基本公共服务均等化政策目标与制度保障

基本公共服务均等化：政策目标与制度保障
项继权
【摘要】：基本公共服务是一个社会 人们生存和发展必需的基本条件,是一个社会非由政府提供不能有效满足和充分保障的基本福利水准。

平等享受基本公共服务是人们基本的权利。

当前我国基本公共 服务存在明显的非均等化,最突出地表现在公共服务的资源占有不均、消费水平不均及二元化体制及权益不均。

基本公共服务的均等化不仅是人人享有基本公共服 务,更重要的是确保人们平等地享有基本公共服务。

为此,必须进一步加大公共服务的财政投入,合理分摊基本公共服务的责任,建立服务均衡导向的财政投入机 制,深化公共服务部门及事业单位改革,构建覆盖全民、城乡一体的基本公共服务体制,实现基本公共服务的均等化。

【关键词】： 基本公共服务 均等化 公共产品 财政投入 社会保障 不同地区 最低生活保障 公共服务体制 义务教育 制度保障
党的十六届六中全会决议强调“以发展社会事业和解决民生问题为重点,优化公共资源配置,注重向农村、基层、欠发达地区倾斜,逐步形成惠及全民的基本公共服务体系”、“实现基本公共服务均等化”。

党的十七大进一步强调“要加快推进以改善民生为重点的社会建设”,扩大公共服务,并将人人享有基本公共服务作为促进社会公平正义、让人们共同分享发展成果的重要内容和基本途径。

如何建立惠及全民的基本公共服务体系,实现基本公共服务的均等化,是当前我国改革和发展的重点和目标之一。

一、基本公共服务的范围与类型
作为公共权力机关,向国民提供均等的公共产品和公共服务是政府的基本职责。

然而,对于什么是公共产品和公共服务,哪些应该是政府应提供的公共产品和
公共服务,以及如何提供公共产品和公共服务等等,人们对此并没有一致的看法。

从理论和实践来看,人们对于公共产品及公共服务的认定及政府责任的确定有两种不同的思路:
一是从产品的属性的角度来划分,即凡是满足人们的公共需求、具有“公共品”性质的产品和服务就是公共产品和公共服务。

按照经济学的分析,人们需求的产品分为三大类型:“公共产品”、“私人产品”及介于公共与私人之间的“混合产品”。

公共产品与私人产品的根本区别在于是否具有“竞争性”和“排他性”。

公共产品是那些具有非竞争性和非排他性的产品,因为其“无利可图”难以由市场和社会提供和保障,只能由政府来承担。

私人产品则是个人消费的物品,人们可以通过市场来获得,无需政府负责。

除上述私人产品和公共产品之外,还有大量的介于两者之间的混合物品。

这些物品具有一定的竞争性和排他性,既具有私人性,又具有社会性。

对于这些混合物品的生产和供给,应由政府、社会及市场共同提供。

沿着上述思路,只要确定哪些产品具有非排它性和非竞争性也就可以确定其公共产品和公共服务的性质,由此可进一步确定政府的责任范围。

然而,对此人们也存在疑虑:是否是“公共产品”和“公共服务”就一定要政府来承担,甚至包揽呢?另一方面,是不是只要是“私人产品”政府就可以完全免责呢?至少在现实生活中,一些没有竞争性和排他性的社会服务工作可能并不完全是由政府来承担,而纯属私人需求问题也要求政府解决,如个人因病、因灾而无力生存时政府也不能“见死不救”。

正因如此,人们提出另一条解决的思路,这就是根据需求及供给状况来确定
政府的责任:凡是人们迫切需要而社会和市场做不了、做不好和不愿意提供的产品,均是政府的责任。

其潜在的逻辑是:不论是否是公共产品,只要是人们必需的而其他方式不能有效供给的产品,即使是私人产品,也应由政府来承担。

反之,即使是具有非竞争性和非排它性的产品,只要社会和市场愿意并能够提供,政府也
可放手让社会和市场来承担。

如有些产品虽然是私人产品,但由于信息不对称、自然垄断及道德底线等原因难以由市场和社会充分供给,必须由政府出面解决。

由此可以解释为什么政府必须对无助的人们提供救助,必须对医药价格进行干预以及对一些偏远贫困乡村的村内道路和设施提供支持———即使这仅仅服务于个别人或个别乡村,或者本质上属于市场交易行为。

