珠江东岸城市群交通创新协同思考

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珠江东岸城市群交通创新协同思考
□ 杨应科，袁子茹
（深圳市城市交通规划设计研究中心有限公司，深圳 518000）
摘 要：在粤港澳大湾区协同发展背景下，为支撑珠江东岸城市产业结构升级与进一步强化区块集聚，应再次思考东岸交通协同发展路径。

分析当前区域交通协同发展问题为设施网络一体化水平较低，对经济发展支撑不足，同时领地界限主导的发展思路不符合现今区域协同的新要求，各地区规划发展各自为政，相邻城市交通基础设施建设步调不统一。

因此，应规划与产业发展相契合的交通设施，创新跨界协同发展的模式和管理机制，提供区域交通一体化建设的制度保障。

关键词：交通协同；交通规划；协同模式；体制机制
中图分类号：U491 文献标志码：A 文章编号：1671-3400(2019)07-0231-04
Transportation Coordination of Urban Agglomeration on the
East Bank of the Pearl River
YANG Yingke, YUAN Ziru
(Shenzhen Urban Transport Planning Center Co., Ltd, Shenzhen 518000, China)
收稿日期：2019-06-04
第一作者简介：杨应科（1979-），男，侗族，贵州黎平人，本科，高级工程师，主要研究方向：交通运输规划与管理、轨道交通。

Abstract: Transportation coordination is necessary to support the industrial upgrading and further intensified agglomeration of the eastern Pearl River. However, the integration of transportation infrastructure network within the considerate region still remains immature stage. Besides, traditional development restricted to the administrative boundary causes fragmented nature of transportation construction between different political areas. Therefore, planning synergetic transportation facilities and innovating cross-border management mechanism are in the priorities to respond to the regional economic industry development.Key Words: Transportation coordination; Transportation planning; Collaborative mode; Institutional mechanisms
0 引言
《粤港澳大湾区发展规划纲要》于2019年2月18日正式公开发布，按照规划纲要，粤港澳大湾区不仅要建成充满活力的世界级城市群、国际科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区，还要打造成宜居宜业宜游的优质生活圈，成为高质量发展的典范。

当前粤港澳大湾区在经济体量、产业结构、人才基础等方面已具备成为世界一流经济湾区的基本条件。

但由于湾区内各城市发展合作不充分、协调不够，经济产业生态系统存在同质竞争、市场分割的现象，区域发展仍不平衡，与建设世界一流湾区目标还有一定距
离。

地区竞争力的关键是全要素生产率，体现于产业和空间的组织效率[1]。

交通基础设施规模与存量的合理增加会提高空间运输效率，加快区域内要素的高效流转，同时交通运费引导居住和工业的区位选择，影响城市格局的聚集和扩散，进一步优化产业的组织效率，带来生产率的根本提升[1-2]。

与传统中心城市独立发展相比，湾区城市群发展更依赖于内部要素跨越行政区划边界流动[3]。

珠江东岸香港、深圳、东莞、惠州四个城市地理区位相邻，历史发展联系紧密，但当前四地交通运输系统协同一体化程度较低，交通基础设施对珠江东岸城市经济增长的正向空间溢出作用不显著，即对经济产业结构升级的支撑引导不足，同时无法及时响应各城市间产业转移与边界产业融合引发的新的交通需求，影响产业结构升级进程。

因此，有必要结合理论分析与实践经验开展研究，在规划、建设、管理方面对珠江东岸城市群的交通进一步协同发展建设提出相关建议。

1 国内外文献综述与实践经验
1.1 城市群交通运输与经济发展的耦合关系
在城市群中不同交通运输方式的协作配合与不同地区交通设施的协同建设是为获得更高的产业组织效率，提高地区经济实力。

国外相关研究有杜克的农业区位理论[4]、韦伯的工业区位理论[5]，保罗克鲁格曼等人的新经济地理学理论[6]等。

国内陆大道提出“点—轴”理论[7]，魏后凯对“点—轴”理论进行延伸[8]，张国华提出了“交通经济带”的概念[9]，吴丰林等人提出交通基础设施影响区域内部各地块区位特征[10]，郭鸿愚认为自然的市场竞争条件下形成的土地租金成本是影响城市生产要素分布的关键因素[11]。

