改革和完善集体林采伐管理的意见政策解读

改革和完善集体林采伐管理的意见政策解读
国家林业局森林资源管理司
序言
2009年7月16日，国家林业局下发了《关于改革和完善集体林采伐管理的意见》，这是中央林业工作会议结束后，国家林业局下发的第一个配套文件，为完善集体林权制度改革的政策体系迈出了关键性的一步，将成为深入推进集体林权制度改革的又一亮点。

《意见》贯彻贾局长提出的森林采伐管理“三步走”战略，突出促进森林可持续经营，以放活经营、服务林农为出发点，坚持分类指导、分区施策、分步推进，针对集体林采伐管理中热点、难点、焦点问题，推出了一系列综合性的改革。

《意见》的出台是学习和实践科学发展观的具体体现，是贯彻落实中央林业工作会议精神的具体行动，是发展现代林业，建设生态文明，促进科学发展的重大战略举措，《意见》体现了集体林采伐管理改革的战略性、实践性和综合性，将成为今后一个时期指导森林采伐管理改革的纲领性文件。

为了便于广大林业工作者和林农准确掌握、全面理解《意见》的主要精神，更好地推进森林采伐管理工作，国家林业局资源司编写了《＜国家林业局关于改革和完善集体林采伐管理的意见＞政策解读》，对涉及试．点和集体采伐的50个问题进行了全面解读。

《解读》具有很强的政策性、指导性和实用性，可作为森林资源管理工作者和广大森林经营者学习贯彻《意见》的辅导材料。

目录
1．森林采伐限额管理制度回顾
2．为什么要进行森林采伐管理改革
2．为什么选择这一时机进行森林采伐管理改革
4．为什么说森林采伐管理改革是“以人为本”，解放林业生产力的必举之策
5．为什么说改革和完善集体林采伐管理是党中央、国务院作出的重要决策
6．为什么说改革和完善集体林采伐管理是深化集体林权制度改革的必然要求
7．为什么说改革和完善集体林采伐管理是促进森林可持续经营、发展现代林业的重要举措
8．为什么说改革和完善集体林采伐管理是满足经济社会发展对林产品需求的有效途径
9．集体林采伐管理改革重点要解决哪些问题
10．改革和完善集体林采伐管理的指导思想是什么
11．改革和完善集体林采伐管理应把握哪些基本原则
12．改革和完善集体林采伐管理的总体目标是什么
13．改革和完善集体林采伐管理的主要任务有哪些
14．改革和完善集体林采伐管理的范围是什么
15．采伐管理改革三步走战略的具体内容是什么
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16．森林采伐管理改革要把握哪些关键环节
17．为什么森林采伐管理改革要以森林可持续经营为主线．
18．如何认识森林采伐管理在森林资源保护和林业产业发展中的作用19．我国森林采伐在“十一五”期间呈现出什么变化
20．如何认识森林采伐限额
21．为什么非林业用地林木采伐不纳入限额管理
22．在实际工作中如何界定林业用地
23．非林业用地上的林木是否需要办理林木采伐许可证
24．为什么要强调森林经营方案的地位
25．如何确定森林经营方案编制主体
26．为什么要简化森林采伐限额分项管理
27．为什么要取消森林采伐限额消耗结构
28．如何简化森林采伐管理环节
29．为什么要改变森林采伐的管理方式
30．如何推行森林采伐公示制度
31．如何实行森林采伐限额“蓄积量”单项控制
32．为什么允许森林采伐限额在执行期内结转
33．为什么要实行木材生产计划备案制
34．如何理解按小班面积控制林木采伐消耗
35．如何理解我国森林可持续经营管理体系
36．如何组织森林经营方案的编制
37．为什么要推广森林可持续经营模式
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38．如何理解森林采伐管理改革试点与集体林权制度改革的关系
39．森林采伐管理改革试点应处理好哪些关系
40．怎样看待森林采伐管理改革试点中的创新
41．如何做好森林采伐管理改革试点的政策宣传
42．为什么要推进森林资源调查监测工作
43．为什么要完善森林采伐管理相关规程规范
44．为什么要实行全国统一木材运输证
45．为什么仍要强化木材运输检查监督
46．如何加强对集体林采伐管理改革的组织领导
47．为什么要加大资源管理基础建设资金扶持力度
48．如何建设廉洁高效的森林资源管理队伍
49．如何加强森林采伐管理改革的指导监督
50．为什么要强调打击破坏森林资源的违法犯罪行为
附录
1．国家林业局关于改革和完善集体林采伐管理的意见
2．国家林业局关于重庆市林业局执行林资发﹝2009﹞166号文件有关问题的复函
后记
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改革和完善集体林采伐管理的意见政策解读
1．森林采伐限额管理制度回顾
1985年以前，我国实行木材生产计划管理，以木材生产作为首要任务，由于多年的过度开发，到上世纪80年代末期，全国森林覆盖率由12.7％下降到12%，东北内蒙古等国有林区陷入了“两危”（资源危机、经济危困）局面。