显然,两条思路有着不同的出发点和重点:前者强调“只有公共产品才是政府的责任”,而后者强调“不能有效供给的必需品都应由政府来供给”。

如果说根据产品性质来判定政府责任是一种消极的标准的话,根据需求供给状况来确定政府的职责则可视为一种积极的标准。

在此,政府责任的范围也显著扩大,不仅包括提供传统的公共产品和公共服务,也包括一些难以有效供给的私人产品和服务。

不过,无论是何种标准和思路,公共产品的范围及政府公共服务的责任都是立足并满足人们的现实需求。

政府的职责是向社会提供人们生存和发展所必需的且无法通过其他方式有效供给和保障的产品和服务。

从我们对农村的调查来看,当前农民需求广泛,涉及乡村道路、农业技术、义务教育、合作医疗、公共安全、畜牧防疫、农田水利、财政金融、民政优抚、市场信息、就业服务、环境保护等不同方面。

在对最迫切的需求,调查的23140人(缺失633)中有49.7%的农民选择了乡村道路建设,45.4%的人选择了农业技术指导,44.6%的农民选择了农村义务教育;43.8%的选择了农村合作医疗。

农产品供需信息、社会治安、劳务输出和就业信息等需求比例分别为34.3%、32.7%和30.7%。

此外,农田水利设施建设、文化体育活动、农村信贷、农村饮用水设施建设、病虫害防治、最低生活保障、环境保护、电力及通讯设施建设、社会救济和优抚及畜牧防疫检疫等7个需求选项的百分比在20%—30%之间。

[1]
在现实生活中,由于人们的需求具有多样性和无限性,而政府能力始终是有
限的的。

面对众多的需求,任何政府都无力完全满足。

必须根据产品和服务的性质、需求的紧迫和重要程度以及政府能力来确定政府公共服务的优先顺序。

事实
上,并不是所有的公共需求都需要由政府或公共权力机关和组织来提供,有的需求可以由社会组织或市场来提供。

如果根据人们需求的公益性程度及其需求满足中对政府的依赖程度的不同,可以将公共服务分为“基本公共服务”和“非基本公共服务”两类。

前者是政府必须承担和满足的公共产品和服务,后者则可以通过政府以外的社会组织或市场来提供。

当然,有相当多的需求和产品具有混合的特征,在市场和社会提供的同时需要政府的支持和参与,这可以称为一种“准基本公共服务”。

一般来说,政府是基本社会公共服务的提供者,是非基本社会公共服务的倡导者和参与者,同时是整个社会公共服务的规划者和管理者。

在上述农民的需求中,信贷金融、电力电信、市场信息等等在现代社会中可以通过市场方式来供给的,可归属于非基本公共服务;有的需求并非必须由政府供给才能获得,如市场交易及就业信息、借贷金融、部分农业技术以及畜禽治疗等,这些服务属于准基本公共服务,而义务教育、公共安全、基本医疗卫生服务、社会保障等等则是政府的职责,是基本公共服务。

由于生产性质和生活环境的不同,农民有些需求是与农业生产和农民生活相联系的,如农业技术推广、农田水利建设、畜禽防疫等等,这是农村特有的公共服务。

从当前城乡居民的需求来看,人们共同的服务需求主要包括义务教育、基本医疗、公共卫生、社会保障、基础设施、公共文化、公共安全、环境保护等,这些也是依照法律法规和政策,政府必须向全社会提供的基础性服务,也是当前政府基本公共服务的内容。

二、基本公共服务均等化内容与标准
从理论上来看,人们对于平等或均等的理解和解释有四种倾向:一是结果平等,强调人们的处境、条件或结果相等。

这常常被看成是一种平均主义的理解;二是起点或机会平等,关注赋予人们具有同等的条件、权力和机会,而非实际的结果。

这是一种自由主义的解释;三是能力平等,允许根据能力的不同而获得不同的待遇,如“按劳分配”;四是需求平等,强调对于不同的需求给予同样的满足才是平等,如“按需分配”。

