我国义务教育发展中的非均衡问题及对策研究 研究报告分析

江西省教育科学规划课题
《我国义务教育发展中的非均衡问题及对策研究》
课题研究报告
江西省教科规划办：
由何艳玲教授主持的江西省教育科学规划课题《我国义务教育发展中的非均衡问题及对策研究》（批准编号08YB146）经近两年的研究已按设计要求顺利地完成。

现将研究情况及结果报告如下。

一、课题研究的目的与意义
造成我国义务教育发展中的非均衡问题的原因很多，主要是由各地经济社会发展差距、城乡二元分治结构、分级管理体制、重点校政策等因素造成的。

通过本课题研究，目的在于找出我国义务教育发展中的非均衡问题的原因，寻求其解决对策，从而促进我国义务教育的全面均衡发展。

从1986年《义务教育法》颁发实施到2006年重新修订，我国义务教育从基本普及向全面普及发展，并由非均衡发展向均衡发展，在推进义务教育方面取得重大进步。

但是，义务教育均衡发展依然不尽如人意，在城乡间、地区间、校校间还存在明显差距，成为社会普遍关注的问题。

然而，推进义务教育均衡发展，是社会主义制度的本质体现，是构建和谐社会的现实需要，也是全面贯彻党的教育方针、实现素质教育的必然要求。

国家“十一五”规划把“推进城乡、地区间义务教育均衡发展”提到教育工作的重要议事日程，要求各地建立制度，完善机制，制定规划，健全义务教育保障机制，努力缩小全国范围内地区之间、城乡之间的发展差距，促进义务教育的均衡发展。

此项研究正是为了配合党和国家对教育工作作出的这一重要部署，努力
揭示出当前我国义务教育非均衡发展的问题、分析问题产生根源，探索出促进义务教育均衡发展对策措施，有力地推进我国义务教育均衡发展，促进教育公平，加快和谐社会建设进程。

二、课题研究的方法
首先深入各级教育行政部门（主要是地市、区级）调查了解我国义务教育阶段各级各类学校的教育经费、设备投入、师资队伍建设、生源等情况获取数据和资料以及典型事例；然后进图书馆和上网查阅我国义务教育阶段的各项统计数据，获取有关数据和资料；次后，将调查和查阅获得的数据和资料进收集、整理、分类、处理和归档；最后，根据相关基础理论，采用先进手段，运用现代设备，对调查和查阅的数据和资料进行分析研究，得出规律性结论，撰写成果论文发表。

三、课题研究的基本过程
1、2008年11月—2009年9月，选择我国东、中、西部地区各2个省和两个直辖市（即江苏、福建、江西、河南、贵州、甘肃等省和北京、上海市）以及其管辖的若干个县市，进行调查访问或上网查阅其义务教育，特别是义务教育非均衡问题的情况，获得相关数据和资料。

2、2009年9月—12月，对调查和查阅的数据和资料进行收集、整理、分类、处理和归档。

3、2010年1月—2月，学习教育理论和义务教育论述，为本课题研究找到基础理论。

4、2010年2月—6月，根据基础理论，运用现代设备，采用先进科学手段，对调查和查阅的数据和资料进行分析研究，得出规律性结论，撰写成果论文发表。

5、2010年7月—11月，总结研究工作，写出结题报告，组织专家鉴定结题。

四、课题研究成果
课题《我国义务教育发展中的非均衡问题及对策研究》经全组成员共同努力已按原设计要求完成了研究任务。

(一)其成果主要内容：
1、详细地叙述了我国义务教育发展中的非均衡问题存在于哪些方面。

一是教育资源配置失衡，导致城乡、区域、校际间基本办学条件存在差距。

（1）城乡间义务教育经费差距依然存在。

据统计：2008年全国普通小学生均预算内事业费支出为2757.53元，其中城镇3212.16元，农村2617.59元，农村比城镇少594.57元，是城镇的81.49%；生均预算内公用经费支出为616.28，其中，城镇838.08元，农村581.88元，农村比城镇少256.20元，是城镇的69.43%。