1984年正式颁布的《森林法》，确立了森林限额采伐制度，明确要求，要“根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐量”。

1987年，《国务院批转林业部关于各省、自治区、直辖市年森林采伐限额审核意见的通知》（国发﹝1987﹞35号）批准了全国“七五”期间的年森林采伐限额，自“七五”到“十一五”，以五年为一期，我国共编制和执行了五期森林年采伐限额。

经过20多年的努力，逐步建立起“以采伐限额管理为核心，以凭证采伐、凭证运输和木材经营加工监管为重点”的森林采伐管理体系。

这一体系的严格执行，为我国森林资源保护和增长发挥了历史性的作用。

2．为什么要进行森林采伐管理改革？
森林资源管理是林业的根本任务，而森林采伐管理是森林资源管理的重要组成部分。

随着社会主义市场经济体制的确立、经济社会发展和人们需求的转变，特别是集体林权制度改革的不断深入，一方面，广大森林经营者对“落实处置权和保障收益权”的呼声越来越高，另一方面，计划经济时期形成的森林采伐管理制度在一些方面已越来越不适应森林可持续经营和林业科学发展的需要，严重影响了林业经营者的积极性，制约了林业
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生产力的发展，改革迫在眉睫。

3．为什么选择这一时机进行森林采伐管理改革？
近年来，各级党委、政府对林业高度重视，经济社会快速发展，群众生活对木材的依赖程度明显降低，人们法制观念、生态观念显著增强，这些都为开展森林采伐管理制度改革创造了良好的环境。

特别是从林业发展实践上看，森林采伐管理制度改革的条件基本具备。

近年来的改革积累了一定的经验。

2002年以来，国家林业局对森林采伐政策进行了一系列的改革，先后出台了《关于调整人工用材林采伐管理政策的通知》、《关于完善人工商品林采伐管理的意见》等一系列文件，对工业原料林实行采伐年龄由森林经营者决定，采伐限额和木材生产计划实行单列；对一般人工商品林，采伐指标结余的可结转下年使用；对抚育采伐10厘米以下的木材，不纳入木材生产计划；对农田防护林，更新采伐年龄由省级林业主管部门确定；对非规划林地上的林木，优先满足采伐指标。

这些改革，初步解决了森林采伐管理中存在的突出问题。

在此基础上，2007年在福建等地开展了森林采伐管理改革试点工作，对采伐限额指标分配、伐区管理等技术和政策进行了试验，取得了很好的效果。

森林可持续经营管理框架初步形成。

2004年，我局下发了《国家森林可持续经营试验示范点建设工作方案》，先后批复福建省永安市等7家作为国家级森林可持续经营管理试验示范单位，积极探索不同地区森林可持续经营管理的政策、规程、技术方法和模式等。

2005年，我局下发了《全国森林资源经营管理分区施策导则》，将全国划分为9个大区和14个亚区，针对不同地区、不同森林类型，提出了具体的森林资源管理策略。

2006年，我局下发了《森林经营方案编制与实
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施纲要》，针对各类森林经营单位的特点，提出了不同类型森林经营方案的编制要求。

2007年，我局又下发了《关于科学编制森林经营方案全面推进森林可持续经营工作的通知》，向各省推荐了不同类型森林经营方案的范例，在全国开展了100个模式森林经营方案的编制工作。

使森林可持续经营在国家、省、经营单位和林分层面上都进行了制度的探索和技术安排，为森林采伐管理由单纯的指标管理，控制森林资源消耗向森林可持续经营管理，全面提高森林的功能和效益的转变奠定了基础。

森林资源管理体系日臻完善。

经过多年的发展，全国已基本形成了以行政管理为主体，以资源监测、资源监督为两翼的森林资源管理体系。

全国现有县级以上森林资源林政管理机构3200多个，管理人员1.7万人；林业调查规划设计队伍3.5万人；14个森林资源监督机构，覆盖了31个省（区、市），及新疆生产建设兵团和4个国有森工集团。

