江苏等省开展农民工法律服务和法律援助工作的调研报告

江苏等省开展农民工法律服务和法律援助工作的调研报告
司法部联合调研组为贯彻落实《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，根据国务院农民工工作联席会议的统一部署，我部从今年3月底到7月中旬，在全系统开展农民工法律服务、法律援助和法制宣传工作的专题调研，赴江苏、浙江、上海、广东、山东、河南、湖北、湖南、山西等省市，深入到若干市、县(区)，社区、乡镇进行实地调研，结合各省(区、市)的调研成果，对目前农民工法律服务和法律援助的需求情况、开展农民工法律服务和法律援助工作的现状、存在的问题进行了全面的了解，在此基础上，研究提出了进一步加强农民工维权工作的对策建议。

一、农民工法律服务和法律援助的需求情况
近年来，党中央、国务院和地方各级党政领导高度重视农民工问题，制定了一系列保护农民工合法权益的政策措施，特别是今年1月出台的国务院5号文件，对当前涉及农民工的若干重要问题作了全面的政策性规定，对于切实保障广大农民工的合法权益，进一步改善农民工的就业环境，具有重要的指导意义。

各地各部门认真贯彻落实国务院5号文件精神，在解决农民工欠薪、改善劳动和生活条件等方面做了大量卓有成效的工作。

但是，从全国总体情况看，涉及农民工的劳动报酬、劳动安全、人身安全、社会保险等突出问题尚未从根本上得到解决，农民工权益保障任务依然繁重。

(一)农民工法律援助的潜在需求量呈上升趋势。

由于主客观原因，农民工在社会中的弱势地位短时间内不会有实质性的改变，绝大部分农民工只能选择从事收入低、有一定职业风险的工作，而且与用人单位处在明显的不平等地位，因此发生在农民工身上追索劳动报酬、工伤赔偿、非法解除劳动合同等劳动争议纠纷不可避免。

同时，农民工普遍缺乏法律知识、诉讼技能和各种社会资源，一旦出现法律纠纷，大部分都需要法律帮助。

从调查的情况看，农民工的法律帮助需求在今后一个时期将呈上升趋势：一是农民工的数量在逐年增加。

随着国家农民工政策的逐步落实，今后一个时期，农村富余劳动力越来越多地逐渐转移到非农产业和城镇中，这是一个必然的趋势。

据有关专家预测，在2001至2010年的10年中，中国农村人口向城镇转移的总规模将继续扩大，估计可能达到 1.6-1.8亿，平均每年转移量在1493万-1662万人。

二是农民工权益被侵害现象依然严重。

目前一些地方农民工劳动报酬得不到保障，工资偏低，拖欠、克扣工资现象比较普遍。

据福建调查，65％的三资企业存在拖欠、克扣工资的现象。

据宁夏法律援助中心对一建筑工地的农民工抽样调查，43％的农民工反映工资被拖欠，70％的农民工反映工资被克扣。

此外，长期超负荷加班情况普遍、人身侵权案件时有发生。

三是涉及农民工的工伤事故、职业病有上升趋势。

据国家安全生产监督管理总局的统计，近几年来生产事故死亡人数居高不下：2003年各类生产事故死亡人数为149226人，2004年各类生产事故死亡人数为147379人；2005年发生各类生产事故717938起，死亡127089人。

另根据卫生部统计，
目前在我国涉及有毒有害作业的企业超过1600万家，受到职业病危害的职工人数在2亿以上，但是2005年卫生部共收到全国30个省、自治区、直辖市(不包括西藏、港、澳、台)各类职业病报告仅12212例。

