一个社会的动员：试析政府在应对公共突发事件中的社会动员能力

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能
力 姜 鹏 飞 吉林大学
分 类 号：C912 单位代码：10183 研究生学号：**********密级：公开
吉 林 大 学 硕士学位论文 一个社会的动员——试析政府在应对公共突发事件中的 社会动员能力 Mobilization of a society ——Analysis of the ability of social mobilization of the government in responding to public emergencies 作者姓名：姜鹏飞
专 业：社会学
研究方向：经济社会学
指导教师：林兵 教授
培养单位：吉林大学哲学社会学院
2009 年 04 月
一个社会的动员——试析政府在应对公共突发事件中的
社会动员能力
Mobilization of a society——Analysis of the ability of social mobilization of the government in
responding to public emergencies
作者姓名：姜鹏飞
专业名称：社会学
指导教师：林兵教授
学位类别：法学硕士
答辩日期： 2009年6月1日
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日期：年月日
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论文级别：■硕士 □博士
学科专业： 社会学
论文题目： 一个社会的动员
——试析政府在应对公共突发事件中的社会动员能力 作者签名： 指导教师签名：
年 月 日
作者联系地址（邮编）：吉林大学哲学社会学院 130012
作者联系电话：138****6724
内容提要
公共突发事件具有广泛的社会性，在充分发挥政府主导治理的有效性的同时，需要广泛而深入的社会动员。

本文基于对国家与社会的关系分析的基础上认为，中国改革开放以来，随着国家权力从经济社会领域的部分退出，市场经济得到发展，国家与社会出现二元性的结构分化，市民社会得到发展。

国家所有制结构的变化促进了社会阶层的分化，社会结构从同质的单一性向异质的多样性分化，社会自主性增强，市场和社会组织得到发展，并日益成为社会发展所要依靠的力量。

国家的社会结构和制度体系发生了深刻的变化，使得传统的行政动员手段在强度和效果上大大降低，其救助力量单一、能力有限，难以满足公众多种多样的救助需求。

市民社会的发展使社会的自主性增强，媒体、非政府组织、企业得到充分的发展，形成应对危机的潜在主体，对突发事件的应对也由从前的政府主导到实现一种由社会自身力量进行的动员，即从“对社会的动员”转变到“由社会的动员”。

新的突发事件社会动员模式应该是政府主导，社会动员和全民参与，需要政府的积极作为和市民社会初成的力量。

拓展政府与社会交融整合的通道，实现政府、非政府组织、企业、公民对公共问题的协同治理和一种有序的社会控制。

目 录
序 言 (1)
第1章 相关研究综述 (3)
1.1关于风险与社会控制的理论 (3)
1.1.1 关于风险社会的理论 (3)
1.1.2 关于风险社会中的社会控制 (3)
1.2关于社会动员理论的研究 (4)
1.3关于市民社会理论的研究 (5)
1.3.1 市民社会理论的发展 (5)
1.3.2 中国市民社会研究 (6)
1.4国外相关研究综述 (7)
第2章 动员的类型及制度基础 (8)
2.1动员的类型 (8)
2.1.1 行政动员 (8)
2.1.2 社会动员 (9)
2.2国家与社会的关系是动员的制度基础 (10)
2.2.1 从“强国家——弱社会”到“强国家——强社会” (10)
2.2.2 市民社会的构成要素 (11)
2.3从行政动员到社会动员 (13)
第3章 汶川地震的社会动员分析 (14)
3.1市民认同是社会动员的前提 (14)
3.2 信息有效传播的重要性 (14)
3.3非政府组织的作用 (15)
3.4企业的社会责任 (16)
3.5小结 (18)
第4章 我国突发事件社会动员中存在的问题及对策 (19)
4.1存在的问题 (19)
4.1.1 重视行政动员，忽视社会动员 (19)
4.1.2 重视群众性动员，忽视法制建设 (19)
4.1.3 重视眼前利益，忽视可持续性 (20)
4.2对策 (21)
4.2.1 建立社会自主动员机制，有效配合行政动员 (21)
4.2.2 建立专业性的非政府组织 (22)
4.2.3 加强法制建设，实现依法动员 (23)
结 论 (24)
注 释 (26)
参考文献 (28)
后 记 (31)
中文摘要 (1)
Abstract (1)
序 言
2008年对转型期的中国社会来说是不平凡的一年，我们在充分享受和向全世界展示改革开放30年所取得的丰硕成果的同时，也经历了前所未有的风险。