同时，全国还设有木材检查站4200多个，林政稽查队700多个，乡镇林业工作站3万多个。

日臻完善的森林资源管理体系，为开展森林采伐管理改革，提供了有力的组织保障。

集体林权制度改革为深化林木采伐管理改革提供了根本的基础条件。

林权明晰后，实现了“山定权、树定根、人定心”，使广大林农真正吃上了“定心丸”，激发了森林经营者育林护林的积极性，森林可持续经营有了根本的制度条件和广泛的群众基础。

4．为什么说森林采伐管理改革是“以人为本”，解放林业生产力的必举之策？
集体林权制度改革，农民首先得到森林资产和经营山林的实惠。

商品林采伐政策好不好，关键就看老百姓砍了以后栽不栽，就看能否调动起农
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民真正“把山当田耕，把树当菜种”的积极性。

老百姓越砍越富，树就会越栽越多、越长越好，整个林业发展就会进入良性循环，实现永续利用，最大限度地维护农民的切实利益，体现以人为本的理念。

森林采伐管理改革，调动的是广大林农主观动力，收获的是富裕林农、激活林业、农村生产力解放的客观成果，最终实现“生态受保护、农民得实惠”的目标。

5．为什么说改革和完善集体林采伐管理是党中央、国务院作出的重要决策？
近年来，森林采伐管理改革问题得到了党中央、国务院的高度重视。

《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》明确指出，要“改革和完善林木限额采伐制度，对公益林和商品林采取不同的资源管理办法”；《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》进一步提出了“改革商品林采伐限额管理，实行林木采伐育搀公示制度，简化审批程序，提供便捷服务”的要求。

2009年的中央1号文件又再次强调，要“完善林木采伐管理制度。

”中央林业工作会议进一步指出，“只有建立科学的林木采伐管理制度，才能使造林经营得到应有的回报，让经营者充分共享林业发展成果，才能形成森林保护与利用的良性循环，实现越采越多、越采越好、青山常在、永续利用。

”可以说，与时俱进，改革和完善森林采伐管理，既是贯彻中央林业工作会议的具体行动，也是落实科学发展观的生动实践。

只有寓科学采伐于森林可持续经营之中，才能延伸集体林权制度改革的“释放效应”，从根本上解决“树好砍”的问题；才能够让广大林农真正成为山林的主人，调动起发展林业的积极性，释放出人的巨大潜能和林地的巨大潜力。

特别是对山区林农脱贫致富将产生重大而深远的影响，对实现我国
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经济社会可持续发展具有重大战略意义。

6．为什么说改革和完善集体林采伐管理是深化集体林权制度改革的必然要求？
集体林权制度改革是以明晰林地使用权和林木所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权为主要内容的综合性改革。

森林采伐管理改革既是配套改革，也是改革的进一步深化和发展，是“放活经营权、落实处置权、保障收益权”的关键措施。

集体林权制度改革使林业的生产关系发生了重大变化，广大林农成为森林的经营主体，只有与时俱进地改进和完善集体林采伐管理，才能进一步调动广大林农发展林业的积极性，增加森林资源总量、提高森林资源质量，实现农村林业生产力的大解放、大发展。

7．为什么说改革和完善集体林采伐管理是促进森林可持续经营、发展现代林业的重要举措？
保护和发展森林资源，充分发挥森林多功能和多效益，不断满足经济社会发展对林业的多种需求，是发展现代林业的重要目标。

森林采伐作为加强森林科学经营的关键措施和协调森林三大效益的重要手段，在促进森林可持续经营中发挥着独特的作用。

随着我国社会主义市场经济体制的确立，林业实现了由以木材生产为主向以生态建设为主的战略转变，与此相适应，森林采伐管理必须由单纯的限额指标管理转向森林可持续经营、多功能发挥和多目标管理，由单纯强化政府行政监管转向保障经营者合法权益，构建生态受保护、农民得实惠的制度和谐。

只有这样，才能发挥森林采伐管理在林业分类经营中的科学引导作用，在林业生产力发展中的激励作用，在林业体制和经营机制改革中的基础作用。

通过调整采伐管理的政
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策措施，进一步放活商品林，管好公益林，针对不同区域、不同类型的森林以及不同经营主体的需求，采取不同的采伐管理政策和措施，协调森林资源保护与发展、经营与利用的关系，实现资源培育与林业产业的良性互动，更好地保障林业各项改革的顺利推进。

