第三章 行政职能

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• 经过一年多努力，A湖流域500万人民群众 恢复A湖秀丽姿色的期望，逐渐成为现实。 但也有人对政府治理A湖污染的工作提出异 议，说：政府何必花这么大财力、精力来 管理本该是那些污染水源的工厂应负责的 事情；重重处罚那些工厂，问题就可以解 决；A湖治理污染，一般市民没有责任，何 必老是向市民大作宣传呢？
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按时间序列可以分为: 长期计划 、 中期计划 、 按时间序列可以分为 : 长期计划、 中期计划、 短期计划。 短期计划。 按管理权力分布的层次序列可以分为: 按管理权力分布的层次序列可以分为 : 中央 计划、地方计划、基层计划。 计划、地方计划、基层计划。 按功能、 按功能、地位和作用范围综合性程度可分为 : 战略计划、战术计划、作业计划。战略计划按 战略计划、 战术计划、 作业计划。 作用的范围可分为国家战略计划、 作用的范围可分为国家战略计划、地区战略计划 基层战略计划；按功能可分为综合战略计划、 、基层战略计划；按功能可分为综合战略计划、 单一战略计划、混合战略计划； 单一战略计划、混合战略计划； 按性质又可分为: 攻势战略计划、 按性质又可分为 : 攻势战略计划 、 守势战略 计划、分析战略计划等。 计划、分析战略计划等。
概念理解
主体是国家公共行政机关和其他公共组织 对象广泛地涉及政治、经济、文化、 对象广泛地涉及政治、经济、文化、社会等多个领域 依法行政是公共行政职能得以履行的一种重要方式
二、公共行政职能体系
公共行政职能的各部分内容既相对独立， 公共行政职能的各部分内容既相对独立， 又相互联系， 又相互联系，构成了一个完整的职能体系
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• 请以行政职能的相关理论来分析省、市政 府关于治理A湖污染的工作，并回答对案例 中的那些异议应如何认识？
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学习目标
教学要点
通过本章学习， 通过本章学习 ， 了解公共行政职能的基 本概念， 本概念 ， 理解公共行政职能转变的动力和趋 势 ， 掌握政府职能体系的内容以及中国社会 变迁对公共行政职能转变的影响。 变迁对公共行政职能转变的影响。
主要内容
第一节 公共行政职能及其体系 第二节 公共行政职能的比较研究 第三节 公共行政职能转变
本章点睛 经济调节 市场监管 社会管理 公共服务
——温家宝
走进公共行政职能
第一节 公共行政职能及其体系
公共行政职能的概念 公共行政职能体系
一、公共行政职能的概念
公共行政职能是指具有公共行政权的国家机关和社会公 共组织在依法对国家及社会公共事务实施管理和服务时 所负有的职责和发挥的功能
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组织职能包括以下内容： 组织职能包括以下内容： 将目标进行具体分解， 1．将目标进行具体分解，把整体目标具体化 为可操作执行的工作项目， 为可操作执行的工作项目，将分解的工作项目落实 到下属部门或个人，并确定实施的具体步骤和方法。 到下属部门或个人，并确定实施的具体步骤和方法。 建立合理的行政组织体制， 2．建立合理的行政组织体制，以便在良好运 转的组织体制中实现目标。 转的组织体制中实现目标。 建立指挥系统，对其所管辖的地区、 3．建立指挥系统，对其所管辖的地区、部门 和单位，进行方针、政策、计划的指导。 和单位，进行方针、政策、计划的指导。 行政系统内部通过信息、意见、观点、 4．行政系统内部通过信息、意见、观点、感 情的传递和交流，增进组织之间、 情的传递和交流，增进组织之间、成员之间相互了 解、相互信任，形成良好的人际关系，有利于为实 相互信任，形成良好的人际关系， 现共同目标而一致行动。 现共同目标而一致行动。 根据行政管理任务的难易程度， 5．根据行政管理任务的难易程度，准备好财 力和物力， 力和物力，包括办公设备的购置和资金的使用等