2008年全国普通初中生均预算内事业费支出为3543.25元，其中城镇4362.91元，农村3303.16，农村比城镇少1059.75元，是城镇的75.71%；生均预算内公用经费支出为936.38元，其中，城镇1296.08元，农村892.09元，农村比城镇少403.56元，是城镇的68.83%。

（2）区域间义务教育经费差距依然明显。

据统计，2008年我国东、中、西部地区普通小学生均预算内事业费分别为5388.26元、2149.78元、2922.69元，东部比中部、西部分别高出3238.48元和2465.57元；初中生均预算内事业费分别为6457.89元、2890.90元、3642.71元，东部比中部、西部分别高出3566.99元和2815.18元。

2008年我国东、中、西部地区普通小学预算内公用经费分别为1282.13元、513.96元、704.86元，东部比中部、西部分别高出768.17元和577.27元；初中预算内公用经费分别1741.60元、807.14元、907.68元，东部比中部、西部分别高出934.46元和833.92元。

（3）校际间义务教育经费差距越来越大。

重点学校、窗口学校、
示范学校数量虽少，但是占有的教育资源却越来越多，而大部分的一般学校、薄弱学校占有的教育资源却越来越少。

（4）城乡间和区域间学校的教学仪器设备差距依然较大。

据统计：2008年，小学生均教学仪器设备值城乡之比为2.9：1，初中生均教学仪器设备值城乡之比为1.4：1；小学生均仪器设备值东、中、西部分别为382元、266元、213元，东部与中部、西部之比分别为1.4和1.8。

（5）教育信息化水平城乡间存在较大差距。

2006年全国城市小学平均拥有计算机71台，而农村小学平均只有6台；全国城市初中校均拥有计算机102台，而农村初中只拥有38台；西部农村小学的建网学校比例为3.1%，农校初中建网学校比例仅为18.4%，无法满足教师利用现代教育信息的要求，制约优质教育资源共享。

二是教师资源分布不均衡，导致城乡、区域、校际间师资在数量、质量、稳定性方面存在很大差距。

（1）教师队伍分布不均衡，农村教师严重缺编。

当前教师队伍的城乡、区域分布很不均衡，东中西部之间、城乡之间、中心与边缘校和重点与薄弱校之间出现严重的结构性失衡。

普遍存在着城市教师超编、农村教师缺编；经济发达、条件较好的地方教师超编，经济欠发达、条件较差的地方教师缺编。

部分落后农村的薄弱学校基本是“一人一校”，有的学校甚至连一个公办教师也没有，只得请代课教师上课。

（2）优质教师资源分布极不均衡，导致欠发达地区和落后农村地区师资整体水平偏低。

教师工资收入水平城乡差距仍然较大。

2008年与2007年相比，分别有13省、自治区、直辖市农村小学、初中城乡教职工工资收入差距有所扩大，致使教师流失严重，特别是优质教师资源逆向流失，造成农村、欠发达地区义务教育教师队伍整体素质差距明显。

（3）教师学科结构性矛盾突出，中西部农村学校部分学科教师短缺。

2008年，全国有508个县每平均5所小学不足一名外语教师；西部山区农村小学平均10所小学才有一名音乐教师；中西部贫困地区、少数民族地区农村初中音乐、美术、信息技术三门学科教师平均
每校都不足一人，致使部分学校无法正常开设规定课程。

（4）校际之间教师质量相距较大。

据中西部4个省区（黑龙江、河南、广西、云南）小学、初中2008年的统计，省域内小学中级以上职务教师比例最高的前20%学校与最低的后20%学校分别相差24.5、27.7、30.8和32.6个百分点。

