国外大学章程理念的公共治理取向

国外大学章程理念的公共治理取向
作者：姚叶
来源：《高教探索》2011年第05期
摘要：大学章程是现代大学制度的载体，理念则是大学章程的灵魂。

国外大学章程理念随着大学的发展而不断演变，目前国外一些知名大学制定大学章程的基本理念有公共治理取向：一是追求以“多元主体权力中心”来架构大学内部权力框架；二是遵循以“自主的网络”来优化各权力主体的界限和责任；三是强调以“合作伙伴关系”来构建各权力主体协商合作机制。

这对我国大学制定真正意义的大学章程、促进现代大学制度建设具有借鉴作用。

关键词：大学章程；理念；公共治理；取向
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》第二十章第六十四条提出“大力推进依法治校。

学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度”[1] 。

可见，制定和实施大学章程，是目前我国完善现代大学制度，实现依法治校的重要环节，已成为当前我国高校面临的一个迫切问题。

而真正意义的大学章程的制定，不仅要考虑其制定的程序和所需的技术，还要考虑有先进理念的支撑。

大学章程的理念，其实是人们投射到大学章程这种制度建设上的一种精神祈望与价值建构，是大学章程的灵魂。

在国外现代大学制度建立与完善的发展历程中，大学章程起着举足轻重的作用。

国外几乎每一所大学都有大学章程，而且制定与实施的历史也较长，它们随着大学的发展而不断地得到修订与完善，其理念也相应地不断演变。

因为大学章程作为大学组织的一种正式的成文规则，具有表达大学组织“话语”、记载与呈现大学历史的功能。

[2]仔细研读国外一些知名大学的大学章程，可以发现这些大学章程在保持个性，即保持基本传统、基本理念的同时，能积极适应形势，其条款折射的大学管理理念多蕴含着当前管理领域盛行的公共治理思想。

全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》研究报告中认为：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和；它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程；它既包括有权迫使人们服从的正式制度安排和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。

[3]目前该思想已成为国外大学制定大学章程的共同理念取向。

归纳总结蕴含在国外大学章程中的公共治理理念，不仅有助于了解国外大学章程在制定与实施过程中的共同点，还可为我国大学的大学章程的制定与实施提供系统的比较与经验借鉴。

一、追求以“多元主体权力中心”来架构大学内部权力框架
英国学者威格里·斯托克（Gerry Stoker）认为：“治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者。

它对传统的国家和政府权威提出挑战，认为政府并不是国家唯
一的权力中心。

各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。

”[4]该理论的核心内容之一就是要打破政府垄断公共权力、政府作为单一权力中心存在的现状，变“单一政府权力中心”为“多元主体权力中心”，使政府与其他社会组织一道共同分享公共权力，并共同治理社会公共事务。

许多国外大学章程在制定与实施的过程中，正是从多元主体权力而非单一的政府权力主体，即从回答大学与政府、大学与社会、大学内部各权力主体之间的复杂的关系切入，而不是单一地回答大学如何应答政府的需求这一高度。

一是在章程的制定中，力求保证参与制定和修改大学章程的主体多元化。

如英国牛津大学2002年章程就是在政府成立的委员会——诺思委员会对大学的组织、管理及财务进行考察的基础上，对大学章程的制定与修改提出各种建议，而后由学校成立的工作团起草而成的。

[5]卡内基-梅隆大学章程和康奈尔大学章程则都由大学最高决策权力机构——董事会制定，而董事会成员则由来自政府、社会以及学校内部的各层次人员组成。

关于章程修订，各校修订的程序有所差异，但章程中都有规定，如康奈尔大学章程第二十五章规定：“大学章程由董事会开会修订，只要多数董事同时出席并投票赞成或三十张一致票，章程可以在任何董事会会议上被修改。