潜伏期的职业病患者是未来需要帮助的一个庞大的弱势群体。

工伤及职业病患者中农民工占了大部分的比例。

(二)农民工法律援助案件将大幅增加。

农民工普遍低收入的现实情况决定了他们对法律援助的必然需求。

随着法律援助的范围和条件进一步放宽，农民工法律意识的不断增强，农民工法律援助需求将随之加大。

据统计，上海近三年农民工法律援助案件每年都以50％以上的速度增长，2005年办理农民工法律援助案件比2004年增长了110％。

广东2005年农民工法律援助案件比2004年增长了38.97％，所辖的东莞市增长了45.6％。

江西2005年度办理的农民工法律援助案件比2004年增长40％。

另外，根据国务院5号文件规定，对农民工申请支付劳动报酬和工伤赔偿法律援助的，不再审查其经济困难条件。

这一规定的执行将使法律援助案件大幅上升。

据部分省市的统计，农民工请求工资报酬和工伤赔偿占全部农民工民事法律援助案件的70％至80%，有的地方高达90％。

也就是说，涉及农民工民事法律援助案件的主要类型是请求工资报酬和工伤赔偿，如果这两类案件不再审查经济困难条件，整个农民工的法律援助案件将大幅上升。

今年一季度，到深圳市法律援助机构申请工伤赔偿、交通事故赔偿等民事法律援助案件就较去年同期增长了123％。

(三)农民工因民事维权引发刑事犯罪的现象已有显现，对法律服务和法律援助工作提出新的挑战。

调查中发现一个值得关注的现象，一些地方农民工刑事犯罪率高，这是与农民工的社会地位和文化水平有很大关系，但其中也有不少是因为维权未果，采取暴力维权所致。

如江西藉民工黄永兴因讨薪不成而持刀伤人就是其中一个典型案例。

黄永兴经亲戚介绍于2005年春节后在上海港务工程公司洋山道堆项目下属申川施工队干木工活，先后被包工头拖欠工资共4000余元。

工程结束时，包工头以工程款尚未结算为由拒付拖欠的工资，仅答应给黄200元路费，让其回江西老家。

黄多次讨要工资未果，恼羞成怒，于2005年6月28日晚用菜刀将包工头砍伤，该包工头经抢救无效死亡，黄因涉嫌故意伤害罪而被捕。

同样发生在2005年5月，甘肃省甘谷县农民工王斌余因追讨工资无果而连杀四人。

已发生的类似案件不是个案，应当引起执法部门和维权机构的高度重视。

据统计，2005年上海市办理的刑事法律援助案件中，外来人员高达55.4％。

分析这些案件可以发现，有相当多的案件是因民事纠纷处理不当转为刑事案件的。

福建省统计，2004年和2005年提供的刑事法律援助指定辩护案件中，农民工犯罪案件比例高达90％，案件类型集中在盗窃、抢劫、故意杀人、故意伤害等几种暴力犯罪。

农民工暴力维权、“另类维权”严重影响到社会稳定，法律援助机构和其他维权部门应该投入更多的人力财力，下大力气做好农民工的维权工作，及时疏通化解矛盾。

二、各地开展农民工法律服务和法律援助的情况
近几年，各级司法行政部门高度重视农民工法律服务和法律援助工作，制定相关规范性文件，为农民工法律服务和法律援助工作提供了制度支持。

2004年9月，司法部与财政部、劳动部等九部门联合出台了《关于贯彻落实<法律援助条例>切实解决困难群众打官司难问题的意见》，从政策上解决了办理法律援助案件中与相关部门协调配合的问题。

2004年11月，司法部和建设部联合下发了《关于为解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题提供法律服务和法律援助的通知》，要求各地法律服务机构和法律援助机构要积极为解决建设领域拖欠工程款和农民工工资提供有效的法律服务和法律援助。

2005年9月，司法部与最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合出台刑事、民事法律援助规定，建立了法律援助与公、检、法部门在法律援助工作中的衔接配合机制。

一些地方政府通过地方立法或政府规章等形式，扩大法律援助范围，将农民工发生机率较高的工伤赔偿、交通事故等案件纳入法律援助的范围，为农民工维权提供了更好的政策法制环境。

今年以来，各级司法行政部门、法律援助机构和法律服务机构认真贯彻落实国务院5号文件，加大了工作力度，在为农民工提供法律服务和法律援助方面取得了新的进展。

主要体现以下方面：
(一)健全工作网络，畅通群众申请法律援助的渠道
为了方便农民工申请法律援助，各地根据需要在乡镇、街道社区、劳动部门、建设部门、工会等设立农民工法律援助工作站，在农民工工作和生活集聚地、大型企业等设立法律援助联系点、咨询点，开通
农民工法律援助热线，方便农民工就近快捷地申请和获得法律援助。