省域内初中中级以上职务教师比例最高的前20%学校与最低的后20%学校分别相差21.3、22.9、27.7和29.2个百分点。

校际中高级职务教师比例差距过大，是造成义务教育发展不均衡和择校问题难以解决的重要原因。

2、分析了我国义务教育发展中存在非均衡问题的主要原因。

我国义务教育发展中存在非均衡问题，有着深刻的经济的、社会的和政策的原因。

首先，区域经济发展不平衡是我国义务教育地区差别的根源。

其次，城乡二元分治结构是导致我国义务教育城乡差别的根源。

再次，二元分割的教育政策制度、二元分割的教育财政体系、二元分割的教育资源配置，以及由制度原因造成的教育内部的结构性差距，既是形成义务教育发展不均衡的原因，也是义务教育发展不均衡的集中表现。

与经济社会的二元制度相应，我国教育最大的制度缺陷也在于它的二元分割性。

它是一种双重的二元教育制度，在城市和农村间进行分割，形成农村教育和城市教育的差别；在教育内部分割，形成重点学校和普通学校的差别。

（1）各地经济社会发展的差距。

义务教育均衡发展受制于各地的经济社会发展速度和水平。

各地经济社会发展速度和水平不同，其义务教育发展及公平问题就参差不齐。

加上中央政府没有相应的调节机制，义务教育发展中的非均衡问题就相应产生了。

（2）城乡二元分治结构。

二元分治结构是导致义务教育发展中非均衡问题产生的机理，一是户籍制度导致不同人群享受不同的教育机
会。

二是城乡义务教育政策差异导致不公平。

在教育政策上，形成了城市优先、重点优先的价值取向。

三是文化资本积累的差异导致不平等。

城乡儿童生活在不同的文化氛围中，农村与城市间的经济文化差距使得农村儿童的文化资本积累受到限制。

（3）分级管理体制。

分级管理体制是导致义务教育发展中非均衡问题产生的根源，主要是政府的责任不明确、不合理造成不公平。

各级政府事权与财权不对称导致义务教育发展中出现不均衡问题。

具有较大经费筹措能力的中央和省级财政对义务教育承担的责任却小。

（4）重点校政策。

重点校政策也是导致义务教育发展不均衡的机理，一是选择性入学造成了入学机会不公平；二是部分重点校“转制”导致新的更大的不公平；三是重点校政策加大了教育资源分布的不均衡，使本来就有限的教育资源过多地流向条件好的学校，而对薄弱学校关注则较少，人为地拉大了学校间的差距。

3、研究并阐述了促进我国义务教育均衡发展的对策
（1）坚持全面协调可持续的义务教育均衡发展观。

义务教育均衡发展的实践必须有一定的理论指导，尤其需要科学发展观为指导。

一是义务教育均衡发展不是限制发展、平均发展，而是共同发展、加快发展。

二是义务教育均衡发展不是短期发展、单一发展，而是持续发展、整体发展。

义务教育发展中非均衡问题产生有着长期、深刻的历史原因，因此解决非均衡问题需要持之以恒，常抓不懈。

义务教育均衡发展是整体发展，不仅要解决城乡间的不均衡问题，而且还要解决地区间和校际间的不均衡问题。

（2）建立和完善义务教育均衡发展保障体系。

教育权利公平是一切教育公平的基础，教育公平是社会公平的重要基础，是教育均衡发
展的内在要求，也是社会公平的重要立足点，是机会均等、制度均衡、资源配置均衡的实践起点。

推进义务教育均衡发展就要着力构建以教育权利公平、机会均衡、制度均衡、资源配置均衡为主要内容的义务教育均衡保障体系，使义务教育的均衡真正体现在教育活动的起点、机会、过程和结果之中。