如果从公共服务均等化的角度看,上述不同的理解有不同的政策指向和要求,也会有不同的政策后果:“结果平等”要求我们确保人们享有相同水准的公共服务和社会福利。

但是,在现实生活中,由于各地社会经济发展水平不同,各地的需求结构和要求不同,以及人们先天与后天的条件的差别,完全或绝对的均等是不可能的。

况且,结果平等也可能因人们的需求偏好和要求不同而不平等,因为有的人可能有特别的或更大的需要。

“起点平等”或“机会平等”要求为人们享受公共服务提供基本的发展基础、条件、权利和机会,它不仅强调法律及权利的平等,也要求对于贫穷落后及利益受损者以适当的补偿。

但是这也隐含着实际结果的不均等。

“能力平等”反对绝对的平等或均等,强调不同发展水平和条件的人们和地区可以享受不尽相同的公共服务水平。

但是,它也将鼓励和扩大现实中不同地区和不同群众之间公共服务的不平等;“需求平等”则要求针对不同的需求提供不同的公共服务,其困难不仅在于如何确定并满足不同偏好和不同强度的需求,也可能因此促进截然相反的政策,如可能因贫困落后地区的需求大而加大公共服务的投入,也可能因其需求简单而减少投入;对于发达地区甚至可能因其需求多、要求高而增加公共服务的投入,进而进一步拉大公共服务水平的差距。

显然,从一般意义上说,公共服务的结果完全平等显然是不现实的,而单纯的能力平等的结果将进一步拉大公共服务水平的差距;需求平等及起点和机会平等存在操作上的困难,也存在扩大差距的危险。

这些与我们强调的公共服务均等化的目标也不尽一致。

因此,基于上述任何一种标准的政策都不尽人意。

不过,从理论、实践及可操作性角度来看,根据人们的需求、社会发展和政府能力综合运用上述不同标准是一种可行的选择。

任何社会中,我们不可能做到完全的结果平等或均等,但是,我们可以要求并实现基本公共服务的均等化,即人们生存和发展最基本的条件的均等。

这不仅是一种生存底线的平等,也是符合起点和机会平等的要求,同时还满足最基本的需求的平等。

基本公共服务均等化内含并要求基本公共服务的内容和水平的均等化(消费均等和结果平等)、服务设施和
条件及资源占有的均等化(条件均等和起点平等)以及赋予人们相同的权利和机会(权利平等及制度平等),不因其身份的不同享有不同的待遇。

这一标准并不要求各地方公共服务的一律化或绝对平均,同时还鼓励有能力的地方在满足人们基本公共服务的要求的同时根据自身的条件向人们提供更优良的公共服务。

这一基本公共服务均等从最低标准的角度来界定的,即人人都享有不低于他人或社会最低标准的公共服务。

这不仅符合平等的基本要求,也符合人们公平与正义的原则。

它将政府职责限定于满足人们最基本的公共服务,也使政府供给成为可能。

在此也必须指出的是,关于平等、公平与正义的观念从来是与人们生存的社会经济环境、条件及历史文化传统有关,不同群体对同样的事务可能作出不尽相同的判断。

一定时期人们对于平等与公平的判断仅仅是一定时期一定社会内人们的基本共识。

随着社会经济的发展和变化,人们的平等、公正和正义观也将发生变化。

相应地,关于基本公共服务的内容和标准也将随着经济社会发展、人们需求的变化而变化。

由于社会资源和政府能力的局限,一定时期政府所能提供的公共服务及均等化程度也具有有限性。

“公共服务均等化”要求政府将公共服务的差距控制在人们可以接受的范围,并最大限度满足人们日益增长的公共服务的需求。

从当前我国的现实来看,基本公共服务均等化是国家保证全体居民均等地享有基本公共服务,这些服务包括义务教育、基本医疗、公共卫生、社会保障、基础设施、公共文化、优抚救助、公共安全等等,其目标是保证生存和发展的起点公平、基础性的服务均等以及人们基本权利的平等。