上海、深圳、东莞等地还建立节假日值班制度，保证农民工在节假日均能申请法律援助。

南京、苏州、无锡等地在农民工聚居地和劳务市场设立了“外来务工人员法律援助工作站”，连云港市的部分法律援助中心在法院附近设立法律援助中心接待室。

东莞市根据该市交通事故多的特点，在交通法庭附近租赁场所设立石龙交通办事处。

这些工作站点，在法律援助机构的统一指导下，及时了解农民工生活、工作情况，提供咨询服务，接待法律援助申请，参与协调处理农民工劳资纠纷、工伤事故及侵权案件等。

畅通了群众的申请渠道，保障群众获得方便、快捷和有效的法律服务。

(二)降低门槛，减化手续，让更多的农民工获得法律援助
各地法律援助机构把农民工作为重点对象，对农民工申请法律援助，简化程序，快速办理。

多数地方规定对农民工申请法律援助的案件，审批时间限制在3个工作日内。

一些地方规定农民工申请的一般案件当天审批、当天指派。

对涉及人数众多的群体性农民工维权案件，先行指派法律服务人员提供法律援助，事后补办有关审批手续。

一些地方对因公致残的农民工案件优先接待、优先审查、优先办理。

各地贯彻落实国务院5号文件的精神，普遍放宽了对农民工经济困难的审查条件。

对申请支付劳动报酬和工伤赔偿法律援助的，不再审查经济困难条件。

对其他案件，在审查农民工的经济状况时，基本上以“就宽不就紧”为指导原则。

比如：宁波市突破了地方法律援助条例对出具经济困难证明主体的限制，只要有关单位出具经济困难证明
一律给予援助。

广东省的法律援助机构结合农民工个人的收入情况和家庭整体状况及案件情形，灵活掌握经济困难审查标准，对申请人收入虽然超过经济困难标准，但其本人有慢性病，每月固定需要支出一定数额的医疗费，或者申请人负有赡养、扶养、抚养义务的其他家庭成员有重病、残疾、长期失业等情形的，都视为符合经济困难条件，对于因交通事故等人身损害导致死亡或重伤而追索医疗费的案件，一般不再审查经济困难条件。

长沙市司法局在考察农民工的月平均收入仅略高于本市每月200元的最低生活保障待遇之后，要求全市所有法律援助机构对农民工的各类法律援助申请一律免于审查经济困难条件。

上半年全国各地法律援助机构共为43587名农民工提供了诉讼法律援助服务，办理的农民工法律援助案件占全部法律援助案件的20％，组织办理了一大批有重大影响的农民工维权案件，维护了农民工合法权益，对于维护社会稳定和促进经济发展起到了积极作用。

(三)采取多种措施，拓展服务领域，确保农民工法律服务和法律援助的实际效果
各地针对农民工维权的特点，采取多种方式开展工作。

无锡市锡山区法律援助中心与100户农民工家庭签订了聘请法律援助家庭律师协议，为农民工家庭提供免费的法律服务，使农民工在日常生产生活中遇到的法律问题能够获得及时的解答。

针对农民工流动性大、仲裁或诉讼成本高、时间长、执行难的现实情况，各地法律援助机构在工作中结合实际，较多采取调解结案的方式并取得较好的效果。

如深圳市在各区开展了法律援助案件“调解
结案”试点工作，一些案件能做到当天受理，当天调解，当天结案，最大限度地维护了受援人的合法权益，深得受援群众的欢迎。

各地纷纷组建专门的律师志愿团，通过开展专项农民工维权活动，最大限度地实现农民工法律援助的社会效果。

例如，湖南省组建了“湖南省农民工法律援助律师志愿团”，上海市宝山区成立了“维护进城务工人员合法权益援助律师志愿团”，无锡市成立了“职工法律援助志愿团”，这些律师志愿者一般具有处理劳动纠纷案件的专长，他们的法律服务更加贴近农民工的法律需求，从而更好地保证了农民工法律援助案件的质量。

(四)开展对农民工的普法宣传，引导其通过正常渠道维权
各地把农民工法制宣传教育列入年度普法计划，初步形成了流动人口管理相关职能部门、街道乡镇、居(村)委会和外来人口管理站密切配合、齐抓共管的农民工法制宣传三级网络，专兼职法制宣传员达到21.8万多人，建设了2600多个法制宣传阵地和法制宣传橱97.5万个。

今年各级司法行政部门又把对农民工的普法宣传列入“五五”普法规划中，组织法制宣传人员、法律服务人员、法律援助人员，开展形式多样的宣传活动，如利用电视台、电台、报刊杂志、互联网等新闻媒体，通过参与专题节目、举办专题讲座、拍摄系列片、发表文章、刊登典型案件，以及印发传单手册、举办大型咨询活动、深入农村宣讲演出、制作大型公益广告等形式，向广大人民群众普及法律知识。