2008年新年伊始，我国南方大部分地区就出现了建国以来罕见的低温、雨雪和冰冻天气，严重影响了人民群众的生产生活。

5月12日，发生了震惊中外的汶川大地震，造成了难以估量的人民生命财产损失。

这些事实告诉我们：人类社会已经步入风险社会，而且这种风险具有空前的不确定性和不可预测性。

汶川地震的发生预示着中国社会已经步入了高风险社会的行列，在习惯于繁荣稳定生活的情况下，公共性突发事件成为警示社会风险的唯一途径。

美国学者罗森豪尔特认为，公共突发事件是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在事件压力和不确定性极高的情况下对其做出关键决策的事件”，它是一种“紧急事件或紧急状态”，特指“政府公共管理领域遭遇的紧急情况，必须迅速做出决断并须付出沉重代价才能摆脱困境的一系列事件”。

[1]
公共突发事件的主要特征是：突发性、不确定性、威胁性、紧迫性、资源严重缺乏、传播性等等。

公共突发事件可分为三种情况：一是结构良性危机，如不可抗拒的自然灾害、流行性疾病等等；二是结构不良性危机，如各种暴力冲突、恐怖活动、社会骚乱等；三是介于两者之间的危机，如金融危机、经济危机等。

本文选取结构良性危机中的自然灾害作为研究对象。

我国是世界上遭受突发灾害性事件影响最为严重的国家之一，有70%以上的大城市、半数以上的人口、75%以上的工农业产值，分布在潮汐、洪水、地震等灾害严重的地区，我国每年因突发灾害造成的损失超过上千亿元。

[2]公共突发事件有很强的社会特征，由于其突发性和破坏性，以及社会影响的高度不确定性，加之反应时间较短、信息传递过程中的不对称等多种因素，使得突发事件在给社会带来极大恐慌的同时，也成为破坏社会秩序的不安定因素。

对公共突发事件处置是否得当直接关系到国家的经济发展和社会稳定，关系到政府的公信力和我国的现代化进程。

公共突发事件具有很强的社会特征，涉及面广，其应对是一项社会工程，需
要广泛的社会动员和参与。

在巨大的危机面前，国家能否有效地应对挑战，不仅取决于资源状况，还取决于动员机制。

传统的社会动员方式是一种政府主导型的行政动员，由于政府占有绝大部份的社会资源和社会活动空间，国家仍然保持着对社会经济生活领域强大而深入的动员和组织能力，对资源的绝对占有使得传统的行政动员发挥着巨大的作用。

但是随着改革开放和社会主义市场经济体制的建立，国家从高度集中走向分化，市场和社会得到长足发展，市民社会初步形成，国家逐步退出市场，对资源的控制也大大减弱，使得市场利益和参与主体呈现了多元化的趋势，社会自主性增强，传统的行政动员在强度与效果上都大大减弱，因此，应对公共突发事件需要一种新的动员方式。

随着市民社会的发展，媒体、非政府组织、企业得到充分的发展，往往形成应对危机的潜在主体。

在应对突发事件中，媒体承担着舆论公开、实现社会控制和整合的功能，非政府组织由于其公益性、自主性、专业性等特点，更是直接提供大量的人力财力支持。

如何赋予这些社会力量自主性和合法性，动员其广泛而深入地参与到公共突发事件的治理中，依靠社会自身的力量化解自身的危机，将是政府和市民社会的一种双赢。

第１章 相关研究综述　
第1章 相关研究综述
1.1 关于风险与社会控制的理论
1.1.1 关于风险社会的理论
德国社会学家贝克和英国社会学家吉登斯最早系统地讨论了现代化社会所面临的风险。

贝克指出，风险是“一种应对现代化本身诱发并带来的灾难与不安全的系统方法。

与以前的危险不同的是，风险是具有威胁性的现代化力量以及现代化造成的怀疑全球化所引发的结果。

”[3]吉登斯认为，现代社会虽然给人们创造了无数安全的、有成就的生活的机会，但现代性又是一把双刃剑，时刻可能威胁到社会的安全和人们的生存。

由于现代社会的文化特质，风险已经作为内在机制在现代性的内部生根。

[4]“现代性是一种风险文化，这并不意味着社会比以前惯常的生活更危险，对于大多数人而言，情形并非如此，相反，风险概念之所以成为一个基本的概念，是针对外行行动者和技术专家用来组织社会的方式而言的。