这不仅要求国家对公共服务及资源的分配对全体公民同等的关照,人们享有同等的权利与机会,同时也要求全体公民享有大体相同的基本公共服务水平,不能有太大的差距。

三、我国基本公共服务的非均等性
从实践来看,迄今为止,我国社会基本公共服务不仅存在“供给不足”的问题,也存在“享受不均”的问题,非均衡或非均等性问题突出。

从义务教育来看,当前我国城乡之间及不同地区之间义务教育的设施条件、资源分配以及教育权利存在明显的非均衡性和非平等性。

城乡之间及不同地区及不同学校在学校设施、师资力量存在显著的差距;不同地区及不同学校获得的财政投入及社会资源也存在较大的差距。

从生均预算内教育事业支出来看,1993年东部和西部地区小学生均预算内教育事业费支出极差率为1.76,而2005年极差率达到2.11,差距在拉大。

2005年全国最高省份上海高达8222.59元,最低的省份河南为865.28元,相差9倍多。

除此之外,城乡之间及不同地区之间适龄儿童受教育的权利和机会也存在制度上的障碍,流动人口尤其是进城务工农民工子女就学权益得不到充分保障,存在诸多的限制。

从医疗卫生服务来看,城乡之间及不同地区之间人们占有的医疗资源、财政投入及医疗卫生服务的待遇的差别,同时也表现为城乡之间二元化的医疗卫生保障体系。

城乡之间、区域之间、不同人群之间的医疗卫生服务差距扩大。

优质医疗卫生资源过分向城市和大医院集中。

目前不到40%的城镇人口占有近60%的医疗资源。

79%的农村居民人口为自费医疗群体,而城市为44.8%,高出34个百分点。

2005年城市居民人均卫生费1044元,农村为377元,城市是农村的2.7倍多;2005年城镇居民人均医疗保健支出为600元,而农村居民仅为168元,相差3.5倍。

北京以占全国1.2%的人口占全国6.46%的卫生费,上海以占全国1.39%的人口占了全国5.13%的卫生经费,两个城市共占了近12%的卫生费用。

[2]根据2000年世界卫生组织对191个会员国的卫生筹资公平性评估的结果表明,我国被排列在第188位,即倒数第4位,属于世界上最不公平的国家。

[3]农村卫生和城市社区卫生发展严重滞后,群众不能平等享受到安全、有效、方便的医疗卫生服务。

我国城市初步建立了城镇职工基本医疗保障制度,城镇居民基本医疗保险试点已经启动,农村新型合作医疗迅速发展。

但是,我们也看到,新型农村合作医疗保障的覆盖面仍然有限,各地发展不平衡,保障水平偏低,社会医疗保险发展缓慢。

对农民的问卷调查显示依然有33.4%的农民依然没有参加任何形式的医疗保障体系。

从社会保障来看,我国城乡一体的社会保障服务体系没有完全建立起来。

按照国家统计局根据2020年全面建设小康社会的目标测算,2006年社会保障的实现率为50.24%。

[4]城乡之间及地区之间社会保障水平和质量存在较大的差距,且在不断扩大。

尤其是城乡之间社会保障存在严重的非均衡性和非公平性。

从社会保障范围来说,城市社保服务涵盖就业再就业、最低工资、最低生活保障、社会保险、优抚救济、救助等多项内容,而农村社会保障仅有五保制度、最低生活保障、优抚救济、社会救助等,且覆盖范围有限、保障水平低。

在城乡之间还存在相当数量的既没有公费医疗保险又没有职工基本医疗保险和新型农村合作医疗保险的所谓“三不靠”人员,主要是少年儿童、大学生、重度残疾人、老年居民和其他一些非从业人员仍缺乏医疗保险;农村最低生活保障服务较城市起步晚7年,一些地方农村仍没有实行;迄今城镇居民享有低保的人员数量和低保金额
均大大高于实行低保的农村。

2003年城镇居民最低生活保障人数每万人中有2247人,农村居民最低生活保障人数每万人中只有367人。

按享受社会保障的从业人员计算,农村社会保障覆盖率只有3%,城乡社会保障率的比例为22:1,城乡人均社会保障费的比例为24:1。

在扶贫救助方面,按民政部统计,2002年农村仅有404万人得到最低生活保障,占应保人数的25%,而城镇享有最低生活保障人数达到2054万人,基本实现了应保尽保。

[5]直到2007年8月,国家民政部的统计,现在农村的低保人数仅为2311万,低保的平均补差标准是28元;[6]农村养老依然是以家庭养老、土地保障为主,并辅之五保制度及社会救济。

总体来看,当前我国基本公共服务的非均等性最集中地表现在三个方面:
第一,资源占有不均。

城乡之间及不同地区之间义务教育、医疗卫生、社会保障及公共文化等等基础设施、人力资源、技术条件、财政投入等等占有失衡。

大量的优质资源集中在城市尤其是大中城市,以及少数发达的农村地区,广大的农村地区尤其是中西部地区公共服务资源严重匮乏。

第二,服务消费不均。

公共服务的质量和水平的差距直接体现在人们实际的
消费水平和质量的差距。

由于不同地区公共服务现存的物质、技术及资源条件的不同,造成公共服务的能力及条件的差异,并最终导致人们的实际享有的公共服务的水平和质量的差别。

尤其是长期以来,政府为城市居民提供的公共服务较多,而农村居民享受到的公共服务较少,城乡之间公共服务水平存在较大的差距。

2006年,新型农村合作医疗制度改革试点范围扩大到全国40%的县(市、区),不少省市农村开始建立最低生活保障制度,农民开始享受基本医疗卫生及最低生活保障,但是,城乡之间在医疗卫生和最低生活保障的范围和标准仍存在较大的差距。