同时，与劳动和社会保障部门密切配合，将法律知识培训与劳动技能培训相结合，增强了农民工学法守法的意识。

向农民免费发放普法读物。

河南省编印《农民进城务工法律知识问答》22万册，免费发放至全省各村；安徽省编写了《务工人员维权指南》，印制5万册免费发放到农民工手中。

深圳市编印了全彩卡通版的《深圳市劳务工学法用法读本》，向全市劳务工免费发放100万册。

深圳市龙岗区开展了农民工“读一本书(深圳市劳务工学法用法读本)、考一次试、领一本证”法制宣传教育活动。

吉林省开展“法律护你行”活动，把法制宣传与法律服务相结合，为农民免费发放《吉林省农民工法律知识必读》、发一张“明白卡”、讲一堂法制课，深入细致开展对农民工的法律服务。

各地创造性开展多种形式的宣传工作，注重宣传效果。

上海市宝山区法律援助中心借助民工子弟学校建立进城务工人员法制学校，定期举办法制讲座，并举办民工家庭法律知识竞赛，调动农民工学习法律知识的积极性；在民工生活集聚地进行法制文艺演出，将法律援助案例编成故事小品，以人民群众喜闻乐见的形式宣传法律知识。

宁波市在广大基层农村、工厂等地全面实行一村一标、一厂一标宣传活动，制作典型案例图版，深入乡村、大型企业和外来务工人员集中的社区进行巡回展览。

广州市天河区开展法制文艺演出，在广场放映《荔枝红了》等法制电视，播放《今日说法》等普法光碟，深受农民工欢迎。

深圳龙岗区在各街道建设百米法制宣传长廊，东莞市利用文化广场进行法制宣传教育，并坚持每年开展“百万外来员工法律知识竞赛”活动。

北京市与北广移动传媒合作，在5000辆公交车“车载电视”中滚动播出法制节目6个月，每天收视人群近500万人次。

经过普法教育，
农民工的法律素质普遍得到提高，60％的农民工受到了法制宣传教育，越来越多的农民工能够遵守法律、正确使用法律和维护法律。

三、农民工维权中存在的问题及原因分析
各地法律援助机构以及律师等法律服务人员在为农民工提供法律帮助和法律援助中，面临着不少问题和困难，主要概括如下：
(一)农民工依法维权的渠道仍然存在障碍
农民工的权益一旦受到侵害，需要依靠畅通的维权渠道和司法救济机制。

农民工的法律纠纷，有些可以通过有关方面的协调、协商解决，有些则必须要通过诉讼、仲裁程序来解决，并且需要专业人员的法律帮助。

目前农民工维权渠道和司法救济机制都不同程度地存在障碍。

具体原因分析如下：
一是立法问题。

一些现行法律法规的规定不利于农民工维权。

比如根据《工伤保险条例》第十八条规定，提出工伤认定申请，应当提交与用人单位存在劳动关系(包括事实劳动关系)的证明材料。

现实中农民工往往拿不出劳动关系证明，因此进入不了维权程序。

又如按照劳动法的规定，劳动争议的仲裁申请时效是60日，由于文化素质和法律意识较低，许多农民工不知道此规定的含义，发生纠纷时一些用人单位故意以口头或其他方式“协商解决”，拖过诉讼时效，进入不了仲裁程序。

又如《法律援助条例》规定公民申请法律援助，应当向义务人所在地的法律援助机构提出申请。

农民工侵权案件义务人所在地是打工地，一些农民工在发生工伤、交通事故等事件后，往往回到原籍，无经济能力再返回到打工地，而向原籍地法律援助机构提出法律
援助申请，后者会以不符合《条例》规定而拒绝，申请人又缺乏向打工地申请法律援助的渠道而最终得不到帮助。

二是执法问题。

一些地方政府及相关部门因服务于当地经济建设的需要，出于一种保护、偏袒用人单位的倾向和心态，当农民工尤其是外地农民工与用人单位发生争议时，当地有关部门之间往往出现推诿扯皮的现象，或者对农民工案件根本不予受理。

