欧盟成人教育改革的举措与存在的问题

欧盟成人教育改革的举措与存在的问题
姚远峰
2013-4-21 10:15:15 来源：《成人高教学刊》(京)2008年1期内容提要：基于终身学习的时代背景，欧盟成人教育有了新的变革，主要表现在：加大成人教育的财政支持，构建政府、企业支持成人学习的经费支撑体系；加大成人教育机构和资源的创新与整合；设立成人学习周，创造良好的学习环境；突出成人学习的能力建设和应用；建立校外学习成就认可制度；关注成人弱势群体的教育与培训等。

欧盟成人教育变革取得了积极的成效，但也面临着新的问题和挑战。

关键词：欧盟成人教育措施问题
作者简介：姚远峰，河南师范大学继续教育学院
20世纪60年代以来，经联合国教科文组织的大力提倡和推动，终身学习已经成为一种全球化的教育理念，成为世界各国教育发展的原动力和教育改革的指导原则。

欧盟作为一个集政治实体和经济实体于一身、在世界上具有重要影响的区域一体化组织，一改以往基本不介入文化教育领域的姿态，赋予了终身学习前所未有的战略地位，高度重视并积极推动终身学习的发展。

1996年，欧盟将此年确定为欧洲“终身学习年”，激发各成员国全民终身学习的热情，2001年欧盟委员会发表了《实现终身学习的欧洲》宣言，对欧盟未来10年终身学习战略作了统一规划。

在终身学习战略的框架下，欧盟及各成员国纷纷出台或修订了新的教育发展政策，表现出很多新的特点。

本文拟就终身学习背景下欧盟调整和变革成人教育的状况作一宏观描述。

一、欧盟成人教育改革的主要举措
受知识经济、信息技术以及欧盟扩张等综合因素的影响，欧盟2000年里斯本首脑会议认为，要把欧盟建设成一个世界上最具竞争力和活力的知识经济实体，一个能维持经济持续增长、创造更多更好的就业机会、更具凝聚力的社会，一个关键部分就是要调整和变革现有的教育和培训系统，使其有能力为任何年龄的个人提供一体化的学习机会，使其通过对公民的知识增长和能力发展的投资提高全民的就业能力和社会的包容性，促进全民信息社会的创建和公民的自由流动。

显然，终身学习，包括成人教育在内，被赋予了特殊的时代使命，肩负着实现该战略的历史重担。

2001年，在广泛征求各成员国意见的基础上，欧盟发表了《实现终身学习的欧洲》宣言，宣言提出“质量、透明、机会、合作、开放”是欧盟教育改革和发展的主题，宣言还借鉴和吸取了1997年第五届国际成人教育大会《汉堡成人教育宣言》的精神，把成人教育作为终身学习的新增长点和重要政策领域，特别加以突出和强调，使成人教育在终身学习的框架下获得了新的价值认定，并要求各成员国、欧洲理事会、欧盟委员会在各自所能企及的范围内，为成人教育确定一致的战略和实际的行动措施。

为了推进终身学习的发展，欧盟发起了一系列促进终身学习的计划和项目，其中许多体现了成人教育的内容。

如苏格拉底计划、莱昂那多计划、欧洲电子学习行动计划、平等社会行动项目、欧洲就业战略、欧洲社会基金等。

欧盟各成员国也积极响应，结合本国实际，制定或修订了许多促进成人教育发展的法律和计划，如英国启动了针对成人基础教育的“生活技能”计划(2001)，丹麦颁布了《成人教育与继续培训改革法》(2000)，西班牙通过了新的《职业教育训练法》(2001)等。

从欧盟及各成员国发展成人教育的情况看，主要有如下新举措：
（一）加大成人教育的财政支持，构建政府、企业支持成人学习的经费支撑体系
1988年英国发表的《学习时代》教育绿皮书明确指出，“向学习者投资”是英国政府发展成人教育的基本原则之一。

