论推行行政执法责任制的重要意义和具体操作中面临的问题

论推行行政执法责任制的重要意义和具体操作中面临的问题行政执法责任制是规范和监督行政执法活动的一项全新举措。

当前，各级政府正按照《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》的要求，依法界定执法职责，建立健全评议考核机制，为该项制度的落实做准备。

但是，执法责任制要长久的得到贯彻落实，必须有对执法责任制重要意义的深刻认识，有对面临的难点问题的清醒了解。

本文意对推行执法责任制的意义和具体操作问题加以分析，希望对推行工作有所帮助。

一、推行行政执法责任制的重要意义行政执法责任制体现了行政执法与行政监督，执法权力与执法责任的有机统一。

笔者认为，推行行政执法责任制，其重要意义主要体现在以下三个方面：（一）推行行政执法责任制是贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》的需要。

近年来，从中央到地方都非常重视推行行政执法责任制工作。

党的十五大、十六大和十六届三中、四中全会对推行行政执法责任制提出了明确的要求。

国务院《全面推进依法行政实施纲要》就推行行政执法责任制又进一步作出了规定，明确推行行政执法责任制要"依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序，要建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，评议考核应当听取公众的意见，要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法"。

因此从某种层面讲，推行行政执法责任制就是贯彻落实《纲要》的重大举措。

同时，从2006年起，行政执法责任制的推行工作也已纳入了各级政府的目标管理体系，与经济发展、人民生活和社会保障等方面的目标进行同步部署、同步检查、同步考评，推行行政执法责任制工作已经成为各级政府一项急需完成的工作任务。

（二）推行行政执法责任制是规范和监督行政执法活动，提高行政执法质量和水平，全面推进依法行政的需要。

行政执法是行政机关大量的经常性的活动，直接面向社会和公众，行政执法质量和水平的高低直接关系到政府的形象。

推行行政执法责任制，就是要明确执法程序和执法标准，加大行政机关内部监督管理及执法人员的自我约束力度，强化执法责任，进一步规范和监督行政执法活动，形成权责统一、行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政执法新体制，以提高行政机关及其工作人员的执法质量、执法效率和执法水平，切实维护社会公共利益和公民个人的合法权益，促进行政程序建设，促进依法行政，进而推进法治政府建设进程。

（三）推行行政执法责任制是总结经验，解决行政执法中存在的突出问题的迫切需要。

行政执法责任制是行政执法体制的重大发展，是一种将行政执法与行政执法监督有机结合起来的新体制。

多年来，执法部门在行政执法活动和试行行政执法责任制的过程中，积累了很多有益的经验，但同时也存在着一些问题，比如部分行政执法人员对执法程序不很熟悉，制作的执法文书不很规范，从而损害了行政执法活动的严肃性和权威性；对执法中存在过错的人员，执法单位内部也缺乏强有力的追究机制，客观上造成了权多责少或有权无责的状况。

为了解决这些问题，迫切需要在总结实践经验的基础上依法界定执法职责、建立健全行政执法评议考核机制、认真落实执法责任，进一步建立和落实行政执法责任制，用制度来约束执法权力。

二、推行行政执法责任制面临的难点问题行政执法责任制基础性工作的完成只是推行执法责任制的开始，更多的问题是今后的具体落实工作。

笔者认为，在执法依据梳理等基础工作完成之后，推行工作面临的难题仍然不少，主要体现在以下几个方面，应当在今后的工作中认真应对。

（一）难点在于法律的立改废对执法依据提出的及时调整要求。

在执法依据梳理所要求的"四个结合"中，包含着执法依据与法律法规的立、改、废相结合的要求，表明执法依据梳理也是一项长期性工作，需要根据法律的变动情况及时调整，而不可能一劳永逸。

但是，在执法责任制成为日常化工作之后，各地区能否适时调整执法依据，分解细化法律内容，显然不容乐观。

在此次大规模的梳理工作中，已经暴露出各执法单位对本部门法律熟知度的欠缺，即往往是只了解本部门的根本法，而不太了解细化的法律法规，只了解国家法律法规，而不太了解省市人大、政府制定的地方性法规和政府规章。

因此，必须建立起自上而下的法律依据调整机制，增强各级执法部门对法律法规变动的关注度，使执法依据做到"常梳常新"。

（二）难点在于领导和执法人员变动对执法职权分解提出的调整要求。

执法活动的具体承担者是各个岗位上的执法人员，执法责任制所要规范和制约的对象是享有行政权力的执法人员、以及对执法工作负有管理职责的领导干部。

但是在实际工作中，执法人员和领导干部都处于经常的变动之中，如何使执法责任与执法人员的变动保持衔接，避免权力与责任脱钩，显然不是单单一个分解执法职权的文件所能解决的问题。

在分解执法职权的过程中，需要将具体的执法职责落实到具体的执法机构、执法岗位和执法人员。

我们认为，其中关键性的问题是要做到"因岗定责"，进而做到"因岗定人"，最终做到"人人有责"，也即通过科学设置执法岗位，合理界定岗位职责，使执法岗位保持适当的稳定性和连续性，以克服执法人员变动带来的不便。