但要修改的内容必须在会议前五天通知并呈递给董事会成员。

”[6] 参与制定和修改大学章程的主体多元化可在一定程度上确保大学章程的制度规则能很好地考虑到各相关主体的利益。

二是大学章程的条款在明确大学法律地位的基础上，清晰界定了政府、社会以及大学内部各权力主体参与大学管理的途径与方式，使大学管理形成由政府、社会、大学各种权力主体共同参与的格局。

如卡内基-梅隆大学章程规定：“董事会由不少于36人不超过75人的终身董事、任期董事以及因职务产生的当然董事组成……当然董事有匹兹堡市的市长等官员。

”[7]康奈尔大学章程第二章规定：“董事会由64名成员构成，包括4名当然董事、1名终身董事、3名指定董事和56名普通董事……当然董事为纽约州州长、州参议院与众议院议长等，普通董事中至少有两名来自纽约州农工商领域。

……八名董事必须在校友中选举产生，每位任期4年，每年至少选2名。

”[8]哥本哈根大学章程在第三章规定：“评议会由校长和14名成员组成，其中有2名是从校外人士中委任的外部成员。

”[9]董事会或评议会成员的不同身份，既满足了政府对大学的影响，又满足了公众的一般利益，吸引更多的社会人士参与大学建设与管理，尤其使得参与大学管理的各种权力能够得到法律保护和社会认可，为大学组织在面对各种压力时提供有效保护，从而确保大学的正常运行和独立性。

三是大学章程对大学内部机构设置、管理模式、各种委员会职责的明确规定，实际上是规定了大学内部的治理结构。

董事会制度是美国大学治理架构中的一种基本的管理制度。

大学章程不仅对董事会成员的构成、产生办法与程序、职责及其运作等方面做了明确要求，而且明确规定了董事会中校外董事的名额、产生方式以及参与大学管理的权限与途径，同时还确定了校友参与大学事务的权利与方式。

董事会下设若干个委员会，大学章程对这些委员会的成员、职责与权限作出了具体的规定。

如卡内基-梅隆大学、康奈尔大学以及耶鲁大学的大学章程根据职责不同都分别设了负责财务、执行、审计、投资等方面具体事务的委员会。

牛津大学章程则
分别用了六个章节对“大学评议会”、“教职员大会”、“学院、社团和永久私人学院”、“理事会”、“学群、学院、分院、系和继续教育部”、“学术人员和访问委员会”等各决策机构和大学各层次部门的职责、权限、聘任条件与程序进行了明确界定，理顺了大学内部管理体制。

哥本哈根大学章程规定：“大学的校、院、系是由校长、院长、系科主任和学科带头人层层负责的。

院长由校长授权，根据学院委员会制定的指导方针负责学院的日常管理工作；系科主任由校长（院长）授权，根据系科执行委员会制定的指导方针负责本系科的日常管理工作，包括计划和分配责任；学科带头人由校长（院长）和相关学科项目的实际组织授权，负责对所分配的教学资源进行分派。

”[10]这些规定，使大学不仅在学校层面而且在学院、系科层面也形成多个权力中心，一定程度上防止了一权独揽，促进了民主管理，有利于实现纵向分权制衡和横向分权制衡的统一。

二、遵循以“自主的网络”来优化各权力主体的界限和责任
“治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。

这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。

”[11]作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与合作基础上的自主而且自我管理的网络。

国外大学在制定具有类法律性质的大学章程时，秉承了“自主网络”的基本理念。

一是大学章程法律地位高，确保了大学相对于政府的独立自主。

体现大学章程法律地位的著名案例，应该是1819年美国“达特茅斯学院案”的裁决。

两个行政系统——校董事会和州立法机关对达特茅斯学院“公立”与“私立”的问题产生分歧，从而诉诸法庭，州立法机关认为他们有权修改特许状，而校董事会持反对意见。

最终，美国最高联邦法院判决州政府修改特许状的行为不符合“宪法”，因为特许状是英国王室颁发给学院的一种契约，具有法律效力。

[12]因此“达特茅斯学院案”胜诉的根本原因在于特许状奠定了该学院作为私立大学的法律基础，基于特许状而建立的私立学院与政府的关系是平等且各自独立的契约关系，政府不得通过任何法规破坏契约。