现代性降低了地区和社会生活方式内部的总的风险性，但与此同时，它也导入了一些先前的时代基本或完全不知道的新风险参量”。

[5]
转型期的中国社会既面临黄金发展期，又面对矛盾凸显期。

造成中国社会高风险的原因主要有：第一，我国处于转型时期，各个阶层、集团、群体利益迅速分化，造成了社会各个部分发展的不均衡，相互之间出现矛盾，严重影响社会秩序。

第二，经济结构不合理，经济增长还是高投入、高排放、低效率的粗放型方式，环境威胁增加，损害社会某些群体的切身利益。

第三，全球性的风险社会来临。

全球性生态恶化、气候变暖、能源危机、经济动荡、SARS危机、恐怖主义等等危机，使任何一个国家都无法逃避。

1.1.2 关于风险社会中的社会控制
如吉登斯所说，相互依赖的增强，加深了一些不幸事件的后果的伤害性。

全球化加深了整个社会的联系，因而放大了风险的影响和潜在后果，使得整个社会变得更加脆弱。

近年来公共突发事件的频繁发生直接向社会控制提出了挑战。

我
们应将着眼点置于一个更为广泛和深层的基础之上，其中之一就是基于现代化的发展所带来的控制风险上。

[6]从社会学的视角看，社会控制意味着社会通过各种机制或手段对个人和集团的行为进行约束，从而达到维持社会秩序、保护社会和谐稳定、避免社会解体危险的目的，社会控制的实质是维持社会秩序。

[7]李路路认为，就公共突发事件的应对来说，其本质是“控制”，即控制事件传播、社会混乱、社会恐慌、连锁反应等。

而公共突发事件由于其公共性和突发性，特别是公共性，使得控制的主体主要是国家。

因此，控制风险的问题转变为国家如何应对、决策、控制突发性公共事件，在一个现代化的社会中，常态性的事件需要整个社会层面上的控制，突发性的事件更需要国家在整个社会层面上的控制。

[8]
1.2 关于社会动员理论的研究
所谓社会动员，一般是指为了实现特定目的，通过各种形式的高强度的宣传、发动、组织工作，以促使特定对象形成或改变一定的价值观念、态度与期望，从而产生持续性的参与行为或其他预期行为的过程。

[9]严格地讲，社会动员不是资源的新增，而是资源的重新配置和集中。

作为一种社会管理的方法，社会动员能够最广泛地调动社会各方面的资源和力量，弥补政府资源有限性的缺陷，是有效控制和应对灾害的重要方式之一。

吴忠民认为，所谓社会动员，是指有目的地引导社会成员积极参与重大社会活动的过程。

社会动员的第一个特征是广泛参与性，就是说作为社会机体最基本的构成分子，亦即社会成员必定是广泛或较为广泛地参与重大的社会活动；第二个特征在于一定程度的兴奋性，即社会动员从整体上呈现出一定的兴奋性；第三个特征是目的性，即社会成员是为了实现特定的目标而形成的一种社会群体性的行为；社会动员的第四个特征是秩序性，一般来说，正常的社会动员是有组织、有秩序地进行，而不是杂乱无章、失去控制的进行。

[10]
斯梅尔瑟认为，社会动员能力是一个成功的集体行为的决定因素之一。

由于国家对资源的高度垄断以及缺少自组织的社会，在社会主义国家中运动式的社会动员成为运作经济社会生活的一种基本方式，但同样是社会动员，在不同国家却表现为不同的具体形式，按伯恩斯坦的分类，苏联的社会动员可以称之为“命令
式动员”，中国的社会动员则是一种“参与式动员”。

