农业供给侧结构性矛盾与制度供给创新

农业供给侧结构性矛盾与制度供给创新
作者：欧阳强斌
来源：《财政监督》 2018年第3期
【摘要】农业供给侧结构性改革是我国当今农业改革的重点和难点。

本文在总结我国农业发展面临挑战的基础上，分析得出：我国农业发展面临新挑战背后的结构性矛盾有产品结构、农业生产经营结构、产品空间结构和要素供给结构方面的矛盾；过去以增产为核心的机制和制
度是造成结构性矛盾的主要原因；通过土地制度、金融制度、财政农业支出制度和农业技术创
新与推广制度等的创新供给来为解决农业结构性矛盾创造基础性、前提性、引导性和保障性条件。

【关键词】供给侧结构性矛盾制度供给
一、我国农业发展面临的新挑战
推行家庭联产承包责任制以来，我国农业发展迅速，粮食供应由总量不足已经变为基本平衡，但过去那种发展模式的路径惯性和依赖也产生了一系列问题，使得我国农业发展面临新的
挑战。

（一）供需结构性失衡
随着我国农业迅速发展，我国粮食作物和畜禽肉类产量分别已经超过6亿吨和8千万吨，
总量缺口逐步缩小，供需总量平衡问题基本得以解决，但供需结构性失衡问题凸显。

供需结构性失衡的显著性表现就是粮食产量、进口量和库存量“三量齐增”。

我国粮食产
量从2004年至2015年连续12年增长，2016年虽然产量有所下滑但也达到61623.0万吨。

根
据有关部门的测算，我国一年的粮食总需求为64000万吨～64500万吨，缺口约2500万吨。

但2016年各类粮食进口总量接近11100万吨，近三年均超过亿吨，出口量为180万吨，这就导致
了我们一年就有超过1亿吨的库存。

（二）农产品国际竞争力弱
农产品的国际竞争力主要取决于产品的性价比，同等品种的农产品成本在很大程度上决定
了农产品的国际竞争力，我国在农业生产上面临人工成本高、土地流转成本高、物耗大以及大
宗农产品生产净利润低、农产品品质较低、特色差异化产品少等问题，直接导致我国农业生产
效率低，农产品市场竞争力弱。

（三）农业生产的环境资源约束力加大
在我国农业快速发展过程中，过于追求以高投入、高消耗和高产量的发展模式，通过大量
使用化肥、农药，超采地下水，侵占湿地、造池养鱼等生产行为增加产量，透支了资源和生态
环境，资源环境约束压力越来越大。

农业发展以增产为导向、投入品生产部门技术较低、缺乏科学合理使用投入品的知识和产
品价格增速高于投入品价格增速等导致农业投入品过量使用。

1978-2016年，我国化肥施用量
增加了6倍左右，当前我国化肥施用量达到400公斤/公顷，是世界安全警戒线上限225公斤/
公顷的1.8倍左右，三大粮食化肥利用率大概为35%左右，远低于农业发达国家。

水利是农业的命脉，我国农田水利建设快速发展，1978—2014年，全国耕地灌溉面积扩大
了46%，这为我国农业增产做出了不小的贡献。

但由于灌溉方式仍旧比较落后，我国农田灌溉
水有效利用系数不到0.55，而发达国家则处于0.7-0.8。

在低利用系数下，扩大灌溉面积，会
加剧水资源的消耗，导致水资源利用透支。

我国湿地侵占、水土流失、土壤污染严重。

从20世纪50年代至今，全国湿地开垦面积已
经超过1000公顷，自然湿地面积减少，湿地生态功能下降、生物多样性降低，出现生态环境恶化现象；为扩大耕地面积，我国不少地方进行了大面积的毁林毁地造田，1998年洪涝灾害后，
我国启动了退耕还林试点工程，水土流失问题有所改善，但目前25度以上需要退耕的陡坡耕地仍有4300万亩；我国土壤污染状况已经影响到耕地质量、食品质量和人身安全，我国土壤污点位超标率为16.1%，全国中重度污染耕地达到5000亩，占总耕地的2.9%左右。