1999年，英国成立新的“学习和技能委员会”，政府提供了50亿英镑的启动资金；为建立个人学习账户，政府对最初的100万个账户投入了1.5亿英镑。

英国政府还承诺将在政策和资金上全力支持和帮助建立国家终身学习框架与创建全国性的能适应各种学习需要的产业大学和远距离学习网络，方便成人学习。

在丹麦，政府对成人学习有很多资助计划，为了让工人获得一些基本知识和技能，丹麦政府每年用于成人夜校的经费预算达10亿丹麦克朗。

在瑞典，成人教育的经费大多由中央、郡、市三级政府分担，2006年起，为了资助地方政府发展成人教育和加强成人高中建设，国家每年新增投资19亿克朗。

欧盟各成员国还鼓励社会各界，尤其是企业积极参与成人教育事业，制定并实施了一系列面向企业、行业以及其他社会合作者的激励措施，如税收优惠、经费资助、参与规划和管理等。

2004年据德国联邦职业教育研究所的调查显示，在整个德国继续教育的费用中，企业占了36%，企业培训的支出占到了大多数职工工资费用的2%，成为政府之后继续教育的第二大出资者。

（二）加大成人教育机构和资源的创新与整合
欧盟在1997年提交的一份备忘录中，向成员国提出了“在学习者的社区中，在合适的地方通过ICT（电视、电视会议、国际互联网）的支持，保证提供尽可能与学习者位置靠近的终身学习机会”的建议，表达了使学习地点尽可能地接近成人家庭、工作场所的以人为本的教育理念。

信息技术的发展为成人学习提供了有利条件，英国1998年始建立充分运用信息技术优势，创办向成年人提供教育
机会的“产业大学”。

英国政府认为，产业大学是一种新型的“公私合作”的“远程学习的”网上成人教育机构，它普及规模大，适用人群广，能将终身学习的指导带到每一个家庭和每一个场所，有利于提高企业的生产力和竞争能力，有利于个人获得新知识和新技能，提高就业能力，是一个惠及长远、相对节约、效益显著的成人教育项目。

因此，2000年英国政府先期投入了5000万英镑积极支持产业大学的建立和发展。

为了满足国民多样化的学习需求，丹麦政府兴办并发展各种正规和非正规教育机构，提供多层次、多类型、多内容、多形式的教育，为成人学习提供机构依托；为了扩大全体国民的学习机会，更有效地利用教育和学习资源，丹麦政府积极发展信息和通讯技术并推广3种远程学习模式，为成人学习提供技术支撑，便利成人学习。

在芬兰，传统的成人职业教育中心主要提供成人职业学习课程和就业培训，成人教育中心主要负责提供普通教育和闲暇教育，但20世纪90年代以后，这种单一的功能设置模式开始发生变化，如今的成人教育机构可以安排任何形式的培训和教育，从职业教育到闲暇教育，从旨在满足兴趣的学习到旨在职业发展的学习，一切从满足成人学习者的需求出发。

（三）设立成人学习周，创造良好的学习环境
成人学习是一种有意的学习活动，能够增进就业能力，维护公民权以及促进社会统合。

为此，欧盟及其各成员国创办了“成人学习周”活动，提升成人学习的意识和热情，促进成人教育的发展，实现全民终身学习的理想。

伴随着2000年国际成人学习周的开展，在欧盟已经有英国、德国、西班牙、丹麦、奥地利、匈牙利、罗马尼亚、比利时、芬兰、塞浦路斯等20多个国家相继举办成人学习周的活动。

欧盟推广成人学习周活动，主要目的在于：赞扬学习的角色，宣传学习能改变生活；激励两性在各种学习形态中的参与；促进信息、学习咨询与指导的获得。

成人学习周的开展，为成人教育的发展，提供了一个更宽广的舞台与空
间。

建设学习型企业也是营造良好的成人学习环境、促进成人终身学习的一大举措。

欧盟的终身教育政策不仅要求把成人终身学习重点放在培训课程上，而且应放在工厂或企业的一般组织机构中的议事日程中。

在欧盟看来，成人学习活动不应被看做工作之外的附加物，而应看作工厂或企业运转中的重要部分，强调在工作场所开展成人终身教育和终身学习的重要性，加强学校与工作场所的联系和沟通。