[11]在20世纪50—60年代，中国形成了一种“新的传统”——社会动员。

在当时之所以能够形成空前的社会动员，绝非偶然之事，而是有着深刻的历史及社会原因。

其一，民族独立与统一是绝大部分中国人的强烈心愿；其二，社会的重构；其三，民族解放运动不断高涨。

[12]这些历史原因使当时的社会动员成为可能。

随着改革开放和市场经济的发展，国家对社会稀缺资源的占有量大大减少，传统的社会动员所赖以存在的历史条件逐渐消失，社会动员从一种传统的方式向现代的方式转变。

在2008年汶川地震的抗震救灾中，行政机构体系和整个社会巨大的、高效的动员能力在处理公共突发事件过程中的优越性得到了充分显示。

麦卡锡和扎尔德在比较传统社会和现代社会动员的区别时认为：第一，传统社会运动的资源主要产生于社会运动的内部，而现代社会的资源则主要来自外部的各类捐款和基金。

第二，由于社会运动不再依赖于来自内部的资源，来自运动成员内部的贡献对该运动发展的重要性就大大下降了。

第三，传统社会运动的领袖人物都在动员过程中逐渐崭露头角，而现代社会动员的领导往往是外来的，这些领导可能仅仅是对某个社会运动的目标有所同情。

第四，在传统社会运动中，个人的剥夺感和愤怒感不再重要。

第五，新型社会动员的领导要比传统社会动员的领导更会利用新闻媒体，争取新闻报道成为社会动员的一个重要手段。

[13]麦卡锡和扎尔德的论断在我们关注的汶川地震的社会动员中得到了很好的验证：大部分的捐款都来自外部的企业、非政府组织及各类基金会，来自政府组织外部的贡献对应对突发事件的重要性大大提高，同时，将新闻媒体作为重要的动员对象，看重传统媒体所拥有的广泛资源和实现社会控制的作用。

1.3 关于市民社会理论的研究
1.3.1 市民社会理论的发展
市民社会指的是社会中的一部分，这部分社会具有自身的生命，与国家有明显区别，且大都具有相对于国家的自主性，市民社会存在于家庭、家族与地域的界域之外，但并未达致国家。

[14]在不同的时代，由于所处历史环境的差异，学者们对市民社会的概念有不同的界定。

在17世纪，它是自然状态的对立物，指人
们生活在政府之下的一种状态。

18世纪时，它便获致某种与现在用法相似的含义，指谓一种比部落大且不同于部落的社会。

到了近代，黑格尔、马克思等都对市民社会理论进行了独到阐释，从而使其逐渐科学化。

在19世纪，对市民社会的概念做出最详尽论述的是黑格尔的《法哲学》，在黑格尔看来，市民社会既不同于家庭，也不同于国家，它是市场，是社会的商业部分，是市场得以运作以及其成员得以保护所必需的制度和机构。

[15]20世纪以来，以帕森斯、哈贝马斯等为代表的西方学者对市民社会的概念进行了更加深入的阐释。

哈贝马斯从“新马”的立场出发对资产阶级“公共领域”的结构进行了重新解释，亚历山大从文化理论的角度对市民社会话语作出了个案性分析，马修从帕森斯社会学的理论出发但根据自己对它的修正而提出了新的“社会团结或凝聚性”理论，而泰勒则从社团自治或民主主义的立场出发对黑格尔式市民社会观作出了重构等等，[16]都强调了关于自由经济和公众或公共空间的观念，同时是一个具有市民认同的社会。

1.3.2 中国市民社会研究
中国学者对于市民社会的研究，有代表性的是俞可平教授的阐述：“我们把公民社会当作是国家或政府系统，以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的综合，它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域”。

[17]其实质是“公民与政府的良好的合作，政府与公民合作来管理这个社会”。

在当代中国，市民社会的主体是各种各样的民间组织，具体来说，“是各种非政府和非企业的公民组织，包括公民的维权组织、各种行业协会、民间的公益组织、社区组织、利益团体、互助组织、兴趣组织和公民的某种自发组合等。

由于它既不属于政府部门（第一部门），又不属于市场系统（第二部门），所以人们也把它们看作是介于政府与企业之间的第三部门”。

[18]改革开放以来，中国的国家与社会的关系经历了较大的调整，各种社会组织的独立性与自主性有所扩大，一个相对独立的市民社会正在中国迅速崛起，并且对社会的政治经济生活发生日益深刻的影响。

中国市民社会的兴起，是中国社会整体进步的重要表现，一个健全有效的市民社会是保证国家经济社会良性运行和协调发展的重要基础。

1.4 国外相关研究综述
在西方发达国家大城市危机管理实践中，一个重要的特征是普通公民、工商企业组织、社会中介组织建立高度的社会参与机制，实现政府和社会、公共部门和私人部门的良好合作。

赵成根在《发达国家大城市危机管理中的社会参与机制》中认为，在国外城市危机管理过程中，城市市民和各种社会组织、工商企业组织，既是危机管理的直接受众，同时也是至关重要的管理主体。