（3）进一步强化政府重视、完善政策和加大投入。

政府是义务教育均衡发展的主要责任方，要把地方促进发展和中央给补偿有机结合起来。

中央政府要下决心确保国家教育财政支出占GDP的比例达到4%。

各地方政府也要严格按照新修订的《义务教育法》的要求，确实做到教育投入“三个增长”。

地方政府，特别是县级政府要在上级政府的支持下，履行统筹和均衡发展本区域义务教育的职责，着力解决本区域均衡发展的薄弱环节、疑难问题，保证工作推进的实效性。

（4）建立和健全监管制度，确保义务教育均衡发展和质量提高。

国家有关部门要尽快地完善、实施能保障“普及、质量、均衡三者协调发展”的义务教育发展标准；教育行政部门应加强和完善义务教育监测机构，形成自上而下的监测体系；建立完善的义务教育监测制度，并以此加强各级政府对义务教育的管理，促进义务教育的发展和质量的提高，要将义务教育均衡发展列入政府主要责任考核内容。

（二）成果的主要特色：
1、促进教育公平是国家基本教育政策，教育公平是社会公平的重要基础。

教育公平的重点是促进义务教育均衡发展。

此项目选题既独特新颖，又切合实际。

研究义务教育和义务教育均衡发展的比较常见，而专门研究义务教育发展非均衡问题的颇为少见；但是，客观上我国义务教育确实还存在着非均衡发展问题，着力研究非均衡问题，目的
还是促进义务教育均衡发展。

2、此项研究成果既具有现实指导意义，又具有较高的理论价值。

从当前的现实来讲，我国义务教育均衡发展面临着许多问题和严峻挑战，很需要正确的理论去指导问题解决和矛盾的化解，此项研究成果正排上用场，能在推进义务教育均衡发展中发挥作用。

同时，此项研究成果阐述了义务教育均衡发展规律，能丰富教育学理论，具有较高的学术价值。

（三）成果效益主要有：
一是正确评估我国义务教育均衡发展现状；二是全面揭示我国义务教育均衡发展面临的问题和挑战；三是深刻分析我国义务教育发展中存在非均衡问题的产生根源；四是科学探索出我国义务教育均衡发展对策措施。

为推进我国义务教育均衡发展提供理论依据和实践指导，为促进我国教育公平、推进落实科学发展观、构建和谐社会提供理论支持和实施方案。

最终实现我国义务教育均衡发展，真正做到办学条件均衡、教师水平均衡、升学机会均衡。

（四）成果的创新：
与国内同类成果相比，首先是研究视角的创新。

近年来，学术界也非常关视义务教育均衡发展问题，不少学者进行了大量的研究，也产生了不少成果。

但是专门研究义务教育发展的非均衡问题还少见，因此能针对我国义务教育非均衡发展方面，找出问题，提出解决对策和方法，在研究视角上有所创新。

二是在分析义务教育发展产生非均衡问题的原因提出了新的观点：（1）各地经济社会发展的差距。

（2）城乡二元分治结构。

（3）分级管理体制。

（4）重点校政策。

尤其是分级管理体制是导致义务教育
发展中非均衡问题产生的根源的观点新颖而独特。

三是提出的促进我国义务教育均衡发展的对策有新的观点：认为（1）义务教育均衡发展的实践必须有一定的理论指导，尤其需要科学发展观为指导。

义务教育均衡发展不是限制发展、平均发展，而是共同发展、加快发展。

义务教育均衡发展不是短期发展、单一发展，而是持续发展、整体发展。

（2）建立和健全监管制度，确保义务教育均衡发展和质量提高。

国家有关部门要建立自上而下的监测体系；完善义务教育监测制度，要将义务教育均衡发展列入政府主要责任考核内容。

（五）最终成果：
我们的最终研究成果论文《我国义务教育发展中的非均衡问题及对策研究》发表在《今日科苑》2010年第20期。

五、不足之处和遗憾
1、主观方面：由于经费等方面的原因，我们调查采集的第一手统计资料，虽然样本设计有代表性，但是样本数量不够大。

由查阅的资料作了补充和充实。

2、客观因素：教育行政部门（区、市教委）都没有辖区内各中、小学校分年度的义务教育经费投入基本情况，增大了我们采集数据的难度。

《我国义务教育发展中的非均衡问题及对策研究》
课题主持人：何艳玲
课题参与人:付文杰徐晓庆周国平冷瑾周国芳
2010年12月。