通过建立学习型企业与组织，营造良好的学习氛围，激励成人终身学习。

（四）突出成人学习的能力建设和应用
欧盟提出，学习是以获得解决问题的新知识与新能力为目的，学习应被视为新讯息的建构历程、挑战知识经济的生存历程以及促进成功的行动和创新的问题解决的历程。

当前欧盟在提升成人学习能力方面，首先，关注成人读写基本能力的提高。

由经济合作与发展组织资助完成的“国际成人素养调查”表明：即便是在最发达的国家中，还有很大一部分成年人未能达到“最低限度”与“合理的”科学素养水平，无法有效参与当今世界的经济与社会活动。

16-65岁的瑞典成年人中，有20%的人尚未达到“合理的”科学素养水平，另有5%尚未达到“起码的”科学素养水平。

在芬兰，这两个比例分别是22%和5%，荷兰分别是27%和7%，英国分别是26%和19%。

因此，2001年，英国针对成年人严重缺乏读、写、算等基本技能问题，启动了全国性的成人基础教育运动“生活技能”计划，旨在通过积极实施成人基础教育提升成人的工作技能。

其次，关注劳动就业能力的提升。

2002年，欧盟《就业指南》要求各成员国要在所有公民中开展计算机和网络技能学习，其目的是使公民适应信息和知识社会的生活和工作并增强成人教育和培训服务的灵活性。

许多成员国将发展计算机和网络技能学习认为是促进成人适应当今出
现的技术转变和战胜技能障碍、提升劳动就业能力的捷径。

2004年欧盟委员会发表的《马斯特里赫研究报告》指出，通过工作场所学习培养灵活和宽泛的职业能力是成人教育和培训创新的一个关键方面。

在欧盟各国，培养成人的可迁移性能力或关键能力是课程的一个组成部分，关键能力主要包括：外语能力、运用信息技术能力、交流与合作能力、综合职业能力、创业能力等。

（五）建立校外学习成就认可制度
为了鼓励民众从事成人教育，认识终身学习的重要性，欧盟积极推动各国建立全民的校外学习成就认可制度，以扭转当前民众普遍过度重视正规教育的学习现象。

所谓校外学习成就认可制度指的是民众在非正规教育的机构（如社教机构、工作场所等）、非正式学习渠道（如自我学习）的学习，亦能通过某种机制获得同等正规教育的学分认可。

1995年欧盟以“个人技能卡”制度的建立为起点，及时考核和记录个人在获得正式的学历文凭外所获得的其他各种技能学习成果。

2001年欧盟委员会发表的《使欧洲终身学习区域成为现实》的文件，进一步强调要重视非正规和非正式学习在成人学习战略中的重要作用，要改变对学习时段和学习地点认识的传统观念，使“终身学习”与“全部生活”学习相联系，知识化社会必须能够把各种学习过程和学习结果联系起来，学习的连续性至关重要。

2002年，欧盟各国教育部部长通过了《哥本哈根宣言》，制定了一系列认证非正规和非正式学习的共同原则，成为各国建立校外学习成就认可制度的行动指南。

瑞典为建立非正规成人高中学历认证制度，省级政府、公私立教育机构及社会合作者共同启动了一项研究工程，1000名参加过非正规学习的成人高中学历得到了认证。

2001年瑞典国会还通过了一项修正案，使25岁以上没有接受正规高中教育的成年人在其非正规学历得到认证后可申请接受高等教育。

（六）关注成人弱势群体的教育与培训
欧盟成人教育目前开始趋向于更多地关注成人弱势群体的学习保障问题，不少国家都开展了创新性的补救计划与措施。

如英国为社会弱势成人群体尤其是对未受完正规学校教育者、身体残疾者、读写困难者以及国外移居人口提供了更多的受教育机会，同时政府加大了对成人教育弱势群体参与学习的资助力度。

