全面推进节水型社会建设 实现经济社会可持续发展

全面推进节水型社会建设实现经济社会可持续发展

一、开展建设节水型社会工作的重要意义

水是人类社会发展的基础性自然资源和战略性经济资源。水资源的可持续利用，是实现经济社会可持续发展极为重要的保证。在全世界致力于应对水问题的21世纪，我国作为经济高速发展的人口大国，面临着更为紧迫的压力。水资源短缺的问题，已经成为未来20年我国实现全面小康社会目标所面临的重大挑战之一。中国

国情、水情和经济社会发展的需要决定节水是一项重大国策，也决定中国必须走节水型社会之路。

我国水资源形势严峻，人均水资源量少，时空分布不均，供需矛盾突出，水污染严重更加剧了水资源短缺。与此同时，我国水资源利用方式粗放，用水效率不高，节水潜力巨大。近年来，在国务院的领导和有关部门的支持下，全国节水工作取得了一些成效。总的来看，节水使农业、工业用水定额减少，用水效率提高，延缓了总用水量的增长势头。但是，目前中国节水水平与严峻的水资源形势还很不相称，从1980年到现在，中国总体缺水形势未得到缓解，水资源质量总体呈恶化趋势未

得到有效控制。节水的战略地位还不够突出，全民的节水意识还有相当差距，节水工作仍停留在传统的行政推动层面。如何在水权水市场理论指导下，改革水的管理体制，建立节水的运行机制，更多地依靠经济手段、科技进步促进全社会水资源利用方式的转变，是摆在我们面前的紧迫课题。建立节水型社会，是我国经济和社会发展的必然选择和道路，是实施可持续发展战略的重要因素。能否实现全社会的节约用水、水资源的优化配置和可持续利用的目标，建设节水型社会是关键。

建设节水型社会的重要内容，就是明晰水权，培育水市场的形成，确立科学合理的水价机制，用市场配置水资源。建设节水型社会，是推进水利改革，建立和完善社会主义市场经济体制的需要。

只有坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的原则，实行兴利除害结合，开源节流并重，防洪抗旱并举，对水资源进行合理开发，高效利用、优化配置、科学管理、全面节约、有效保护，加快节水型社会建设步伐，以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展，才能为全面建设小康社会提供有力的支撑和保障。

十七大精神，进一步明确了可持续发展治水思路，对新时期水利工作进行了总体部署，要求坚持以人为本，把解决民生问题放在更加突出的位置；坚持人与自然和谐，把促进生态文明建设放在更加突出的位置；坚持水资源可持续利用，把节约保护水资源放在更加突出的位置；坚持统筹兼顾，把推进水利协调发展放在更加突出的位置；坚持与时俱进，把水利改革创新放在更加突出的位置；坚持现代化方向，把推进水利现代化放在更加突出的位置。

二、节水型社会建设试点工作的经验

2001年以来，汪恕诚部长发表了以《水权管理与节水社会》为代表的一系列

重要理论文章，初步形成了我国节水型社会建设的理论指导体系。在此基础上，水利部确立了甘肃省张掖市、四川省绵阳市和辽宁省大连市为首批全国节水型社会建设试点，目的是在不同的水资源状况和社会经济条件下，选取试点内容各有特色或各有侧重的不同地区，开展这项工作，为全国节水型社会建设提供经验。节

水是在不降低人民生活质量和经济社会发展能力的前提下，采取综合措施，减少取用水过程中的损失、消耗和污染，杜绝浪费，提高水的利用效率，科学合理和高效利用水资源。节水型社会要求人们在生活和生产的全过程中具有节水意识和观念，通过建立节水的管理体制，在全社会形成促进节水的机制，采取法律、经济、行政、技术、宣传等多种措施，在水资源开发利用的各个环节，实现对水资源的节约和保护，使有限的水资源保障人民饮水安全，发挥更大的社会经济效益，创造优良的生态环境。节水型社会作为一种以节水为基本特征的社会意识形态，其根本点

应当是建立一种支持生产发展、生活富裕、生态良好的水资源管理体制和运行机制，以此来调整以水资源优化配置和高效利用为核心的生产关系，从而促进生产力的发展。建设节水型社会是制度建设的过程。节水型社会建设是一项涉及全社会各层面的综合性系统工程，是前无古人的事业，中国没有，外国也没有现成的经验可循，其经验只能于实践，于群众。以张掖为代表的节水型社会建设试点正根植于实践的沃土和群众的源泉之中，它们成长的每一步都给我们有益的启示。