8．为什么说改革和完善集体林采伐管理是满足经济社会发展对林产品需求的有效途径？
我国是一个多山的国家，山区面积占整个国土面积的69%，山区人口占全国人口的56%，林地面积数倍于耕地面积。

但是，由于我国林地经营水平低，平均每亩的收人只有20多元，仅相当于耕地的1/30；世界森林每公顷蓄积量为110立方米，德国、奥地利等林业发达国家每公顷森林蓄积量高达300多立方米，而我国平均每公顷森林蓄积量仅85.88立方米，集体林地平均每公顷森林蓄积量更低，只有41.61立方米。

据统计，“十五”期间，我国年均林木蓄积消耗5.50亿立方米，而国内只能提供3.65亿立方米，缺口近2亿立方米；“十一五”期间，年均消耗需求约7亿立方米，国内最多能提供约4亿立方米，缺口在3亿立方米左右。

占全国有林地60.62％的集体林林地，若每公顷森林蓄积增加5立方米，森林资源总量将增加5.49亿立方米，因此，通过改革和完善集体林采伐管理，提高集体林利用率和生产力，优化林分结构、提高森林质量，是增加森林资源总量，满足经济社会发展对林产品需求的重要途径。

9．集体林采伐管理改革重点要解决哪些问题？
集体林地承包经营权和林木所有权落实到农户后，如何解决好林木的采伐利用与经营管理，日渐成为广大林农和社会关注的焦点问题。

森林资
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源管理主要存在以下问题：一是长期以来，采伐管理“只认林，不认地”，除农民自留地和房前屋后的林木外，一律纳入了采伐限额管理，对商品林与公益林在采伐上基本没有体现分类经营的政策激励，严重影响了经营者的积极性。

二是采伐管理偏重于森林资源消耗量的控制，而忽略了采伐在森林经营中的作用，忽略了森林经营方案对规范和引导森林经营者科学合理经营森林的作用。

三是采伐管理突出以林为本，忽视了以人为本，林木采伐审批环节多，林农申请采伐手续过于繁琐。

四是过于强化政府行政主导，相对忽略了森林经营者的合法权益及其对森林资源保护和增长潜在的巨大动力。

五是从部门规章和规范性文件到市县、乡镇文件，层层规定，对法律法规的延伸越来越长，有些逐步偏离了法律的本意。

六是采伐限额分项越来越细，管理要求也越来越高，采伐审批和指标分配不透明，致使滥用权力、侵犯林农利益的现象时有发生，有悖于依法行政，干扰了执法监督和流通秩序。

七是集体林简单套用国有林采伐管理模式，实行“伐前拨交、伐中检查和伐后验收”的全过程管理，面对千家万户经营主体，既影响了农民的经营自主权，又严重超出了管理者实施监管的实际承受能力，致使“采伐监管不到位”，成为基层森林资源管理人员被追究“行政不作为”的重要原因之一。

八是采伐限额实行“蓄积量、材积量”双项控制，在实际采伐中常常出现材积量不足而蓄积量尚有节余的问题，造成了森林经营者无所适从，基层管理者难以操作的尴尬境地。

九是年度木材生产计划层层下达，严重滞后于木材生产季节，造成计划与实际脱节，最终影响森林经营和经营者的积极性。

只有将这些问题理清楚，解决好，才能真正实现林改“放活经营权、落实处置权、保障收益权”的目标。

10．改革和完善集体林采伐管理的指导思想是什么？
改革和完善集体林采伐管理的指导思想是，“以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持严格保护、积极发展、科学经营、持续利用的方针，在集体林明晰产权、承包到户的基础上，创新森林采伐管理机制和经营模式，大力推进森林可持续经营，不断提高森林质量、优化森林结构、增加森林资源总量，建设和培育稳定的森林生态系统，解放和发展林业生产力，为发展现代林业、建设生态文明、促进科学发展奠定坚实基础。

”长期以来，森林采伐管理改革相对滞后，随着现代林业建设和集体林权制度改革的不断深入，要求我们更新森林采伐管理观念，完善经营管理政策，拓展经营管理空间、改变经营管理方式，从由单纯的限额指标管理转到促进森林可持续经营上来；从大一统的管理模式转到分区施策、分类管理上来；从单一目标经营转到建设三大体系、提升三大功能上来；从单纯的行政管制转到依法监管、高效服务上来，寓森林采伐管理改革于构建资源管理新体制和可持续经营新模式之中。