当前，欧盟各国成人教育特别关注与保障以下成人群体的学习活动：一是为处境不利人群提供更多学习机会。

如为贫困地区、少数民族和妇女等提供更多学习机会，并将其学习目标从文化扫盲转向功能性扫盲，尽力把这些成年人从各种不利的发展环境下解救出来，使其能够适应社会各个领域发生的迅速变化。

二是优先考虑妇女的参与权利。

妇女有权获得与男子同等的学习机会，消除各种阻碍妇女接受教育并限制她们从中受益的偏见和陈旧观念。

三是重视老龄人口群体的教育。

在老龄化人口日益增多的情况下，重视老年人的学习需求，重视利用老年人资源，使其拥有平等条件下以适当方式参与学习的机会。

四是强调残疾人有权享有同等的学习机会。

消除他们参与学习的社会障碍，承认和理解他们的教育需求和目标，针对他们的特殊学习需要采取适当的教育措施和模式，积极促进残疾人教育。

五是促进移民与流动人口的教育。

移民与流动人口也有权利得到同样的成人学习机会，他们的教育和学习需求应当得到承认与满足。

二、欧盟成人教育改革的成效与问题
（一）取得的成效
基于终身学习背景下，欧盟成人教育有了进一步的发展，参加学习的成人人数有了大幅度增加，民众受教育程度日益提高，成人生活和工作技能有了显著强
化。

如英国政府2001年启动成人基础教育运动“生活技能”计划后，效果明显。

参与基本技能学习的成人数量有了较大增长。

在2004年前帮助75万名成人获得了首个国家承认的基本技能资格。

从2001年4月到2004年7月共有240万名成人接受了480万个基本技能培训项目。

2003-2004年共有65.3万名由学习技能委员会资助的成人学习者首次在继续教育学院参加了生活技能计划的培训，其中有20万名学习者获得了资格。

产业大学的“直接学习中心”作为基本技能培训的一个重要提供者，在2004-2005年共有10万名成人参与了其提供的读、写、算培训项目，其中1.5万名成人获得了国家承认的生活技能资格。

目前欧盟国家25-64岁的成年人中平均有37%的人获得基础教育学历，42%的人获得高中教育学历，21%的人获得了高等教育学历，一些欧盟成员国的百分比甚至更高，成人通过学习，2000年以来欧盟失业率也有了明显的下降。

（二）存在的问题
尽管欧盟成人教育有了积极的进展，但是也面临着许多问题：首先，成人教育过分凸显职业教育的内容。

欧盟早期是经济联合体，其发展目标仅限于经济的范畴内，最初的教育政策仅仅局限于单一的职业培训领域，而非纯粹意义上的教育领域，并且是作为经济增长的辅助手段存在的，教育被片面地看做是提高效益和生产力的工具，成人教育的发展纯粹由劳动力市场的需求所制约，从而导致成人学习的功利主义倾向十分明显，内容上过分强调职业教育，忽略了其他方面的继续学习与培训，这不利于社会成员的全面发展，也有悖于终身学习的本意，因此如何兼顾经济和社会的双重效应是欧盟成人教育面临的挑战。

其次，机会不均衡，潜在障碍仍大。

在欧盟各国参与成人教育培训的人中，男性、白人和中产阶级占据绝大多数，妇女和少数民族入学障碍极大，影响了他们的学习进步和个人发展。

青年人口、就业人口和高技能人口接受教育和培训的参与程度与其他年龄
组、失业人口、低技能人口的差距不断拉大，在芬兰、丹麦等成员国甚至出现了两极分化的现象。

再次，需要进一步加强成人教育的信息采集和国际合作。

发展创新的成人学习理念和行动，需要欧盟各国政府的合作和相互配合，需要欧盟各国学者的合作与广泛探究。

加强成人教育统计信息服务、确立质量指标、建立监控体系、更多地交流和分享欧盟各国成人教育的成功经验和信息，以促进欧盟成人教育的可持续发展是欧盟教育政策需要加强的一个重要环节。

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