（四）农民收入持续增长乏力
农业经营性收入和工资性收入是农民收入的两大主要来源。

农业竞争力不足和经济下行的
双重因素使得农民增收乏力。

“农业竞争力不足导致农业经营性收入下降，同时，经济新常态
下我国经济增长已由高速转为中高速，相应的农民工资性收入增速下降，在两大主要收入来源
受到挤压之下，农民持续增收缺乏动力。

农民人均收入增长率最近5年持续下降，2011年至2016年农民人均收入增速分别为11.4%、10.7%、9.3%、9.2%、7.5%和6.2%。

”
二、农业发展面临新挑战背后的结构性矛盾
当下，我国农业发展面临的新挑战其实是农业供给侧结构性矛盾的外在表现。

产品结构、
要素供给结构、生产经营结构、农产品空间结构等结构方面的矛盾成为我国农业发展中亟待解
决的矛盾。

（一）产品结构失衡，难以满足多元化消费需求
首先是产品种类结构失衡，由于农产品价格政策的扭曲效应，导致了对玉米等粮食产品的
偏好，加上外部进口冲击，出现了产量、库存、进口三量齐增现象，而部分农产品确实产出缺
口较大，难以满足消费者多元化需求，最终导致供需结构失衡。

目前我国水稻、玉米供大于求，小麦总量平衡略有盈余。

其次是产品品质结构失衡，由于农产品市场体系不完善、不健全，农产品的认证、质量检
测机制不规范和欠缺，扰乱了市场秩序，消费者对国内农产品信心不足，导致农产品生产中的“劣币驱逐良币”现象的发生，低端农产品占比较大，品质结构失衡。

（二）要素供给结构失衡，要素配置效率较低
中国农业长期以来依赖土地、农业化肥等一般性要素的投入，技术、人才等要素投入较少，要素供给存在突出性结构问题。

第一，劳动力要素的有效供给不足。

首先，适龄劳动力供给不足。

由于务农收益较低，劳
动力从第一产业向第二、三产业的转移，新生代农民工基本没有或者甚少参加过农业生产活动，不会种地或者不愿种地，当前不少农业从业者为兼业者或者中、老年人。

其次，农业从业人员
学历较低，技术型劳动力短缺。

第二，技术要素供给不足。

尽管我国农业科技进步对农业总产值增长率的贡献额已超过56%，但总体而言，农业科技进步贡献率与发达国家仍相差不少，农业全要素生产率与发达国家相差不少。

第三，农药、化肥等要素投入过度。

我国人多地少的资源禀赋使得我国农业一直以来实行
集约化经营，集约化模式客观上要求使用更多的投入品。

第四，资本要素增量不够且存量未盘活。

对我国农业供给侧资本要素供给而言，最重要的
还是金融。

无论是存量资本还是增量资本的形成，都离不开金融的支持，但由于各种原因，目
前我国农村金融增量不够、存量未盘活现象非常突出。

截至2015年底，我国涉农贷款仅占各项贷款总额的28%左右。

目前大部分农村地区信用社的贷款浮动权限是基准利率的90%～230%，且农户还需缴纳贷款额5%～10%的股金。

第五，土地要素流转需进一步加速，优化配置。

家庭联产承包责任制曾经激发了农业生产
者的积极性，给农业发展注入了巨大活力。

在家庭联产承包责任制下，农村土地按家庭人口分配，土地分散于各个家庭，土地集中规模小，随着生产力的发展，家庭联产承包责任制下的生
产模式已经和生产力不相适应，技术进步和管理创新所带来的规模效应和技术进步效应不能很
好在家庭联产承包制下发挥，农业生产关系需要调整，而调整这种生产关系的一个重要基础是
土地流转。

从近5年来看，农村土地流转增长速度经历了2012年和2013年的峰值后，从2014
年开始出现明显的回落态势，2015年增长速度仅为9.93%。

（三）农产品空间结构不合理，区域资源优势没能有效发挥
农业生产离不开水、土、光、热自然资源的投入，农业生产空间布局要与农业生产要素空
间分布一致，我国水资源与土地资源本身空间分布上存在着错位，这更给我国农业空间合理布
局带来困难。

在近几十年的经济发展过程中，我国工业化和城镇化进程在区域上存在较大差距，影响着各地的产业布局，农业的主产区与主销区存在较远距离，北粮南运已成为常态，部分适
合种粮食的区域也没有发展农业；此外，不同区域的农产品布局呈现出低层次、低水平的重复，区域性结构矛盾突出，立足资源发展区域特色农业有待加强。