牛津大学章程也明确了大学的自主权，章程第一章第四条规定：“大学有权做任何法律许可范围内的，为实现其目标必须做或欲做的所有事情。

”[13]
二是大学章程以类法律的性质通过其条款对大学内部各部门或层次的权利与责任予以规范，确保他们的自主。

如康奈尔大学章程分别用了七个章节对校长、大学其他行政人员、院长、副校长、副院长、行政副校长以及大学秘书等行政管理人员的权责分工予以了明确规定。

“校长由全体董事会大多数投票产生，是学校的主要行政长官与教育长官，负责监督所有事务。

所有大学个人，都必须受制于校长的行政权威，校长制定所有行政管理人员和其他工作人员的职责。

……校长聘任副校长，由兼任教务长的常务副校长主持学校的日常行政管理工作，教务长有责任监督所有学术事务以及大学各机构。

” 章程还对其他大学行政人员、学术人员以及各学院院长、副院长的任命和任期及其工作范围与职责予以了明确规定，对大学系、学院等机构的管理也予以了规定。

比如，“影响一般教育政策的所有事情由学院处理，由学院决定其学位学生的入学标准、开设课程、学位授予的条件，以及向校长推荐学位管理候选人，制定规
章或强化制度来指导和监督学生的学术工作、学生学术利益的行使权限和特殊学院的教育事务；大学系的职责为在相应学院的许可下，向董事会推荐建议，修改或中止学位。

大学系或任何学院有权向董事会就可能出现的问题提出自己的观点。

大学系主任由大学学院任命，是大学学院的首要行政管理人员”[14]。

卡内基-梅隆大学章程第三章第五条规定：“校长是社团的首席执行官，受董事会领导，直接对董事会负责。

校长拥有对社团所有的财产、运行、内外事务、职员进行一般监督、管理和执行的权力，有权决定所有教员的任期，是当然董事、常务委员会的成员。

”[15] 麻省理工学院章程规定：“校长是麻省理工学院的首席执行官，任董事会当然成员，任执行委员会当然成员，以及成员资格委员会和发展委员会的当然成员。

”[16]
以上规定使各权力主体之间的关系法律化，使大学章程成为各权力主体参与大学管理，自主实施各种行为活动的重要制度保障，有利于各权力主体在章程规定的权力范围内各显其威、各司其职、互相支持，形成一个政府协调、高校自主、社会参与的自主管理网络。

当然，要注意的是，大学章程关于“自主的网络”的架构必须界定清楚这一网络的边界。

任何事情都有一个尺度，对各权力主体责任与功用的强调一旦走向极端，反而可能不利于大学的持续健康发展。

实际上，大学“自主的网络”的生命力就依仗其特定领域的特定功能，领域与功能的无限拓展导致的将是自主网络的瓦解。

因此，大学章程既要旗帜鲜明地宣示各权力主体在特定领域的持续功能以及应当享有的自主权，又要清醒冷静地界定其边界，不能无限制地延伸。

三、强调以“合作伙伴关系”来构建各权力主体协商合作机制
“治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。

” [17]在治理理念的影响下，合作伙伴关系将成为未来社会各种组织公共关系的新准则。

这种合作伙伴关系是建立在持续不断的对话和平等协商的基础上，它的实现不依赖于行政权力的强制性、支配性和惩罚性，而是取决于社会公众的认可与同意。

从公共选择理论的角度看，合作行为将比不合作的个人主义行为所得到的结果更优。

但是，这种合作行为不可能自发地实现，它的形成一方面需要政府、大学与社会等主体在相互博弈的基础上进行平等参与、协商对话；另一方面需要先进的、科学的制度对各权力主体的行为进行规范。

