行政诉讼审查标准研究

行政诉讼审查标准研究

论文提要：行政诉讼审查标准之重构是一个日益受到我国行政诉讼法学理论界及实务界关注的焦点问题，我国立法目前确立的是以合法性审查为主，以合理性审查为例外的行政诉讼审查标准。该标准将合理性审查局限于“行政处罚显失公正”和“滥用职权”两种情况，弱化了合理性审查原则的价值；以法定程序为内容的程序审查标准无法彰显程序正义的真正内涵，忽视了正当程序原则的意义。故，我国应以行政诉讼法学的发展方向为宏观视角，确立合理性审查原则与合法性审查原则并重，实体审查标准与以正当程序为内容的程序审查标准处于同等地位的行政诉讼审查标准。（全文共8052字）

行政诉讼审查标准之重构是一个日益受到我国行政诉讼法学理论界及实务界关注的焦点问题，因为“行政诉讼的审查标准决定了司法权对行政权的审查深度”。1所谓行政诉讼的审查标准，有学者将其定义为：“是人民法院针对被诉行政行为进行审查判断并作出裁判时所应遵循的规则，是人民法院裁判具体行政行为合法性和合理性所依据的准则或尺度。”2也有学者认为其指“人民法院在行政诉讼中对具体行政行为进行合法性审查的标准，包括法律问题的审查标准与事实问题的审查标准两部分”。3笔者认为：无论如何界定这一概念，实体审查标准与程序审查标准都应是行政

1王麟、王周户主编：《行政诉讼法学》，法律出版社2007年版，第57页

2姬亚平：《论行政诉讼审查标准之完善》，载《甘肃政法学院年报》，2009年第103期，第103页

3胡建淼主编：《行政诉讼法学》，法律出版社2004年11月第1版，第193页

诉讼审查标准毋庸置疑的两个组成部分。但问题在于：我国行政诉讼的实体审查标准是仅指合法性标准亦或也包含有合理性标准？是仅审查法律问题亦或应是对法律问题和事实问题进行全面审查？程序审查标准面临着什么样的困境、又该如何重构？如何建立一个既符合我国行政诉讼法学发展方向且又能满足司法实践需求的行政诉讼审查标准？为此，笔者试图针对这些问题进行一粗浅论说，实因学识浅薄，如有不当之处，恳请老师海涵。

一、行政诉讼实体审查标准之现状分析

我国《行政诉讼法》当中对行政诉讼审查标准的规定仅有寥寥数字，第五条：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。第五十四条规定，人民法院在审理行政案件时，应审查据以作出具体行政行为的主要证据是否充足，适用法律法规有无错误，是否违反法定程序，是否存在超越职权、滥用职权的状况，被告是否不履行或拖延履行法定职责，行政处罚是否显示公正。全国人大常委会在《关于<中华人民共和国行政诉讼法（草案）>的说明》中就审查标准进行了解释：“人民法院审查行政案件，是对具体行政行为是否合法进行审查。至于行政机关在法律、法规规定的范围内作出的具体行政行为是否适当，原则上应由行政复议处理，人民法院不能代替行政机关作出决定。”立法的不甚完善及全国人大常委会的立法说明，引起了理论界对于行政诉讼审查标准的激烈争论。有学者认为：“人民法院对具体行政行为的合理性审查，有严格限制，必须是属于行政处罚的具体行政行为。”4有学者认为：“法院审查具体行政行

4应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社1994年7月版，第60页

为只审查合法性，一般情形下不审查具体行政行为的合理性。”5也有学者认为：“滥用职权和显失公正属于合理性范畴，这是具体行政行为合法性审查的例外。”6“法院对行政行为的司法审查有两个标准：即合法性和合理性。许多人都将它们看成是两个独立的标准，以至于‘法院只审查具体行政行为的合法性，不审查具体行政行为的合理性’成了学界对《行政诉讼法》第五条的唯一诠释。这是对两个司法审查标准关系的误解。实际上，合法性和合理性的关系是一个层次关系，合理性本身也属于合法性的范畴之内。不合理的行政行为本质上就是一种不合法的行政行为。法院对合法性的行政行为是否合理一般不予考虑，除非这种不合理达到了合法性标准所不能容忍的程度，超越了合法性的限度，法院才可能以滥用职权或者显失公正给予撤销或者变更。”7“将法院审查具体行政行为的程度局限于合法性，忽视大量符合法律条文但违背法律精神的具体行政行为对私权的威胁和侵害，这显然不合行政诉讼的目的。因此，为了更好地推行私权保护，将审查范围扩大到具体行政行为的合理性是必要的，……”8由众多学者的观点可以看出，合理性审查标准在我国行政诉讼中的适用已是不争的事实，“学术界将我国司法审查的标准概括为合法性标准与合理性标准两个方面，并以合法性审查为主，以合理性审查为例外。”9而目前的焦点就在于：合理性审查标准在我国行政诉讼审查标准当中究竟应处于何种地位？是例外？是附属？亦或应该有其独立存在的空间？

5姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年1月版，第457页

6罗豪才、应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社1990年10月版，第37页

7章剑生著：《行政诉讼法基本理论》，中国人事出版社1998年4月版，第29页

8马怀德主编：《行政诉讼法原理》，法律出版社2003年4月版，第83页

9姬亚平：《论行政诉讼审查标准之完善》，载《甘肃政法学院年报》，2009年第103期，第107页

合法性审查原则从1990年《行政诉讼法》颁布至今历经20载——维系着人民法院对具体行政行为的审查尺度——必然有其很强的理性价值。“合法性审查原则在我国的确立建立在以下认识基础之上：第一......在我国，理论上与行政机关平起平坐的人民法院，正是因为由全国人民代表大会通过《行政诉讼法》及其他相关法律的授权，才取得了对行政权的审查资格和权力；......第二，法院与行政的分工和法院的实际能力，......法院与行政机关性质有别，职能相异，不能相互替代，是影响司法审查界线的重要因素......第三，羁束行政行为与自由裁量行政行为的区分，......在我国学者的认识中，一旦法律赋予了行政机关自由裁量权，即意味着行政机关在此范围内享有不受司法干预的自我决断权，除法定例外，该判断的合理性与适当性，应通过行政程序解决，司法机关无权介入。 (10)

随着我国经济、政治、社会、文化的全面腾飞，特别是行政诉讼法学理论与实践的快速发展，以合法性审查为主的审查标准正日益陷入难以克服的困境：第一，难以约束行政机关依据自由裁量权所作出的具体行政行为，除行政处罚以外，相对人因行政机关行使自由裁量权而作出的具体行政行为受到的侵害得不到司法救济。而立法对于“行政处罚显失公正”和“滥用职权”这两种可进行合理性审查的情况也没有作出具体的、有可操作性的规定，“从近年来法院审理行政案件的情况看，尚未有依据“滥用职权”作出判决的案例，依据“显失公正”作出的判决也很少见。”11第二，暴露了我国政治体制的诟病。在长期盛行于我国的官本位思想的压制下，法院相对于行政机关而言，本身就缺乏独立性、权威性，以合法性审查为主

10应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年1月版，第1763页

11姬亚平：《论行政诉讼审查标准之完善》，载《甘肃政法学院年报》，2009年第103期，第108页