运输经济学中将交通运输模式分为货运铁路和水运等大运输量、低运费的运输方式，汽车和公路等单位运输费用相对较高、较为灵活便捷的运输方式，和航空与高铁等单位运输费用高、时效性与服务性高的运输方式，分别对应于经济运输成本要求高的资源密集型产业，对经济与时间运输成本兼顾考虑的资本密集型产业，和对时间运输成本敏感度高的知识密集型产业。

从实践角度分析交通设施建设与城镇空间拓展、产业结构发展的联系。

东京湾区最初以东京铁路车站逐步发展为城市中心。

二战前东京发展劳动密集型产业，城市内部以有轨电车为主，外围以市郊铁路为主，主要服务于货运与长、短途客运。

20世纪60年代至20世纪80年代，制造业和居住功能向周边城市转移，知识密集型产业向东京集聚，“地铁+放射线”轨道网络提供了大规模向心通勤交通服务[12]。

1.2 交通协同发展的模式和制度保障
建设资金灵活流动高效推进跨界交通设施协同建设。

旧金山湾区大都市区运输委员会负责区域交通项目资金的来源及分配。

东京湾区JR线网络由日本铁道设施（运输整备支援机构）通过财政贷款和铁道建设债券集资建设[12]。

区域一体化的管理机制能够提高协同发展的效率。

纽约区域规划协会由各地方政府联合组成，不建立政府体制，仅建立管理体制，先后对纽约湾区做过三次区域规划，冲破行政界线的限制[13]。

以伦敦为核心的城市群设立大伦敦市统辖管理专职机构，通过《新城法》《地方政府法案》等规划法案约束大伦敦城市群区域协同发展[14]。

2 珠江东岸城市群空间、产业与交通运输的关联关系
2.1 初期经济运输成本影响下外向型产业聚集引导城市边界蔓延
改革开放初期，由于深圳与东莞毗邻香港，货物交通运输成本低，且拥有较廉价的劳动力和土地的优势，在国家政策支持下，深圳与东莞率先承接香港转移的劳动密集型制造业迅速发展。

1980年深圳三产结构为26.9∶32.3∶40.8，1991年这一比例转变为3.4∶47.6∶49，第二产业比值大幅度提升，工业产值由0.37亿元提升至92.8亿元。

随着珠江三角洲城市间铁路、公路网络设施的完善，拉近了城市间的时空距离，降低了运输成本，以香港为中介的全球资本在珠三角地区加速流转扩张，其他各市纷纷在靠近港澳地区的城市外围地区设立工业园区以吸引外向型产业，工业园区的蓬勃发展使得各城市空间不断向外扩张，呈现城市融合的发展趋势。

2.2 当前产业结构转型升级对时间运输成本的依赖性增强
交通基础设施不断完善使各地运输区位优势减弱，同时各城市处于向服务型经济和创新型经济的转型升级阶段，使得经济运输成本对产业布局的影响逐渐降低。

与深圳、广州相比，香港在全球有较强的辐射力[15]，未来将进一步提升国际金融、贸易中心地位。

深圳大力发展高附加值的信息密集型产业与知识密集型产业，加快全球科技产业、高端金融建设。

东莞将向3D打印、关键零部件制造等高端装备制造产业发展，惠州将发展石化产业、电子信息产业、汽车装备制造等。

各市产业转型升级将改变对交通运输模式的要求，区域间流动要素对时间运输成本敏感度提高，对经济运输成本敏感度降低。

在一定程度上，产业转型升级的成功与否与空港、高铁等高速运输模式建设密切相关。

同时，港口、空港是金融和贸易中心的基础，产业转型升级需区域港口群、空港群进一步提升。

2.3 产业就近转移、融合、合作使得跨市商务、通勤频繁
基于地租地价理论以及市场选择因素，核心城市向就近城市产业转移趋势显著。

深圳已成为东莞企业进驻的首要来源，来源深圳的投资金额和企业数量约占全市50%，主要布局松山湖及周边地区和邻深地带。

惠州市引进深圳市外溢产业从原来的临深片区，包括大亚湾经济开发区、仲恺高新区等，扩展到惠东、龙门等区县，对地方产业发展带来强劲动力。

除了产业转移外，东莞、惠州临深边界地区产业融合现象突出。

通过定量分析三地制造业发展，发现三地两两之间产业结构趋同（见表1）。

但深入分析三地制造业各行业克鲁格曼专业化指数，发现深圳与东莞、惠州产业专业化分工程度高，便于构建良好上下游产业链（见表2）。

同时，上位发展战略部署下，广深港科技走廊致力于推动粤港澳三地产学研深入融合，将形成带状跨市产业合作局面。

产业就近转移、集聚融合、区域合作的发展将引发大量的总部
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跨市商务、通勤交通服务不足（见表3）。