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二、组织职能
组织职能是指政府为了有效地实现既定 的行政计划和目标，通过建立组织机构， 的行政计划和目标，通过建立组织机构，合 理划分事权，确定职位、职责和职权， 理划分事权，确定职位、职责和职权，协调 相互关系，使人、 物得到最合理的使用， 相互关系，使人、财、物得到最合理的使用， 从而将组织内部各个要素联结成一个有机整 体的职能。 体的职能。
（二）政治职能、经济职能、文化 职能和社会职能
政 治 职 能
外交 民主
经 济 职 能
文化职能
支持科学发展 发展教育 发展文艺事业 其他职能
社会职能
社会福利 社会救助 社会保障 社会优抚
计划、组织、 （三）计划、组织、控制 等职能
七职能论 六职能论 五职能论 四职能论 三职能论
一、计划职能
行政管理是一个过程， 行政管理是一个过程 ， 按行政管理过程来划 分行政管理职能， 就是行政管理运行职能。 分行政管理职能 ， 就是行政管理运行职能 。 这种 划分方法反映了现代管理科学化的客观要求， 划分方法反映了现代管理科学化的客观要求 ， 突 出了行政管理的程序性 ， 符合现代管理学中的 封闭性原则” “ 封闭性原则 ” ， 是现代行政管理普遍采取的一 种职能分类方式。 种职能分类方式 。 对行政管理运行职能所包括的 内容，国内外学者丛说纷纭， 观点各异，主要有： 内容 ， 国内外学者丛说纷纭 ， 观点各异 ， 主要有 ： 三职能说， 认为运行职能包括计划职能、 ① 三职能说 ， 认为运行职能包括计划职能 、 组织职能、控制职能. 组织职能、控制职能.
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．确定计划实施的步骤 无论是长期计划、 中期计划、 短期计划， 无论是长期计划 、 中期计划 、 短期计划 ， 其实 施都要分步骤、分阶段进行， 施都要分步骤、分阶段进行，并要制定相应的政策和 策略，进行综合平衡，确保行政管理计划的实施。 策略，进行综合平衡，确保行政管理计划的实施。 制订行政管理计划要具有科学性、 制订行政管理计划要具有科学性 、 针对性和可 行性: 行性: 首先， 要求做深入细致的调查研究， 首先 ， 要求做深入细致的调查研究 ， 摸清情况 掌握第一手资料，使计划内容符合客观实际， ，掌握第一手资料，使计划内容符合客观实际，反映 行政管理对象的本质和发展规律。 行政管理对象的本质和发展规律。 其次， 要进行典型分析， 区别不同地区、 其次 ， 要进行典型分析 ， 区别不同地区 、 部门 和行业的特殊情况，提出有针对性的对策方案， 和行业的特殊情况，提出有针对性的对策方案，同时 因地制宜确定行政管理目标和任务。 因地制宜确定行政管理目标和任务。 再次， 要考虑环境和条件的变化， 再次 ， 要考虑环境和条件的变化 ， 充分估计执 行中可能出现的困难和问题， 行中可能出现的困难和问题，准备好相应的对策和措 施，保证计划的实施。 保证计划的实施。
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计划职能虽是行政管理过程中的前列职能， 计划职能虽是行政管理过程中的前列职能 ， 但其发挥程度如何， 但其发挥程度如何 ， 从根本上决定着行政 管理的总体职能。 计划是否恰当， 管理的总体职能 。 计划是否恰当 ， 直接影 响行政效率， 响行政效率 ， 计划职能是实现行政管理目 标的有效途径， 标的有效途径 ， 是其他职能实施的前提条 件。
19计划职能是指政Fra bibliotek为达到一定的行政目