节水型社会建设是实现水资源可持续利用与经济社会可持续发展的根本性措施。张掖市以水资源为焦点的矛盾十分突出，水资源总量不足与发展需求之间，生产发展与生态用水之间，完成国务院要求的分水任务与区域发展用水之间，都存在极其尖锐的矛盾。如何走出一条人与自然和谐相处、经济与社会可持续发展的成功道路，张掖市委、市政府作出了正确的选择。我国的一些地区都面临着与张掖类似的问题，一方面经济社会发展要求提供更多的水量；另一方面，一个地区的水资源承载能力是有限的。如何解决水与发展之间的矛盾？张掖的经验表明，通过节水型社会建设，不断提高水资源、水环境的承载能力，就能够实现水资源可持续利用和经济社会可持续发展的双赢。

节水型社会建设必须以水权水市场理论为指导。在市场经济条件下，水资源的配置、节约和保护，不仅带来水资源供需关系的调整，更会带来经济利益的调整，必须要有一套健全的制度来规范由此而产生的各种关系。水权、水市场理论就是指导这样一套制度建立的理论基础。其着眼点是通过对水的使用权的界定、分配和有偿流转，优化配置水资源，提高水资源利用的效率和效益。从张掖的实际看，历史上就有过强制性的行政分水措施，但分了水却并不节水，“水从门前过，不浇也是错”的状况一直没有改变；张掖也曾采取工程、技术等节水措施，但结果是政府有投入就有节水，没投入就没有节水，用水效率一直低下。节水型社会建设试点工作开始后，从用水制度改革入手，通过明晰水权，实行总量控制、定额管理，对水的使用权进行层层分配，并允许有限有偿流转，初步形成了“总量控制，定额管理，

以水定地，配水到户，公众参与，水量交易，水票运转，城乡一体”的一整套运行机制。农民从一张张水票中得到了节水增效的实惠，才从根本上解决了节水的动力问题。在这里，不是水权理论选择了张掖，而是张掖要解决水资源问题必然地选择了水权水市场理论的指导。节水型社会建设是建立新型生产关系的重大变革，是促进全社会水资源利用方式深刻转变的伟大实践。水权、水市场理论是这一实践的指导，也在这一实践中丰富和完善。

节水型社会建设的主要内容是形成节水运行机制，其关键是制度建设。张掖试点能在较短时间内取得成效，关键是突出了水资源管理体制的改革和节水运行机制的形成。从总量控制、定额管理制度，到一整套明晰水权和水权流转规范制度的形成，从用水户参与管理到涉水事务的统一管理，体制和机制的初步建立，以水为纽带的生产关系的初步变革，迅速促进了水资源利用方式的转变，促进了生产的发展。节水型社会与节水型城市、节水先进单位的区别，就在于节水型社会应该本身具有节水的机制，凭借这种机制，而不是主要依靠行政措施来促进全社会的节水。体制和机制的建立说到底是制度的确立

只有通过一整套水资源管理制度的建设，才能够建立节水型社会的激励机制，使节水成为用水户自觉的、自发的长效行为，而不是靠行政推动的权宜之计。

节水型社会建设的核心是提高用水效率和效益。张掖节水型社会建设取得的成效，主要从两个方面来衡量，一个是用水效率提高了没有，一个是用水效益增加了没有。前者衡量用水水平和浪费的状况，后者衡量经济产出，这两个方面反映了全社会各个层面对节水的目标追求。建设节水型社会不是单纯地少用水、压缩用水甚至限制用水，而是要更科学合理地用水，用最少的水发挥最大的经济、社会和生态效益。所谓提高水资源、水环境的承载能力，也包含这两个方面。我们说支持经济社会的可持续发展，在用水上首先要达到这两个目标。节水型社会建设要突出经济

手段的运用。长期以来，我国节水主要依靠行政措施推动，对节水的经济问题，对促进节水的经济手段研究得很不够。我国水资源浪费现象十分严重的一个重要原因就是水价形成机制不合理，价格机制对水资源的优化配置不能有效发挥作用。水资源是带有社会公益性的特殊商品，优化配置水资源和建设节水型社会除采取必要的宏观调控手段外，还要采取经济手段，按照市场经济规律，通过水价杠杆调节水资源的供求关系，引导人们自觉调整用水数量、用水结构并引导产业结构调整，实现在全社会优化配置水资源和建设节水型社会的目的。节水型社会建设是全方

位节水措施的综合集成。从张掖、绵阳、大连节水型社会建设试点方案中可以看出，节水型社会中的节水，并不是就节水谈节水，而是大节水的概念。既包括传统的节水，也包括水资源合理配置、经济结构调整、水污染防治、中水回用、海水利用等等。在节水型社会建设过程中，要以节水为主线，加强各种管理。在奠定一个统一管理的体制，形成一个促进节水的机制，建立一整套管理制度的基础上，要因地制宜，采取法律的、行政的、技术的、经济的、宣传的多种措施，全面推进各行各业