（2）轨道建设报批审查机制一刀切，如惠州市城区
人口不足300万，深圳14号线东延至惠州境内缺乏报建支撑，建设无期，影响区域同城化建设，无法响应产业聚集引发的商务通勤客流。

3.3 区域大交通协同发展实效机制尚未建立
当前区域城市间竞争发展仍十分传统，深圳、东莞、惠州多方博弈，各自为政现象仍较频现。

当前深莞惠经济圈（3+2）联席会议制度也因缺少监督等实效机制保障，交通基建的建设标准、建设时序等基本问题协调推进艰难，大设施往往难以及时协调落地。

深莞惠合作重要项目如连通三地城轨建设、边界地区环境治理、边界地区开发等进展迟缓。

4 珠江东岸交通协同发展策略
4.1 建立与产业发展相协调的交通系统
（1）打造湾区组合港，由大港向强港转变，探索建设自由贸易港。

考虑各港口发展基础，结合各市产业发展需求，优化港口功能定位，以“产业港+物流港”为发展方向。

蛇口港着重服务日常食品、消费品运输，提供港口贸易服务；盐田港位于集装箱航运干线，应依托深圳经济中心地位建设国际航运中心，提供市场交易与航运服务，构建“洲际供应链”与“物流集成服务”体系；惠州港发展石油化工产业，并逐步承接深圳港原材料、集装箱运输的支线业务。

同时建立面向世界的综合物流通道和网络体系，构建多式联运物流链，提高港口后方物流系统组织效率。

（2）打造协同合作机场群，支撑高端要素在全球高效流动。

统一空域规划和飞行程序，形成一体化运作的多枢纽机场系统。

差异化建设和发展区域机场，立足香港、广州核心门户城市、深圳经济中心的城市功能，宏观调控航线网络，挖掘和释放大湾区现有航空资源的潜力，有效降低客座率偏低航班对空域资源的虚耗。

同时政府应推动基础设施协作和资源对接，推动各机场的无缝对接与中转。

（3）高度融合国家铁路，构建充分共享的高速铁路网络，最大化东岸内部各城市发展机会，扩大东岸城市群腹地及提升向内陆辐射能力。

表3 2017年深圳、东莞、惠州经济发展指标与交通运输支出
（亿元）
地区
生产总值一般公共预算收入交通运输支出
深圳224903332.1318.3东莞7582.1592.135.7惠州
3830.6
389.1
9.0
数据来源：深圳、东莞、惠州《2018统计年鉴》。

注：为使各地数据有较强的可比性，均采用各地最新统计年鉴（2018年）中的数据。

与分部等企业间的跨境商务往来与日常跨市通勤交通，城市也将进一步连绵成群。

3 珠江东岸城市群交通协同发展存在的问题
3.1 区域交通设施协同规划建设仍待优化
（1）粤港澳大湾区内港口设施利用不平衡、不充分。

港口设施各自为政，竞争激烈，内耗严重。

各大小港口缺乏在区域视角下的错位发展，功能不突出，珠海港、虎门港、惠州港、中山港等支线港口并不甘愿满足原有地位，在货源上节节狙击广州港和深圳港。

港口后方铁路运输能力不足，运输效率偏低，中长距离的集疏优势难以发挥。

（2）大湾区机场群缺乏相互配合。

目前空域资源紧张，香港、广州、深圳机场的富余能力为34%（扩建后），–9.9%，–9.67%，预测2030年大湾区航空缺口近1.2亿人次/年。

同时，国际枢纽之争愈加剧烈，深圳、广州、香港、澳门机场争夺国际客货源。

其次机场之间及机场与后方交通设施不完善，机场与机场间交通连接薄弱，机场交通腹地与客源腹地匹配度较低，造成机场设施利用不高效。

（3）东岸城市群轨道交通尚待完善，市域轨道及公交基础设施不连通。

“双城居民”只能忍受跨界交通转乘劳顿。

面对未来上百万深圳人外迁莞、惠，以及上十家百强企业分中心外迁，近百家独角兽总部外迁，目前所提供的交通服务，难以构建宏大的区域空间格局，更难服务于经济产业的分工协助发展，区域竞争优势大打折扣。