（三）难点在于评议考核的客观公正要求与行政执法工作自身缺乏定量化指标的矛盾。

行政执法工作与经济工作相比，存在着自身的特性，执法工作的许多方面不能单纯用数量的多少、比例的大小来衡量。

行政执法要求的通常是公平和公正、规范和质量等，而"公平"、"公正"自身又是一种极其抽象的概念，往往是"仁者见仁，智者见智"，难以做出清晰明确的界定，这就使得执法责任制考核工作比预期想象的要复杂的多，考核工作中存在的大量主观性因素难以确保考核结果的公平公正性。

因此，在今后的具体考评工作中，应当尽量减少投票、查会议记录等主观色彩较浓的考核方法，引入概率统计分析、有代表性的抽样检查等符合考评工作自身规律的考评方法。

（四）难点在于真正追究执法责任时所面临的各种现实困难和压力。

执法责任制要想不流于形式和虚设，必须做到"有错必究，责当其错"，即对于那些存在着"乱作为"、"不作为"现象的单位和人员，真正能硬起手腕，落实其应当承担的责任。

但是，在实际工作中，责任追究制度的落实往往会面临着来自方方面面的压力，打招呼的、说情的、以及责任追究人员自身的"面子"问题等都可能会对责任追究工作造成困扰。

而且，责任追究自身也要作到公平公正，对同样的违规行为要同样对待，任何一次不当的"豁免"和"轻究"都会损害责任追究制度的权威性。

因此，在今后执法责任的落实中，应考虑建立相对超脱一点的责任追究机构，公正公平的实施责任追究，并且要对应建立起被追究人员的申诉救济机制和对责任追究的监督机制，切实维护被追究人员的权益，维护执法责任制自身的信誉度和生命力。

三、推行行政执法责任制应当处理好的几个关系行政执法责任制不是一个孤立的制度体系，在实际操作中，必然要与其他制度体系发生联系。

处理好相互之间的关系，对于执法责任制的推行和实效十分重要。

（一）行政执法责任制与依法行政的关系。

国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》中规定："行政执法评议考核原则上采取百分制的形式，考核的分值要在本级人民政府依法行政情况考核中占有适当比重"，可见，执法责任制是从属于依法行政的。

其实，无论是从概念的内涵或者包含的具体内容上看，依法行政都要较执法责任制更为宽泛。

行政执法是行政机关对外的管理活动，是依法行政的主要方面，但依法行政并不限于此，还包括对行政机关自身运作方面的要求，如领导依法决策、依法设置政府机构等。

因此，在推行执法责任制的同时，不应当放弃对依法行政工作其他方面的要求。

在一些已经推行依法行政责任目标管理的地方和部门，如果相关内容已经包含了执法责任制的考评要素，就不应当苛求再单独设立执法责任制考评体系，而应依托既有的依法行政考评体系和考评办法推行责任制。

（二）执法责任制考评与其他业务考评的关系。

目标化管理是推动工作开展的重要举措。

目标管理要真正收到实效，必须将任务与责任挂钩、将考核成绩与个人晋级挂钩。

因此，推行执法责任制必须要有清晰的工作思路，要克服"几张皮"现象，实现执法考核与目标考核、公务员考核等制度的结合，做到统筹兼顾，整体推进，不能使执法责任制考核游离于考评体系之外，为考评而考评，为追究责任而追究。

只有将行政执法责任制考核结果与执法人员个人的利益结合，才能真正确立执法责任制（依法行政）的权威。

目前，一些地方在依法行政目标考核中建立了一票否决制度，即依法行政考核不达标的，在整体目标考评中将被取消评先资格。

这是对依法行政和行政执法考评工作的有益探索，符合当前大力加强依法行政工作的大形势，可以在推行执法责任制工作中加以借鉴。

（三）执法责任制与行政问责制的关系。

当前，很多地方都在推行行政首长问责制。

行政问责制是政府对所属部门和下级人民政府不履行或不正确履行职责的行为进行责任追究的制度，其问责的主要对象是部门和地方的"一把手"，问责的情形主要包括决策失误、违法行政、执行不力和效能低下、疏于管理和处置不当等情形。

在行政执法责任制中，部门领导对违法执法、违法行政的情形，也可能要承担领导责任，出现责任竟合的问题。

从责任追究的方式看，行政问责制主要是诫免谈话、责令免职、责令道歉等措施，执法责任制对于领导干部承担责任的方式缺少规定，可以考虑借鉴行政问责制的责任追究方式。

但在具体操作中，应当只适用一种责任追究制度，不能对相关人员重复实施责任追究。

推行执法责任制工作，涉及面广、专业性强，因此，任重而道远。

在充分认识推行工作重要意义的基础上，我们应当勇于面对问题，创造性地开展工作，并且要积极总结经验，使执法责任制成为规范执法活动，推进依法行政的可靠制度保障。