充分开发社会危机管理资源，对于提高城市危机管理能力，具有重要的价值。

在危机管理实践中，西方发达国家的城市政府在高度分化和多元化的城市社会基础上，依托城市政府之外发达的社会组织系统，逐渐建立了一整套社会参与机制，形成了应急管理过程中全社会危机应对网络系统，成为西方国家民主治理的一个重要组成部分，在应对现代大城市不断爆发的各种危机事件过程中，发挥了重要的功能。

[19]
第2章 动员的类型及制度基础
2.1 动员的类型
目前在应对突发事件的动员中，主要存在着两种动员形式，即行政动员与社会动员。

传统的行政动员，以政治为核心，以集中统一、层层动员、人民群众的广泛发动为主要手段和表现形式；现代的社会动员，以利益为杠杆，以政策引导、制度激励、社会的自主参与为主要手段和表现形式。

在改革开放前，我国社会发育程度很低，社会自主动员能力也很差，同时中国共产党在应对各种危机、取得战争胜利时积累了丰富的行政动员经验。

因此，行政动员成为我国应对危机的一种主要的动员手段。

2.1.1 行政动员
行政动员是政府凭借常规的科层制机构，动用一切行政资源应对公共突发事件以实现非常态状态下的社会控制。

其特征是每一个被动员者都和动员者密切相关，更确切地说，动员者与被动员者之间存在着一种隶属性的组织纽带，其基础是，动员者往往掌握了对被动员者而言至关重要的稀缺资源，被动员者的收入、声誉、社会地位、生活水平乃至命运，都取决于动员者的决策，于是也就取决于他们自己在运动中的表现和对动员的反应。

[20]行政动员得以可能的制度基础是再分配制度和单位制，由于在再分配制度和单位制中，国家垄断了个人生存所需要的几乎所有的资源，实际上，行政动员可以被看作是隐含的强制性命令。

行政动员的优势在于能够按照政府的常态管理以较小的成本投入获得对危机性事件的控制或处理，在紧急调动国家资源、形成主流媒体舆论、实现社会整合功能和社会控制方面都发挥着无可替代的作用。

即使国家在某种程度上弱化了自身的管理和控制角色，但作为一种根本性的权利，国家权利仍然在社会生活的许多领域发挥重要作用。

同时，由于处于一个总体性的社会转型阶段，国家面临的社会管理和控制任务仍然很重，所以，行政动员仍然是社会运作的基本方式的基础。

但是，这种动员形式也存在着弊端：第一，过于依靠行政动员代价很高，
可持续性差；第二，行政动员的方式、手段比较激烈，在行政动员的强大政治压力下，难免出现极端化行为；第三，行政动员往往是以非制度化的、群众性运动方式进行的，对国家的法治化进程有消极影响。

[21]
2.1.2 社会动员
哈贝马斯在公共领域的结构转型理论中认为，在自由资本主义时期，由私人汇聚而成的公共领域无论是政治功能还是文化功能，对国家政治权力都有积极的批评和推进作用，这种作用是促进社会秩序稳定和社会发展不可缺失的，而当资产阶级公共领域发生国家与社会、公共与私人相互介入的结构转型后，这个领域的积极作用也就荡然无存，哈贝马斯提出的方案是：限制国家权力对私人领域和公共领域的干预。

[22]虽然当前的中国社会并没有出现哈贝马斯所说的经验性表现，但市民社会的出现仍然要求国家放松对社会的绝对控制，发挥社会自身的促进社会发展的积极作用，国家的动员方式应发生变化，传统的行政动员不再像以前一样奏效。

行政动员在处理突发事件中的主要缺陷是无法满足公众的各方面有效需求，而社会动员恰恰突出了社会自主治理这一关键问题。

有效的社会动员能实现对社会资源和社会力量最大的整合，是一种通过社会化的方式来同时运作体制内和体制外的资源。

社会动员的特点是直接面向大众，被社会化动员方式发动起来的参与者，之所以选择参与，不是因为动员者对被动员者生存所必需的资源的直接或间接的控制，而是因为他们与动员者具有相同的社会认知结构和社会需求。

每一次公共危机都关联着大量公共资源的调配与使用，能否拥有充足的资源是决定危机治理工作成败的关键因素。

有效的社会动员能够广泛的募集社会公益资源，寻求国际社会援助，有效弥补政府的资源短缺，真正运用社会自身的力量实现对突发事件的治理。