拟定和抉择行动方案，设计具体步骤、 标 ， 拟定和抉择行动方案 ， 设计具体步骤 、 方法、途径等职能， 方法 、 途径等职能 ， 计划职能体现行政管理 的目的性和规范作用。 的目的性和规范作用 。 行政计划的制订与实 使行政管理活动各个环节有机衔接、 施 ， 使行政管理活动各个环节有机衔接 、 共 同运作，起着指导、预测和统筹安排的作用， 同运作 ， 起着指导 、 预测和统筹安排的作用 ， 计划职能是行政管理过程的首要职能。 计划职能是行政管理过程的首要职能。
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计划是对未来管理工作所作出的综合性的统 筹安排，它预先决定做什么，怎样做，谁去做。 筹安排 ， 它预先决定做什么 ，怎样做 ，谁去做 。 计划的组成要素包括: 计划的组成要素包括: What，达成目标的行动是什么？ What，达成目标的行动是什么？ Why，为什么采取这些行动？ Why，为什么采取这些行动？ When，何时完成？ When，何时完成？ Who，谁负责实施？ Who，谁负责实施？ Where，由何部门实施？ Where，由何部门实施？ How，如何实施？ How，如何实施？
公共行政职能
学习目标 主要内容
案例
• A湖是某市的一大风景点，又是市民主要的生活 饮用水源。1987年发现其西北岸边几百米的湖面 被蓝藻覆盖，水生生物被窒息，水质恶臭，水厂 被迫停止供应市民用水。省、市政府对此非常焦 虑，决心治理A湖。省政府派一位副省长带领有 关人员到主要污染源之一的南西河去检查，见到 钢铁厂、化工厂、造纸厂等流出的污水都向A湖 流淌。省政府很快就保护A湖水资源问题制定出 规章。市政府为治理A湖成立了常设机构，划定 五公里以内保护区不准建污染水源的工厂，责成 环保部门加强治理蓝藻的科研工作，通过多种渠 道向市民进行环保教育。
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以上说法不同，但实际内容基本上是一致的， 以上说法不同，但实际内容基本上是一致的， 有的把几个职能归结为一个职能， 有的把几个职能归结为一个职能，有的则把某一 个职能分解为几个职能。这样的合并或分解， 个职能分解为几个职能。这样的合并或分解，完 全符合行政管理各个具体职能在管理过程的各个 阶段中常常是交叉和反复的客观实际。 阶段中常常是交叉和反复的客观实际。 从各国行政管理实际过程看， 从各国行政管理实际过程看，行政管理运行 职能可以概括为计划、组织、协调、 职能可以概括为计划、组织、协调、控制四项职 能。
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从组成内容来看包括： 整体目标的分解、 从组成内容来看包括 ： 整体目标的分解 、 计算 并筹划目标实现的人力、 物力、 财力， 并筹划目标实现的人力 、 物力 、 财力 ， 拟定目标实 现的步骤、 方法， 制定相应的政策和策略， 等等。 现的步骤 、 方法 ， 制定相应的政策和策略 ， 等等 。 从设计程序看包括： 目标、 目的、 方案、 措施、 从设计程序看包括 ： 目标 、 目的 、 方案 、 措施 、 政 策略、规则、预算、力量组织、资源利用等。 策、策略、规则、预算、力量组织、资源利用等。 从过程看包括： 制定计划 、 从过程看包括 ： 制定计划、 执行计划和总结计 从结构上看包括： 计划指标体系， 划 。 从结构上看包括 ： 计划指标体系 ， 监察指标体 系和综合评价体系。 系和综合评价体系。 行政管理的计划必须能够反映各个方面的行政 事务及行政事务的一切方面。 因而， 事务及行政事务的一切方面 。 因而 ， 就产生了各个 方面的计划和总体计划， 使计划形成一个体系。 方面的计划和总体计划 ， 使计划形成一个体系 。 这 个计划体系可以从不同的角度， 按一定的序列， 个计划体系可以从不同的角度 ， 按一定的序列 ， 形 成一定的计划类型。 成一定的计划类型。