另外，一些地方法院和仲裁机构对于已有的规定不执行，人为地阻碍农民工维权案件进入程序。

如司法部与最高人民法院的联合发文和司法部与财政部、劳动保障部等九部门的联合发文中，都明确规定对于法律援助案件的当事人，人民法院和仲裁机构应当实行缓、减、免收诉讼费和仲裁费，保证受援人顺利进入诉讼和仲裁程序。

这两个规定在很多地方得不到执行，农民工往往因交不起相关费用而无法进入程序。

三是农民工自身素质问题。

大部分农民工文化水平低，法律意识观念淡薄，不知道自己有哪些权利和义务，对遭受的侵害不知向谁求助。

不能及时到劳动争议仲裁部门申请仲裁，从而错过了仲裁期限，或不直接在当地申请法律援助，而是返回家乡或通过家属向家乡法律援助机构申请法律援助，延误了维权期限。

有的农民工受传统观念影响，“屈死不告状”，对维权效果缺乏信心，权益受到侵害时不愿通过法律途径解决，或在得到用人单位很少的补偿时便放弃应得的有关权益。

(二)农民工依法维权成本高、难度大
农民工遭受侵权后，即便是进入了法律维权程序，也面临重重困难，常常是耗费了时间和精力，最后得不到满意的结果。

一是仲裁、诉讼环节多，农民工维权成本高。

劳动法规定了劳动仲裁前置程序及一裁二审的法律程序，大量简单的劳动争议案件必须经过劳动仲裁、法院一审、二审、强制执行才能完成，导致农民工维权之路过于漫长。

如果是工伤维权则程序更为复杂。

据一名长期办理工伤赔偿案件的律师计算，工伤维权的程序最高可达19项程序。

申请工伤认定———行政复议———行政诉讼一审、二审(如果是法院撤销不予认定工伤的行政行为的话，那么行政诉讼的程序还得再来一遍)———劳动能力初次鉴定———劳动能力二次鉴定———劳动争议仲裁———民事诉讼一审、二审———执行程序。

如用人单位对与职工的劳动关系有异议的话，还要确立劳动关系，要经过劳动仲裁———民事诉讼一审、二审。

职业病的工伤处理，还要经过职业病的鉴定(包括初次鉴定与再次鉴定两项程序)。

而且，很多工伤保险待遇的获得，需要经过多次的劳动争议仲裁与民事诉讼程序。

浙江金华市法律援助中心办理一起农民工工伤赔偿案件，从2003年7月立案，至2005年7月，就工伤认定问题经多次的申请行政复议、诉讼，最后在得到劳动部门的工伤认定之后正向法院提起诉讼过程中，当事人因无钱医治死亡。

二是农民工维权案件调查取证难。

多数农民工不知道签定劳动合同、不懂得如何签定劳动合同，或在用人单位拒不签定合同的情况下接受用工条件，使各方面权利得不到保障，相当部分用人单位依法管
理依法经营的意识不强，加之一味地追求自身的经济利益，不愿与农民工签订劳动合同，也不按规定为其交纳养老保险，造成农民工案件普遍存在着无劳动合同、无养老保险和无福利待遇的“三无”现象。

在发生劳动纠纷时往往难以证明劳动关系的存在，农民工往往连工资卡、饭票等都拿不出来，甚至不知道用人单位的名称。

同时，企业和雇主会利用各种关系打通关节，为自己开脱，拒不出证，有的设置障碍阻挠律师调查取证，甚至故意损毁证据，工友或证人考虑自身利益不愿或不敢作证，有的医院也因为农民工拖欠医疗费用而拒绝出证。

调查取证困难直接影响到维权的效果。

三是农民工维权案件执行难。

根据《工伤保险条例》的规定，参加工伤保险期间用人单位职工发生工伤的，保险待遇由工伤基金支付，未参加工伤保险的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。

实践中，用人单位不交纳工伤保险费，农民工的工伤保险待遇无保障，最终无法兑现工伤赔偿。

在诉讼环节，由于农民工收入低、财产少，在仲裁或诉讼过程中申请法院对侵权人的财产采取财产保全或先于执行时无法按照法律的规定提供相应的担保，从而导致农民工赢了官司却得不到赔偿，胜诉判决成为一纸空文。

另外，由于农民工维权案件程序多时间长，到案件终结时，有的用人单位已不存在或老板已逃之夭夭，导致案件执行困难或无法执行，许多失去工作拿不到工资或因工伤残废的农民工最后不得不以放弃而告终。