（四）生产经营结构不合理，抑制规模效应发生
在农业生产方式上，我国生产主体为小农户，现代化的经营体系还未形成。

正是这样一种
小规模、分散的经营模式，使得农业生产成本较高，基本没有盈利空间。

2015年底，全国实有
耕地面积20.26亿亩，2.44亿户农户，户均耕地面积8.3亩，尽管我国在多年以前就开始推动
土地流转，推动农业适度规模化经营。

当前，全国农户经营规模在30亩以下的占90%以上；6000多万生猪养殖场户，年出栏500头以下的占50%以上。

农业生产经营结构不合理，成为我
国农业供给侧结构性改革的一个障碍。

首先，农业生产规模效益无法体现。

2004年至2015年，我国三种粮食的每亩平均净利润一直以来都是300元以下，2015年降为19.55元，如果农户的
经营规模达到100亩，农业生产经营收益会大大提升。

其次，小规模的生产导致一些现代化农
业生产技术装备应用及金融服务的提供受到一定的限制，制约农业全要素生产率、土地产出率、资源利用率的提高。

最后，增加了农业生产监管的难度，会产生一定的“劣币驱逐良币”的效应，影响着农产品质量的提高。

三、农业供给侧结构性矛盾的根源
（一）长期以产量增长为核心的发展模式所积累的矛盾
改革开放以来，实现家庭联产承包责任制，形成主要以家庭为生产单位的小规模生产模式。

家庭联产承包责任制改变了过去的集体大规模、出工不出力吃“大锅饭”的生产模式，使得农
业生产力得到迅速解放和发展。

过去很长一段时间，我国农业发展的主要矛盾是总量上供不应
求问题，那时候解决温饱是第一位的任务，除少数几个阶段因农产品难卖出现过把农业结构调
整作为农业政策的主要目标外，其他多数时期我国农业政策的主要目标是促进产量增加、保障
供给。

经过多年努力，我国农业粮食产量快速增加，成功实现用不到世界7%的耕地资源，养活
了近13亿多人口，农业农村发展取得长足进步。

但这种发展模式长期以来也积累了系列矛盾。

随着生产力的发展，大量适用于规模化作业
的农业技术、装备和现代管理制度不断出现和创新，“家家包地、户户种田”的模式不能很好
利用先进生产力，不能很好地产生规模效应。

以增产量为导向的发展目标下，我国呈现出粗放、高投入、透支的发展模式，注重产量而
不太注重品种和质量。

当需求发生改变，而供给没有发生改变的时候就会产生供需上的结构性
矛盾。

（二）体制、机制和制度改革滞后于农业发展的需要
我国农业正在向形态更高级、结构更合理的阶段演化，而现有体制机制是在传统农业发展
模式基础上建立起来的，当前农业中存在的诸多结构性问题就与过去的体制机制不适相关，为
了解决这些结构性问题，必须消除体制机制瓶颈。

体制机制不适之处主要表现为如下几方面。

第一，政府和市场分工不合理。

政府和市场关系没有理顺，市场在资源配置中没有发挥其
应有的作用，政府越位和缺位并存。

政府在一些活动中干预过多或干预不当，例如对农产品价
格形成的不当干预以及存在许多约束市场活力的制度政策等。

政府在部分领域也存在缺位，比
如说农业领域内的公共产品和公共服务提供不足，新的机制、制度供给不足等。

因此，必须把
处理好政府与市场的关系作为农业供给侧结构性改革的一个着力点。

第二，财政农业支出体制机制存在问题。

财政是国家治理的基础，是政府介入某个行业的
经济基础和工具，财政农业支出规模、结构、方向和模式在一定程度上反映政府行为。

从总量
上看，我国财政农业支出规模不够，增长速度不够快，说明政府应该承担的职能让市场过多承
担了。

从中央与地方农业支出责任上看，责任划分不够清楚，地方政府由于财权和事权不匹配，财力紧张，忽视农业投入，影响农业的可持续发展。

从我国农业支出的具体政策上看，“三补贴”等系列政策(良种补贴、种粮直补、农资补贴)的供给都是围绕农业增产的，是一种渐进式
的安排，且容易形成“路径依赖”，这系列政策已明显滞后农业发展需要，也是造成当今结构
性矛盾的重要根源。

