需求。

2．实行税收优惠政策，促进城市基础设施部门的积累。

日本政府在20世纪50年代初实施“租税特别措施”，到70年代中期法人税率比同期英国、
联邦德国、法国和美国的法人税率低10个百分点左右。

低税率加速了基础设施企业的资本积累，提高了这些企业的投融资能力。

3．发行市政债券。

随着城市基础设施建设的不断推进，日本政府开始通过发行地方债券来为基础设施建设筹资。

日本地方债券大体可以划分为普通债和公共企业债两大类。

普通债是由日本地方政府直接发行的债券，其中既有都、道、府、县发行的，也有市、町、村发行的。

公共企业债是由一些特殊的国营法人发行的债券，这种债券一般都是由政府担保支付本息，所筹集资金一般也用于执行政府的经济政策。

日本的地方债主要用于地方道路建设和地区开发、义务教育设施建设、公营住宅建设、购置公共用地及其他公用事业，地方公营企业债的使用比较集中，主要用于下水道、自来水和交通运输设施等方面。

日本政府对城市基础设施建设投资，还提供了许多政策优惠，其主要有：一是政府向城市基础设施建设提供长期低息贷款，并诱导民间资本投资城市建设；二是政府限制最高利率，确保城市基础设施的投资效益；三是在国际债券市场上为废渣填埋、污水处理和地铁等项目进行融资。

（四）荷兰：立法促进广泛合作
在过去的几十年间，特大建设项目在荷兰日趋普及。

特大建设项目不仅要覆盖土地的区域规划，同时也会超越城市或地区的地域管辖，往往涉及国家总体规划和全局性城市未来发展的战略。

它以国家立项为发起方，以地方政府、相关企业经济合作为主要的参与者，以便在城市规划中打破日常惯例，通过设计国际化的城市蓝图，加强城市建设在全球资本市场上的竞争力。

由于特大建设项目经常超出市政府的财力所及，所以地方政府必须寻求私人企业和中央政府的合作，新兴的公私合作伙伴关系即为其中一种，其基本原则是超越现行的规划程序惯例，建
立具有不同程度自治权、
透明度和责任化的组织结构。

在荷兰，为了促进大型基础设施项目的建设，国家通过立法建立了公私合作伙伴关系（PPP ）。

此外，欧盟也通过制定《欧洲空间发展展望》
（ESDP ），将欧盟的意图渗入到成员国或地方规划之中。

在城市规划和管理中，中央政府的角色在逐渐削弱，而地区和地方政府的作用则逐步加强。

（五）法国和德国：法制化与前期规划并重
法、德两国城市基础设施建设包括投融资活动具有两个重要的特点。

第一个特点是进行法制化管理，城市基础设施的规划设计、项目筹资、投资建设、企业经营及城市基础设施使用无一例外地合法化，将有关政府部门、相关企业以及居民的权利、义务及责任用法律的形式确定下来，杜绝责权不清现象。

第二个特点是高度重视项目的前期规划。

对于城市基础设施建设，政府都要做出长期规划，规划期可长达10年，具体项目一般由行业协会提出，由政府审批做出决策。

重要的是，政府在审批过程中，要通过非常细致、严格的核算，确定项目的规划和投资，同时确定项目总投资额中各级政府投资的比例。

项目一旦批准，则建设时间、工期、投资不得改变。

由于项目前期准备充分，一般都能够保证建设项目按计划实施，如期投入使用。

法德两国城市基建融资的渠道主要有：
1．政府投入。

政府是建设项目的投资主体，无论是法国还是德国，政府在城市基础设施的投资中都起到了非常大的作用，如城市道路、地铁等，这些非经营性项目完全由政府财政预算投入。

另一类是经营性的或可收费的项目，如供水、供气、污水处理、垃圾处理等，政府允许企业进入，鼓励企业通过市场融资，但视项目的重要程度，政府提供一定的注册资本金。

（下转第90页）
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2．银行贷款。

政府一旦确定了投资项目，财政资金又不能满足投资需求，则由政府向银行贷款，但贷款数额必须控制在财政长期预算收入可
偿还的范围内。

3．发行地方政府债券。

与其他西方发达国家相似，德国与法国都具有较为发达的地方债券市场，这为城市基础设施融资奠定了较好的金融基础。

4．转让特许经营权带来的投入。

特许经营是法、德两国城市基础设施经营的共同特点，政府掌握特许经营权的特许权。

对于自然垄断行业，如自来水供应、煤气供应、污水处理等，在政府决定建设基本项目后，通过该行业若干企业之间的平等竞争，政府选择一家优势企业，特许其进行该项目的经营。

政府与企业签订协议，保证政府提出的目标的实现。

特许经营权使政府在城市基础设施建设项目融资中占据有利的地位。

5．采取其他方式筹集建设资金。

包括以项目融资、BOT 等国际通行方式筹集资金。

此外，还采取租赁方式建设城市基础设施项目。

参考文献
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［8］城市基础设施投融资体制改革课题组．国外城市基础设施投融资比较研究报告［R ］
．北京，2001．（责任编辑：王钟健）
树立法律至上的思想防线。

“五五”普法教育工作
首先要做的是破除
“重权力、轻法律；重权力、轻权利；重权力、轻责任；重实体法、轻程序法”等错
误观念，以及重立法、轻监督；重一般的法制宣传、轻法律制度建设等片面倾向。

2．增强法治观念，必须以对传统观念的扬弃为基本的突破口，着重点要培育公民自觉守法、依法维护国家利益和自身权益、维护法律尊严的观念，更重要的是要培育国家机关工作人员特别是各级领导干部依法决策、
依法行政和对自己行为承担责任的观念。

从思想上真正树立正确的权力与权利、权利与义务的观念。

3．各级政府和司法、宣传、教育等有关部门，要积极组织“五五”普法教育活动，通过开展深入的法制教育，促使领导干部和行政机关工作人员转变思想观念，清除官本位思想、
特权思想等封建专制意识的影响。

领导干部和行政机关工作人
员只有解决了思想问题，增强法律意识和法制观念，提高严格依法办事的自觉性，才有可能做到自我约束，抵制各种歪风邪气的侵袭，确保秉公
执法，文明处事。

也只有这样，
依法行政才会有坚实的基础。

总之，行政执法的监督是一个系统工程，只有调动各方面的积极性、主动性，形成强有力的监管合力，行政执法的监督才能收到实效，政府组织管理失灵的问题才能得到有效的遏制，社会
生活和经济建设才能在政府组织有力、有序、有效地管理下，朝着健康、平稳、和谐的方向发展，这是我们依法治国所希翼的，也是我们努力构建
和谐社会所要实现的目标。

（责任编辑：王钟健）
工作研究
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