11．改革和完善集体林采伐管理应把握哪些基本原则?
一是要坚持分类管理、分区施策，对不同森林类型、不同森林经营主体，实行不同的管理方式；二是要坚持简化程序、提高效率，为森林经营者提供便捷、优质、高效服务；三是要坚持先行试点、循序渐进，确保森林采伐管理改革有序推进；四是要坚持依法行政、规范管理，保障森林经营者的合法权益；五是要坚持统筹兼顾、协同推进，全面完善集体林采伐管理的综合措施。

由于我国疆域范围广，东西南北自然条件及森林经营水平存在较大差异，只有实现分类管理和分区施策，才能做到因地制宜。

集
体林权制度改革后，面对产权明晰到千家万户的广大林农，显然不能继续实行计划经济时期“统得过死、管得过严”的管理模式，只有简化程序、提高效率，才能满足新时期广大林农发展林业生产力的现实需求。

采伐管理改革涉及面广，政策性强，稍有不慎，就有可能导致森林资源过量消耗甚至造成生态破坏，因此必须在试点取得经验基础上，逐步扩大范围，做到有的放矢，稳步推进。

森林采伐管理改革的目的是调动森林经营者经营森林的积极性，为其创造宽松的环境，而不能借改革之名加重森林经营者的负担，要把维护和实现好经营者的合法权益放在首位。

森林采伐管理改革是一项系统工程，必须协调林木采伐、税费收取、木材流通以及执法检查等一系列的配套改革，才能保证改革落到实处，让广大林农真正受益。

12．改革和完善集体林采伐管理的总体目标是什么?
改革的目标和方向是，用5年时间，通过改革和完善采伐限额管理制度，逐步建立以森林经营方案为基础的森林可持续经营的新体制，实现由限额指标管理转向森林可持续经营、多功能发挥和多目标管理，充分发挥其在林业分类经营中的科学引导作用，在林业生产力发展中的激励作用，在林业改革中的基础作用。

集体林采伐管理改革是一项系统工程，政策性强、涉及面广，《意见》提出，用5年左右时间完成这一改革，主要是基于以下四个方面的考虑：一是各级林业主管部门和广大农民对改革的认识有个过程。

这次改革力度之大、程度之深前所未有，需要一定的时间，让林业主管部门和林农吃透改革精神，掌握改革政策，建立相应机制。

二是改革任务十分艰巨，不能急于求成。

多年来形成的思维定式和管理模式，需要有足够的时间去改革、
去完善，改革的成果也要经得起实践的检验。

三是各地差异较大，不宜强求一个进度。

对于集体林权制度改革完成的地区，林农对采伐管理改革的愿望强烈，改革的环境相对宽松，改革的难度相对较小；而对于集体林权制度改革没有完成的地区，同步推进采伐管理改革难度相对较大，切不可操之过急，要坚持进度服从质量。

四是新的采伐管理模式和机制的建立不是一蹴而就的。

新型采伐管理机制的建立是一个从群众中来、到群众中去的过程，也是一个由实践到政策的转化过程，需要一定的时间去探索去研究。

13．改革和完善集体林采伐管理的主要任务有哪些?
一是改革采伐管理服务方式，简化审批程序，推行采伐限额公示制，建立健全简便易行、公开透明的管理服务新模式；二是创新采伐管理方式，逐步建立森林分类管理新机制；三是完善采伐限额管理制度，逐步实现由限额指标管理向采伐备案管理的转变，建立以森林经营方案为基础的森林可持续经营的新体制。

以上“三项任务”既坚持了森林采伐管理前期改革试点的成功经验，又体现了改革的五项基本原则，贯穿了“先易后难，分类指导，分步实施”的思想，遵循了经济规律、社会规律和自然规律，指出了集体林采伐管理改革的方向和目标。

14．改革和完善集体林采伐管理的范围是什么?
《意见》明确指出，这次改革和完善集体林采伐管理的范围，是指通过集体林权制度改革，产权明晰给林农所有的森林和仍由集体经营的森林以及其他非国有林。

考虑到集体林已经在全国开展了林权制度改革，采伐管理作为深化集体林权制度改革的重要措施，因此，必须在集体林先行开。