3.2 领地界线阻碍轨道等大型基础设施跨界协同发展
（1）东岸各城市受传统GDP 竞争的发展模式与计划经济发展思路的束缚，资金等资源往往向深圳、香港集中，不利于交通基础设施协同建设。

研究对比深、莞、惠三地2017年经济发展统计指标，东莞、惠州交通运输支出约为深圳的1/9、1/30。

建设资金的严重不协调是阻碍三市交通基础设施同城化建设的重要因素，使得
表1 工业结构相似系数
深圳
惠州东莞
深圳1惠州0.965 11东莞
0.936 7
0.963 5
1
数据来源：《2018广东统计年鉴》。

表2 制造业各行业专业化指数
深圳
惠州深圳—惠州0.878 8—东莞
0.971 3
0.343 2
数据来源：《2018广东统计年鉴》。

（4）以优化城市群时空关系为核心目标，从国家高速铁路、快速城际轨道、跨市通道构建高效通达的综合运输网络。

穗莞深港轴带上的人口、岗位将大幅增长，通过锚固铁路枢纽节点，强化沿“广—深—港—澳”科技创新走廊的高铁服务。

以深圳、香港为核心，以高铁、城际轨道为主要依托实现深莞惠港四地核心区的快速联系，以市域快轨为依托实现各市近郊地区与核心区的快速可达，深圳轨道快线应向莞惠临深片区延伸，推动深莞惠都市圈一体化融合发展。

在城市边界地区强化路网、城市普速轨道、地面公交等交通设施一体化衔接，为边界地区通勤交通需求提供互联互通交通服务。

4.2 创新轨道等大型基础设施跨界建设管理模式
（1）弱化领地界限，推动人才、经验技术、资金（融资能力）在都市圈便利流转以消除城市发展要素落差。

针对城市轨道建设始终封闭在自己领地的情况，可由深、莞、惠三地合资组建交通设施投资建设国、民合资公司，共享技术、经验、资金和融资能力，自顶层推动城际（市域轨道）建设的模式，对三地跨境轨道交通统一投资建设运营。

（2）灵活处理跨市衔接的城市轨道线路规划建设的申报模式。

针对同一线路涉及两个或多个形成行政区域的轨道线路（例如深圳轨道14号线），在涉及行政区域共同规划的基础上确定唯一申报主体区域，其他区域配合主体区域完成轨道线路的申报工作。

4.3 运用顶层设计创新区域交通协同发展体制机制
（1）立足区域交通发展各城市共同协商的原则，设立高权威性的协调机构。

设立东岸城市群交通运输委员会，以平衡不同地区、不同利益主体的权益为目的，重点交流探讨如何融合城市，并作为整体融入大湾区建设的具体举措与实施策略。

负责研究编制城市群交通发展规划，统筹区域重大项目实施落地，实现区域内部建设数据共享等。

同时，加强法律保障，保证协调机构以及机构产出规划成果的合法性和权威性。

（2）推动成立城市群运输协会等组织，联合相关行业的企事业单位和团体，组织东岸城市间的大巴车和城际铁路、城市轨道运输服务，促进货运企业合作。

探索跨市公交运营管理政策，按照城市公交而非公路客运模式组织跨市公交运输服务，全面提升跨市公交服务品质。

5 结语
粤港澳地区经过40年的高速发展，城镇网络化空间形态初现，各城市产业分工格局基本形成。

当前从纵向发展的角度，湾区产业处于转型升级阶段，珠江东岸核心城市深圳、香港已出现创新型经济，东莞、惠州继续保持制造业优势，向高端制造业转型。

从横向布局的角度，产业集群在城市间转移、融合现象频繁，地区上下游产业合作趋势显著。

为支撑东岸地区经济发展，交通运输系统需根据产业发展特征转变提升，基于不同产业结构对运输成本的侧重要求，加强港口、机场、高速铁路、城际、市域快轨等交通模式之间协作配合，提高产业空间组织效率，加强各交通模式在不同地区的协同发展，服务生产要素高效低成本流动。

同时，创新区域交通系统协同发展的模式，降低城市间较大的发展落差对跨界交通协同建设的影响，尤其是推动资金和技术的灵活运转。

创新构建东岸大交通协同发展的体制机制，消除行政壁垒，促进城市群协同发展高效有序。

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