第三，农业科技创新推广体制机制存在薄弱环节。

我国农业发展的一大短板就是农业技术
的研发和推广。

由于农业技术创新和推广体制机制问题，农业技术创新不足，农业技术推广需
要的时间长，影响了我国的农业生产成本进而影响农业的国际竞争力。

第四，土地制度、金融制度和农业发展的需要不匹配。

我国实现家庭联产承包责任制后，
没有根据农业发展的需要进行产权改革，阻碍了土地要素的合理配置，不利于农业适度规模化
经营进程。

从金融制度来看，由于资本的逐利性和风险规避性，单纯市场机制驱使金融资本进
入农业领域，因此金融制度的不合理也是使得农业领域的投资不足从而影响农业现代化进程的
一个原因。

四、解决结构性矛盾的主要农业制度、政策供给
（一）创新土地制度，提高土地要素配置效率
土地制度创新要为土地经营权流转创造条件，提高土地资源配置效率。

我国过去实行的是
土地所有权和承包权二权分离制度，经营权和承包权合在一起，抑制了土地要素经营权的流转
从而不利于土地的优化配置。

实行所有权、承包权和经营权“三权”分离有利于经营权的流转，
下一步可以加大承包权的转让、流转和放弃等方面的土地创新，使土地资源更有效率地通过市
场优化配置。

（二）创新金融制度，推动资本进入农业领域
建立政策金融、商业金融、财政资金和社会资本有机统一、协调高效的农村金融体系，完
善金融支农激励约束机制，多元化渠道满足不同主体的金融需求。

当前农业中的许多领域存在
投资收益率低、投资周期长、风险较大等特征，资本进入农业的意愿较弱，因此当前阶段要建
立起政策性金融要向农业倾斜、财政性资金引导激励商业银行资金和社会资本进入农村的金融
制度。

（三）创新农业研发和技术推广制度，提高科技贡献率
目前我国农业领域创新力度不够，成果转化应用推广慢。

因此农业科技机制创新，重点是
两个方面。

一是建立研发主体明确、研发积极性高的研发创新制度。

科学划分政府和企业在农
业研发上的定位，基础上重大性研发以政府投入为主，应用性研究以企业研发为主，政府适当
资助。

二是建立有利于科研成果推广应用的制度。

（四）创新农业人力资本投资制度，提高生产经营效率
制定新型职业农民培训制度，出台初期以政府投入为主的相应扶持政策。

初期新型职业农
民培训资金来源为财政，培训对象以家庭农场主、农民合作社负责人和返乡创业人员等为重点，实行免费的职业农民教育培训；培训内容主要为农业生产技术、农业经营管理等方面。

（五）创新经营制度，适度提高经营规模
我国目前以家庭为主的生产经营模式，明显存在规模不经济。

形成家庭农场、专业大户、
集体经营、合作经营、企业经营共同发展的经营模式是我国农业经营制度创新的重点。

建立鼓
励和引导资本进入农业领域发展多种经营模式的制度；建立和发展农业生产和经营的社会化服
务组织，推动基层农业公共服务机构改革，形成分工有序的多元化的社会化服务体系。

（六）创新财政农业支出制度，更好发挥基础性和支柱性作用
财政是国家治理的基础和重要支柱，也是国家支持农业发展的基础，我国现有的财政农业
支出制度和政策是在过去以增产为核心的导向下制定的，发挥了较好的作用，但产生了一定的
结构扭曲效应，如粮食价格补贴制度等。

要划分好中央与地方、各相关职能部门之间的农业事
权和财权，减少交叉和重复，制定好财政农业支出管理体系和制度，整合资金，提高财政资金
使用效率；优化财政支出结构，提高基础设施、农业科技等产品和服务方面的支出；探索实行“价补分离”的目标价格补贴政策；制定引导农业绿色发展的财政制度和政策。

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（作者单位：中国财政科学研究院）
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参考文献
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[2]姜长云，杜志雄.关于推进农业供给侧结构性改革的思考[J]. 南京农业大学学报(社会
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