虽然2006年中央财政对中西部地区参加新型农村合作医疗农民的补助资金达到47.3亿元,但是,全国农民人均来算不足5元钱。

第三,服务体制二元化及权益不均。

虽然城乡之间及不同地区之间公共服务的设施和条件及服务水平不同与地区社会经济发展水平有关,但是,从调查来看,这种差别在相当程度上是受到政策和制度的影响。

历史上我们长期实行城乡分离的二元结构,教育、医疗、卫生及社会保障体制实行城乡二元化,国家财政投入重城轻乡、重工轻农,这不仅造成城乡之间基本公共服务的资源占有、服务能力及供给水平存在较大的差距,也导致城乡居民民生权益及公共服务享有的权益严重失衡。

近些年,党和政府立足城乡统筹,致力于消除城乡之间及不同地区之间人们公共服务的差距,基本公共服务逐步覆盖农村,但是,我们也必须看到,迄今为止,我们的公共服务体制的制度设计仍是坚持城乡分离的思路,按照人们的身份和地域来设计,而不是城乡一体的体制。

基本公共服务仍实行城乡二元化体制。

如现行基本医疗卫生服务采取城镇居民和农村居民分别的方式,城镇建立城镇职工基本医疗保障制度、城镇居民基本医疗保险制度,农村则建立新型农村合作医疗制度。

虽然这是基于城乡现存的差距及国情,它也可以确保人人享有基本医疗卫生服务,但是,城乡居民享有的“基本医疗卫生服务”的内容、范围和标准仍存在明显的差别。

其他社会保障制度也是城乡有别,虽然农村也有大量的失地、失业及失去生活来源的农民,但是,我国的失业救济制度仍限于城市居民,将农民排除在
外。

从根本上说,这一体制是传统的城乡二元结构的延续。

显然,目前我国城乡之间及不同地区之间人们公共服务水平和质量存在较大的差距。

尤其值得关注的是,由于城乡之间及地区之间经济的非均衡发展,城乡之间及地区之间公共服务的水平与质量差距仍在扩大,进一步拉大了城乡之间的收入水平及社会发展的差距。

2004年,我国名义城乡收入差距为3.2:1,若把基本公共服务,包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内,城乡实际收入差距已经达到5-6:1。

[7]
显然,当前我国基本公共服务均等化不仅面临即期消费水平的差距,也面临着历史形成服务差距,同时,更面临着制度和体制的障碍。

由此,我国公共服务均等化有三重目标和任务:首先是实现“基本公共服务的广覆盖”,即建立多层次、广覆盖的基本医疗卫生和社会保障制度,实现“人人享有基本医疗卫生服务”、“人人享有基本生活保障”,让人们享有基本公共服务;其次是实现“基本公共服务的一体化”,即消除城乡二元化基本医疗卫生服务体制和社会保障体制,构建城乡一体基本公共服务体制;最终目标是“基本公共服务的均等化”,即消除人们在基本公共服务资源占有、服务设施与条件及服务能力和服务水平既有的差距,确保人们平等地享有基本公共服务,确保人们不因职业不同、地点的不同以及身份的不同而享有不同的基本公共服务。

基本公共服务均等化的目标不仅是让人们都能享有基本公共服务,更重要的是必须打破城乡分割的公共服务体制,消除一切不公平和歧视性的制度与政策,构建城乡一体和统一的基本公共服务体制,让人们平等地享受基本公共服务。

四、基本公共服务均等化的财政支持与制度保障
虽然一个地区公共服务的发展水平受到地区经济、政治、社会、文化及历史等多重因素的影响。

不过,由于基本公共服务主要是政府提供的,政府对基本公共服务的财政投入状况在相当程度上也决定了基本公共服务的数量和质量。

我们的调查也显示城乡之间及不同地区基本公共服务水平的差异与公共财政的投入直。