国外大学的章程在某种程度上就扮演着这样一种先进的、科学的制度的角色。

首先，国外大学在制定大学章程过程中，面对各种争议与分歧，不是简单地求出最大公约数，而是通过彼得·圣吉提出的“深度汇谈”建立起关于大学发展与管理的共同愿景。

如卡内基-梅隆大学章程第一章就规定：“社团的建立完全是为了教育的、科学的和慈善的目的。

”[18]哥本哈根大学章程也在第一章规定：“哥本哈根大学的任务是为了引导研究和提供高等教育以达到最高学术水平。

大学必须捍卫学术自由，必须致力于学术规律和学术成果的传播。

”[19] 牛津大学章程第一章第三条明确规定：“大学的目的是通过教学研究增长知识，通过各种方式传播思想。

”[20]日本东京大学章程规定：“东京大学以学术自由为本，以追求真理、创造知识、维持和发展世界一流水平的教育研究为目标。

同广大社会团体合作，作为社会推动力进行对社会产生深远影响的研究，为人类发展做出贡献而努力。

”[21]这些规定可在一定程度上保证各相关利益主体在制定与实施章程的过程中，不走入“囚徒困境”，而是追求大学利益的最大化，使各种分歧成为
富有创造性的张力，而不是潜伏为更大的隐患。

其次，大学章程制定的条款致力于各主体权力的协调，表现为通过相关条款构建一系列协商合作机制，主要包括分权机制、激励机制、平衡与监督机制以及问责机制等，使政府、社会和大学之间形成一种相互包容、相互依存、平等协商的合作伙伴关系。

如卡内基-梅隆大学和康奈尔大学的章程条款关于董事会权力、人员构成与任期、提名与选举、权限与责任等的明确规定，以及对董事会下设各委员会职责的具体规定，充分体现了大学管理中以社会知名人士为主、校内与校外相结合、民主参与、分工协调的特点。

大学董事会制度成为政府、大学和社会团体组织等不同利益主体参与协商的一条制度化的定期对话通道，促进了大学与政界、教育和社会之间合作伙伴关系的建立。

通过大学章程使政府、社会和大学之间的协商合作机制制度化与规范化，这应该也是国外大学拥有完善的现代大学制度的重要原因。

他山之石，可以攻玉。

当前，我国现代大学制度的构建正处于关键时期，而大学章程的制定与完善又是现代大学制度建设的核心内容。

借鉴国外大学章程制定中遵循的理念，并以此为引导来制定先进的、科学的大学章程，从而在大学、政府与社会之间建立合作伙伴关系对于我国现代大学制度的建立与完善是十分必要的。

具体来说，一是在大学章程制定中，注重从这样一种法律规则的层面重构大学与政府、大学与社会以及大学内部各权力主体之间的关系，变“单一政府权力中心”为“多元主体权力中心”。

通过大学章程，使大学管理从反映计划经济时代要求的大学行政管理范式转变为反映社会公共利益的大学治理范式，使政府将大学管理权力部分回归给社会第三部门组织和大学，改变政府独家垄断的局面，实现从“政府办大学”到“政府办教育”的转变。

二是大学章程的条款必须对大学、政府、社会以及大学内部各权力主体的责、权、利予以规范，同时建立起内部自律机制和良好的内部治理结构，使大学各相关利益主体能够通过各种途径参与大学管理，实现它们在自己权力范围内的自主管理，即形成“自主的网络”。

三是大学章程的制定，应明确规定大学治理结构与模式，在大学、政府与社会各利益相关群体之间构建参与协商机制，使大学的管理与决策能充分尊重各利益相关者的权力，反映各利益相关者的愿望，真正实现民主化与科学化，从而在各主体之间形成一种合作伙伴关系，变过去政府对大学实行的“单一治理模式”为利益相关者广泛参与、协商、合作的“共同治理模式”，促进我国高等教育事业的健康发展。

参考文献：
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