中国政府预算制度变迁

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中国政府预算制度变迁：过去、现在、未来

摘要：预算是国家的血液和基础，作为通过强制方式从事经营公共财政的国家活动，它既涉及市场经济条件下政府活动的范围、方向和效能，是实现资源配置和社会福利最优化的重要政策手段。又是构成国家建设和政治发展的重要组成部分，体现和制约着民主政治的水平和程度，从而成为促进政治认同、国家整合与社会和谐的重要途径。在现代市场经济条件下，政府的职能是提供公共产品和部分准公共产品，政府预算是围绕着实现政府职能而进行的财政资金收支活动，政府预算管理则是预算资金安全、高效运行的保证。因此关注我国政府预算制度变迁，了解预算制度改革历史，总结我国政府预算规律的意义重大。

关键词：中国政府预算制度制度变迁理论预算制度变迁预算制度改革

一、引言

背景目的问题理论工具

1912

19502011

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二、制度变迁理论简介

高度概括总结，突出制度变迁理论动力、方式和障碍

《我国政府预算制度变迁的影响因素分析》《政府预算理论演进与制度创新》《中西对比论我国政府预算编制的改革》P15

制度变迁是制度的替代、转换与交易的过程。制度变迁还可以被理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程，也可以被理解为对一种更有效的制度的生产过程，同时，也可以被理解为一些相关主体间通过交易而达成契约的过程。

新制度经济学的制度变迁理论主要研究两个问题：一是如何从旧的制度过渡到新的制度；二是制度创新问题，即通过研究制度供求探讨新的制度安排怎样产生的问题。

（一）制度变迁的动因理论

总的来说，制度变迁的动力由制度变迁的供给及需求因素相互制约而形成。

人们在什么情况下会产生制度需求？菲尼认为：“按照现有的制度安排，无法获得某些潜在利益，行为者认识到，改变现有的制度安排，他们能获得在原有制度下得不到的利益，这是就会产生改变心有制度安排的需求。”诺思认为，这些潜在利益来源于以下四个方面：规模经济、外部性、克服对风险的厌恶和不完善市场的发展。影响制度变迁需求的因素概括起来有：要素和产品相对价格的长期变动；技术进步；市场规模；其他制度安排的变迁；偏好的变化以及偶然事件。

影响制度变迁供给的因素则有：宪法秩序和规范性行为准则；制度设计的成本和实施新安排的预期成本；社会科学知识的进步和制度选择集的改变以及上层决策者的净利益。

（二）制度变迁理论的方式

制度变迁的实现路径即制度变迁的方式是多种的，可以按不同标准对其分类：

根据规模来看，可以分为单项制度变迁和整体制度变迁；根据速度来判断可以分为渐进式制度变迁和突进式制度变迁；根据主体来考察，可以分为诱致性制度变迁与强制性制度变迁，根据充当第一行动集团的主体不同，可以把制度变迁分为“自上而下”的制度变迁和“自下而上”的制度变迁。在实际的制度变迁过程中，这些方式都是相互交叉紧密结合在一起的。

（三）制度变迁的障碍

制度变迁主要有以下两个障碍

1.制度变迁的路径依赖。制度变迁一旦走向某一路径以后，就会产生朝着既定方向发展下去的惯性，并得到逐渐强化，产生惯性效应，强化效应，甚至“锁入效应”，并可能最终加大制度变迁成本，扭曲变迁路径。

2.制度变迁的时滞。制度变迁的时滞是指在潜在利润出现和使潜在利润内部化的制度创新之间有一定的时间间隔，制度创新滞后于制度需求。他也会加大变迁成本，可能造成最佳时机的流失，同时容易造成制度创新的变形。

中国改革开放20多年来，政府步入制度变革进程，过去纯粹的计划型政府正向市场型政府转变，决策集权型政府向民主参与型政府转变，单一权力中心的政府治理正向权威分散的多中心政府治理转变。其中，多中心治理方式的萌生引起社会各界关注，它主要体现在中央政府——过去唯一的权力中心对地方政府的放权让利以及政府还权于社会。社会利益的多元化和地方自主治理程度的提高，反过来又进一步推动中国政府系统治理变革不断深化。

三、中国政府预算制度的过去

语言简洁（产生和变迁），落脚在通过变迁分析体现中国政府预算的规律：方式动力不足趋向

我国的政府预算活动大约出现在西周。在奴隶制和封建制社会，政府预算活动至多是一种政府财政收支的规划或编制技术，主要是对国家财政收支的粗略估计或记账，并未形成比较系统完整的财政预算管理方式和一般性、规范化的政府预算制度，但不能否认的是，在这一时期我国在农业经济的基础上积累了相应的政府财政预算及管理经验。

我国的政府预算制度改革是与社会经济制度的转型和财政体制改革的宏观背景相适应的。按照我国社会经济发展的转型以及政府预算制度自身的发展变化特点，可以把新中国60年来的政府预算制度变迁划分为三个阶段：

（一）预算管理制度的产生阶段（1949年——1951年）

1950年，我国建立起收支两条线的财政体制，中华人民共和国成立后的第一个预算也在这一年完成。总体上看，在国民经济恢复时期，预算管理权限主要集中在中央，一切财政收支项目、收支程序、税收制度、供给标准、人员编制都由中央制定。

（二）长期相对稳定阶段（1951——1992年）

我国政府预算制度形成后，在一个跨度相当长的历史时期内一直处于稳定状态从经济体制的发展看，期间经历计划经济时期和有计划的商品经济时期；从财政体制来看，大体经历了统收统支、总额分成、分级包干等历史阶段。

基本变动趋势是，从50年代的高度集中型到70年代以集中为主，适度下放的类型到80年代的地方分权为主，放权让利的类型。但其间预算管理制度则保持总体相对稳定，其特点表现为：在预算形式上采用单一预算，预算编制管理制度原则上贯彻国民经济综合平衡原则，长期沿用基数法编制预算，预算编制程序上采用自下而上和自上而下，上下结合，逐级汇总的方法，预算管理总体上比较粗放，预算编制透明度不高等。

产生这种现象的原因主要是，由于中央与地方利益分配关系长期处于不断变化中，中央与地方政府的注意力主要集中在彼此的利益分割的多重博弈问题上，缺乏通过优化预算管理内部制度的约束，降低交易成本，提高资金使用效益的激励机制，从而导致预算管理制度变迁长期滞后。

（三）中央政府供给主导性阶段（1992——1998年）

以1992年开始实施的《国家预算管理条例》为标志，我国的预算管理制度变迁进入以权力